公路建设中集约节约利用土地问题研究——以陕西省为例

杨易

（陕西省土地工程建设集团有限责任公司，陕西 西安710075）

0 引言

土地作为不可再生资源，当前，耕地红线矛盾日渐突出，政府对土地资源的保护力度也不断加大，这就使基础建设尤其是公路建设过程中需要协调处理好公路建设与耕地保护之间的关系。

1 概述

陕西省位于我国中西部地区，属于典型的内陆省份，从北至南，地形地貌以黄土高原、关中平原及秦岭山地依次排列。其中关中平原地势平坦，因此也成为全省城镇化建设最为集中的区域。关中平原面积占全省1/5，但承载了全省3/5的人口，因此公路建设较陕南陕北较为发达，其中二级以上公路通车里程占到全省的3/4。陕西省属于典型的“人口分布不均、基础建设集中”的省份，这种特征也使得陕西省在公路建设与土地资源保护方面矛盾更为突出。

2 陕西省公路建设占地特性

公路建设用地是指道路红线范围内占用的一切土地，包括山地、滩涂、林地、耕地以及宅基地等等。通常情况下，公路建设占地的程度是与公路等级成正相关的，高速公里、一级公路、二级公路以及三级公路用地红线宽度分别约为60m、30～40m以及20～30m。公路建设占地不仅包含公路所占土地，还包括养护用地、沿线得辅助设施占地等等，这些都属于公路建设的占地范畴。

通过对该省各类公路建设对土地的占用情况的了解和分析，发现陕西省在公路等交通基础设施建设过程中对土地的利用具有如下特点。

2.1 占地总量大、增长速度快

2019年，陕西省公路通车总里程18万公里，其中高速公路通车里程突破5600km。根据公路建设用地占地平均指标，陕西公路建设用地占地面积约为51万公顷，而陕西省国土面积仅为20.6万平方公里，耕地面积面积也仅为30847万亩，公路建设用地占全省总面积的2.55%，占耕地面积的12.8%。由此可见，全省公路建设过程中占用的土地比例是很高的，占用的土地面积大。同时随着公路建设的快速发展，土地占用速度也在不断加快。

2.2 土地利用率不足

根据研究显示，高速公路的交通运转效率与一般公路相比是更高的，其集约效益也是更强的，即高速公路的土地利用率相对更高。但2019年陕西省高速公路占全省公路通车总里程不足3.1%，从这个占比可以看出陕西省公路建设过程中对土地的利用率还存在一定的不足，仍然处于低水平阶段，由此可见陕西省路网结构仍然急待优化，需要持续提高公路建设过程中的土地利用效率。

表1 全国主要省份公路建设占地产出比（数据年份：2016）

2.3 占地产出比较低

陕西省公路建设占地产出比仅为11.3亿元/100公里，远远低于全国的平均水平为15.8亿元/100公里，急待进一步提高。对于建设用地的产出效率高低的判断标准是占地项目对地方经济的影响水平，据统计，陕西省公路建设对经济的影响水平相比广东、山东等省份相比仍有较大差距。

3 陕西省公路建设占地存在的问题

截止2017年末，陕西省耕地面积为399.7万公顷，人均仅为1.59亩，人均耕地比较低，在公路建设过程中为了减少对土地资源的浪费，陕西省国土监管部门重点盯办，交通建设主管部门积极落实，积极推动公路建设的土地合法合理使用，经过整改成效显著。但是，省内个别地区，由于部分单位思想认识不足、监管不足，也有部分受利益驱使，使得在公路建设过程中仍然存在一定的土地资源了浪费的情况，降低了土地使用效率。

就目前省内公路建设用地存在问题的分析，可以从两个方面探究当前主要存在的问题：①技术层面的问题，受到经济和技术水平的限制，一些公路在建设过程中采用的设计理念还比较陈旧，施工方案也不够合理，与当前公路建设所倡导的集约化、可持续化理念不相匹配，背离了集约化施工的理念，导致土地浪费情况突出，一些地区还出现土地污染的情况，只顾开山辟路，却无视土地保护；②社会层面的问题，过度征地、违法占地的情况当前在公路建设过程中还仍然存在，耕地占补平衡政策当前还得不到严格的落实，损害了人民群众的合法利益，同时还导致了耕地资源的大量浪费。

4 实现公路建设土地利用集约化的举措

4.1 正确把握公路建设与土地保护的关系

公路建设与土地保护要始终坚持对土地资源进行集约利用，认识到土地资源的宝贵性和不可再生性，要树立起公路建设和保护的思想，二者做到兼顾，并以该理念指导公路建设的全过程，从前期的决策到实施的全过程都要做到有效地兼顾。公路建设作为国民经济发展和建设的重要动力引擎，我们需要合理规划积极开展公路的建设工作，落实各项公路建设基础设施工程，在合理用地、依法用地的同时，加快建设的进度，更好地服务经济社会的发展，服务人民群众的日常生活，满足人民的出行需求。此外，公路建设相关单位要深刻认识到耕地保护的重要性，了解公路建设对于土地保护的重要影响，要在公路建设过程中建立起健康的发展模式，做到少占耕地、降低能耗、提高效率。通过积极利用各项技术措施对建设规模进行合理的控制，建立起合理的施工方案，在发挥公路建设对经济发展的重要推动作用的同时也要尽可能减少对土地资源的占用和浪费，提高公路建设的效益。

4.2 提高公路建设土地利用效益的技术性措施

4.2.1 项目前期阶段

对公路线路的设计和选择，需要前期进行充足的调研，①要满足城市交通规划；②要避开经济作物、高产田，选择既能占地最少，又能对环境影响最小的方案。设计工作中还需要做好坡度和路基高度的合理控制，以减少占地面积，尽量减少高填方路堤，以实现对土地资源的节约和利用。此外，“以桥代路、以隧代堑”是当前广泛应用的节约耕地的一种修建方法，既能不影响原有耕地的使用，还能有效地减少土地的占用，但需要关注工程造价，并结合地形、地貌以及交通环境等进行合理考量。

4.2.2 工程施工阶段

公路的施工对于土地资源的占用也是重要一部分，在道路修建过程中，路堤施工中往往需要填筑土方，路堑开挖还会产生多余的土方，不论是借方还是弃方，都会对土地资源产生大量的占用，有时候不合理的开挖还很可能导致原有土地质量受到影响，产生土壤污染等问题。在施工中需要合理安排工程，对借方和弃方进行合理的安排，降低差量，尽量保持二者的平衡。在路基填筑过程中，可以采用建筑垃圾、矿渣以及工业废渣等，减少对土地资源的浪费，对于弃土也要对选址进行合理安排，最好能够选取沟壕、深坑等地，以方便后期造地。同时，还要做好土地的保护，避免污染，施工完成后要对临时施工用地进行拆除，恢复原貌。

4.3 提高公路建设土地利用效益的社会性举措

4.3.1 加强公路建设用地审批和批后监管

对公路建设用地，需要根据相关法律法规政策做好审批工作，对建设规模、用地性质进行严格把控，杜绝过度用地的情况，审批工作要将结果进行公开公示。对审批工作要严格落实监管，对于审批土地的使用、征地的补偿以及拆迁安置要进行严格的监管。

4.3.2 健全征地补偿体系，保障群众合法权益

要从国家层面构建完善的征地补偿体系，对人民群众的合法权益进行保护，结合社会经济发展的整体情况对征地补偿标准进行制度，对占用农田的情况，要切实按照相关法规政策要求给予补偿。

4.3.3 落实占补平衡，切实保护耕地

公路建设相关单位要切实落实国家对耕地的占补平衡制度，对耕地占用补偿要做好监督检查，落实占补平衡政策，对补充的耕地数量和耕地质量都要做到严格监控、验收，避免占多补少情况的发生。

5 结语

近年来经济社会的快速发展离不开公路建设的支持，我国作为基建强国，各级公路快速修建，为人民群众生产生活的开展提供了巨大的便利。城市化进程的快速发展带动了我国路网建设不断织密。我们需要做好公路建设中的土地集约利用，推动公路交通建设的绿色可持续发展。