《社区矫正法》浅析

梁 仕 关艳晖

福州市鼓山地区人民检察院，福建 福州 350014

一、本次立法的主要变化

（一）明确了社区矫正的性质和目的

目前，国内学术界对于社区矫正的性质一直存在争议，主要理论有行刑说和矫正教育说。其中行刑说从目的分析入手，认为社区矫正是一种刑罚执行，要求将在社区服刑的罪犯纳入严格的司法管理体系，且在满足刑罚的前提下，尽可能对罪犯进行教育矫正和帮困扶助。矫正教育说从分析现实情况入手，认定社区矫正的对象以缓刑罪犯为主，而缓刑是一种对刑罚的缓期执行，并未真正进入刑罚执行阶段。因此他们认为，社区矫正是一系列刑事司法活动的总和，其中既有刑种的执行，也包括行政执行，建议把社区矫正定义为刑事执行活动。

本次立法，用“保障刑事判决、刑事裁定和暂予监外执行决定的正确执行”取代一审稿中的“正确执行刑罚”，这具有明显的指导意义。有学者认为，虽然立法尚未有明确界定，但从立法概念和具体内容来看，社区矫正的性质已经不再被认为是“刑罚执行活动”或“社区刑罚执行”，而被视为一种具有中国特色的刑事执行制度。①与此对应，在适用对象的称谓上，社区矫正法也没有采用“社区服刑人员”，而是采取了更为中性化的“社区矫正对象”。

（二）明确了组织构架和职责范围

中央机构编制委员会办公室曾于2012年1月下发文件，同意司法部设立社区矫正管理局，并要求各省（区、市）司法厅（局）经编制部门批准设立社区矫正处②。但由于缺少专门法律依据，各地执行力度不一致，实践中存在社矫机构不健全、人员配备不充足、相关配套制度不完善等问题。随着社区矫正法的实施，相信这种状况将得到改善。

社区矫正法规定，社区矫正的具体实施由社区矫正机构负责，社区矫正机构可以根据需要委托司法所来完成部分社区矫正工作。社区矫正机构与司法所之间的关系，是本次立法的较大的一个修改，意味着司法所可以在社区矫正机构授权的范围内，以社区矫正机构的名义实施监管和帮扶行为，但其行为的法律后果由社区矫正机构来承担。

同时，参与社区矫正各方的职权也发生变化。一是明确“社区矫正执行地”的确定原则，即有利于社区矫正对象接受矫正、更好地融入社会的原则；二是确立社区矫正决定机关在明确社区矫正对象执行地中的主导作用，将调查评估的被委托机构由“司法行政机关”扩大到“社区矫正机构或者有关社会组织”，而评估效果亦改为“供决定社区矫正时参考”；三是合理规范电子定位，规定只有当社区矫正对象违反了监管规定，报县级司法行政部门负责人审批，决定是否使用电子定位装置。

（三）明确工作重心是教育帮扶

本次立法，将社区矫正工作的目标确定为预防和减少犯罪。社区矫正，将不再是刑罚执行活动，而是一种类似服务性的保障工作。对社区矫正对象的教育帮扶，不仅有社区矫正机构的主动作为，也会根据实际需要实施被动性救助。

主动性帮扶，包括：（1）开展法治、道德等教育，从思想上预防和减少重新犯罪；（2）开展职业技能培训和就业指导，帮助社区矫正对象实现自立；（3）督促相关部门为未成年社区矫正对象完成义务教育提供条件。协助社区矫正对象申请社会救助、参加社会保险以及获得法律援助等国家规定的公民权益。

（四）充分体现尊重和保障人权

本次立法，规定社区矫正对象与其他社会公民平等享有各项权利。主要呈现以下特点：

一是措施较和缓。因正常工作和生活需要离开所居住市、县（区），可以要求简化相关的审批手续；除五种严重违规情形外，一般不使用电子定位装置对社区矫正对象进行监管；充分保障社区矫正对象的人身自由，避免对其正常工作、生活造成不必要影响。

二是重保护隐私。在实地查访期间，强调要保护社区矫正对象的身份信息和个人隐私；要求对通过电子定位装置获得的信息予以保密，不得用于社区矫正工作以外；建立未成年人负面信息封存制度。

三是设救济途径。在撤销缓刑、假释程序中，增加法院听取当事人申辩及其委托律师意见的强制程序。这有利于保障当事人的合法权益，也为法官公正审理提供条件。

二、存在争议分析

本次社区矫正法立法，自司法部拟定送审稿到草案正式通过前后经历了七年，期间还经历了三稿三审的过程，虽然目前法案已经通过，但仍然存在许多争议以及一些亟待解决的问题。

（一）是否需要配备司法行政警察

在审议过程中，部分人大代表建议社区矫正机构应当配备一定数量的社区矫正警察，其理由是：一从对象上看，社区矫正的工作对象是罪犯，其管理工作具有一定风险性。现实中，也可能出现社区矫正对象不服管理，甚至威胁、报复社区矫正工作人员及其家属的问题，保留一定数量的司法警察能够对社区矫正对象形成威慑。二从配合上看，公安机关出警确实存在一些不及时、不到位等问题，而且当社区矫正对象违反监管规定，甚至发生违法行为时，需要对其及时采取强制措施等。

个人认为，社区矫正机构不必配置警察。一是社区矫正对象是犯罪情节轻微、危害不大，或经过评估没有再犯罪危险的犯罪分子，不具有攻击型、暴力型，不需要警察来管理。二是社区矫正机构依法享有监管权力，如日常考核奖惩、依法提请撤销缓刑、撤销假释等，已经足以对社区矫正对象形成威慑。三是社区矫正是把罪犯放在社区进行教育矫正帮扶，应当体现柔性执法，不应该由警察来管理。联合国文件中强调“对缓刑者进行社区矫正不可使用警察”。

（二）如何引导社会力量参与社区矫正

社区矫正区别于监狱矫治的重要标志是社区开放性的环境和民间力量的介入。但在具体实践中还存在较大困难。首先，各地发展不平衡。目前，北京、天津、上海、江苏、浙江、广东、重庆、四川等省（市、区）在购买社会工作服务方面积累了一定的经验。而其他地方社会组织和志愿者等社会力量相对还比较薄弱，对参与社区矫正服务的兴趣也不大。其次，经费难以保障。目前居民委员会和村民委员会均有明确的财政来源规定，而其他社会组织依法协助开展社区矫正工作所需经费纳入政府预算的依据明显不足，具体操作中难度较大。且这一部分资金的使用，也必将成为未来审计、监督的重点。

（三）如何保障未成年社区矫正对象权益

1.适用范围有待扩大。未成年人犯罪，除了交付未成年犯监狱执行外，还有一些被送到少年教养所或工读学校。实践中，未成年罪犯进入社区矫正的数量是相当少的，这与社区矫正法专门一章对其保护的地位是不相符的。因此，建议将少年教养和工读教育均纳入社区矫正的范围，即以社区矫正机构名义，委托少年教养所和工读学校来执行社区矫正工作。

2.个别条款存在冲突。治安处罚法规定，未满16周岁未成年人违反治安管理条例以及16周岁至18周岁的未成年人初次违反治安管理条例，都不得拘留。这将导致未成年社区矫正对象一旦违反社区矫正相关规定，不能拘留，而只能直接撤销社区矫正。这实际上是加重了对未成年罪犯的惩罚，应当引入一个过渡程序。

3.信息封存尚不完善。社区矫正法针对未成年人的社区矫正设立了负面信息封存制度，但没有明确信息封存期限。建议明确社区矫正机构对未成年社区矫正对象的违法行为等信息负有保密义务，并明确封存的期限。

4.权益保障有待提升。社区矫正法规定，未成年社区矫正对象在复学、升学、就业等方面依法享有与其他未成年人同等的权利，任何单位和个人不得歧视。但目前还有一些情况，如未成年人矫正对象今后想参军，或者当警察，根据有关规定是不可以的，建议予以完善。

三、完善社区矫正工作的几点建议

（一）加强组织领导，严格落实社区矫正制度

社区矫正法即将正式施行。当前首要任务是做好前期准备工作，以保障社区矫正法顺利实施。要在各级社区矫正工作领导小组基础上成立社区矫正委员会，负责统筹协调和指导当地的社区矫正工作；各级司法行政机关要按照社区矫正法的要求，报请当地政府和编制部门，设置社区矫正机构；要针对本次社区矫正立法留下的空间，尽快草拟并出台相关实施细则，使社区矫正立法更完善，更具有操作性；要大力推进信息化建设，搭建网上办事平台，实现与司法部、社区矫正决定机关、法律监督机关和有关部门业务数据信息实时交换。同时，要继续深入开展与社区矫正工作有关的理论研究与实务探讨，争取在社区矫正性质、目的等关键领域形成共识，从而推动建立一个系统的、完善的、符合我国国情的社区矫正制度体系。

（二）加强社区矫正专职队伍和社会力量建设

第一，由社区矫正机构和司法办公室主导的专业团队，包括执法人员和非执法人员。主要负责社区矫正人员的组织管理、教育矫正、监督考核、救助安置等工作；二是以专职社工为主体的辅助队伍。公开招聘具有法律、教育、心理、社会工作专业知识或实践经验的社会从业人员担任社区矫正专职社工，或直接采用“政府购买服务”模式，协助社区矫正机构做好社区矫正人员的管理、教育和协助工作；三是社区志愿者队伍。针对参与社区矫正的民间力量发展不发达、基础薄弱、亟待培育的问题，政府应鼓励和支持建立与社区矫正相关的志愿者组织。同时，积极吸纳离退休干部、社区干部、法律服务工作者等社会热心人士担任社区矫正志愿者，参与帮教和志愿服务活动。充分调动他们参与社区矫正的积极性，使社区矫正成为他们实现人生价值的平台。

社区矫正法强调，应当配备具有法律等专业知识的专门国家工作人员，以适应社区矫正工作的需要。一是以社区矫正机构及司法所为主的专业队伍，负责分类管理、个别化矫正等工作；二是以专职社会工作者为主体的辅助队伍。面向社会公开招聘具有法律、教育、心理、社会工作等专业知识或者实践经验的社会从业人员作为社区矫正专职社会工作者，或直接采取“政府购买服务”的模式，协助开展教育帮扶等工作；三是社区志愿者队伍。大力培育与社区矫正相关的社会团体、志愿者组织。同时，积极吸收退休干部、社区干部、法律服务工作者等社会热心人士担任社区矫正志愿者，参与帮教活动和志愿服务。

（三）落实经费保障，确保社区矫正工作顺利开展

社区矫正法要求，要将社会组织的社矫工作经费也列入本级政府预算，这需要新的规范。要建立经费预算机制。每年度按照实际规划，由社区矫正机构统一编报社区矫正经费预算，报同级财政部门审批。要健全经费管理机制，根据居民委员会、村民委员会和其他社会组织的申请，由社区矫正机构按照国家有关财务制度，办理审批使用手续。要创新经费监督机制，指定专门部门实施对社区矫正经费使用情况的追踪、检查，防止出现弄虚作假现象。

（四）提升协调配合，完善检察机关同步监督

社区矫正是一项系统工程，需要各部门的相互配合。其中检察机关对社区矫正各环节的同步监督，对保障社区矫正工作顺利开展起到关键作用③。

一要完善同步监督。检察院机关要树立“大监督”理念，强化对交付执行、监管管理、变更执行等环节的监督措施，确保人民法院、公安机关、社区矫正机构等参与主体均能依法履职。同时，要及时处理社区矫正对象及其亲属等人的控告、申诉、举报，通过主动作为树立良好形象。

二要提升监督实效。根据社区矫正法，在监督中发现社区矫正机构有违法行为的，检察机关应及时提出纠正意见。所涉及单位应当以书面形式将采纳情况书面回复原检察机关，即使没有被采纳检察机关意见也应说明理由。检察监督要从帮助解决实际问题入手，实现“双赢多赢共赢”工作理念。

三要打击职务犯罪。查办社区矫正渎职犯罪案件是强化社区矫正法律监督最直接最有效的手段。社区矫正渎职案件主要涉及玩忽职守、滥用职权、徇私舞弊暂予监外执行和帮助犯罪分子逃避处罚等罪名。检察机关要切实发挥职务犯罪侦查与预防职能作用，保障社区矫正依法公正进行。

注释：

①开创世界先例！“社区矫正法”出台专家：有划时代意义［J］.民主与法制时报，2020-01-06.

②《关于设立司法部社区矫正管理局的批复》（中央编办复字［2012］4 号）.

③王顺安，著.社区矫正研究［M］.山东人民出版社，2008.