基于政策文本计量的我国全民阅读政策格局及其发展趋势探析

卿 倩

（中国民用航空飞行学院图书馆 四川广汉 618307 ）

1 引言

随着国际竞争的激烈化及竞争领域的多元化，国家软实力越来越成为评价一个国家国际竞争力的重要指标。全民阅读作为一项公共文化服务基础工程，在提高我国国民思想道德修养和科学文化素质，传承中华优秀传统文化，推动社会文明进步中的作用日益显著，对于我国提升国家软实力具有重要意义。各地丰富多样的全民阅读活动如火如荼地进行，为实现对全民阅读工作的有效部署，作为全民阅读工程的主导者，各级政府陆续出台并不断完善全民阅读相关政策，力求建立健全的全民阅读政策体系，从而为全民阅读事业的发展提供良好的政策环境。从2014年起，国务院政府工作报告连续六年提出“倡导全民阅读”。2017年6月，国务院法制办办务会议审议并原则通过了《全民阅读促进条例（草案）》。《国家“十三五”时期文化改革发展规划纲要》将全民阅读工程列为“十三五”时期公共文化服务重大工程之一[1]。《全民阅读“十三五”时期发展规划》则对我国的全民阅读工作进行了全面部署，为全民阅读事业的中长远发展指引了方向。

国家政策是地方政府制定地方政策时的宏观依据，且一定程度上是地方政策内容的宏观表达和集中体现，我们往往可以通过国家政策来了解国家在该政策领域的宏观现状。因此本文从政策计量的视角，对我国国家级全民阅读政策进行调查和分析，挖掘总结我国国家级全民阅读政策主题，并根据时间线梳理出我国全民阅读政策发展的格局。

2 政策文本收集与选择

首先，笔者以“全民阅读”“阅读”“读书”等作为全文和标题字段的检索词，在北大法律检索数据库中进行检索，以2020年3月20日为截止日期，共得到现行有效且内容涉及全民阅读的国家级政策文件173篇。其次，全民阅读政策属于政府信息公开内容，因此本文将新闻出版局、文化厅等全民阅读相关部门网站作为检索平台，对北大法律检索数据库的检索结果进行补充和完善。再次，由于政策数量庞大，为了降低选择误差，本文对政策文本类型进行筛选，主要选取法律法规、决定、指导意见、发展规划、管理办法、实施细则、专项通知这几大类型，最终共得到国家级全民阅读专项政策69篇，相关政策96篇，总计165篇，其中以全民阅读作为政策的制定目标或文件内容重点突出全民阅读的政策为专项政策，政策中的部分内容与全民阅读相关的政策为全民阅读相关政策，结果如表1所示。

表1 政策样本一览（局部）

3 我国国家级全民阅读政策主题分布格局

3.1 词频统计

首先，利用词频统计软件分别对每部专项政策的全部内容以及相关政策的全民阅读相关内容进行词频统计。然后，基于词频提炼出高频词作为每项政策的关键词，得到共计105个关键词。最后，对一些含义相近的关键词进行合并，如“老年人”和“老龄”，并排除低频关键词，得到关键词列表，如表2所示。表中的词频并不是对应的词语在政策内容中出现的次数，而是被提炼出来作为政策关键词的次数。

表2 国家政策内容高频关键词列表

3.2 构建关键词共现矩阵

首先对政策文本进行标准化格式处理，再利用文献题录信息统计分析工具SATI构建关键词共现矩阵，为下文中的因子分析提供数据支撑，结果如表3所示。

表3 国家政策高频关键词共现矩阵（局部）

3.3 因子分析

为了进一步挖掘各关键词之间的联系，为政策内容主题的分析提供更科学的参考依据，本文利用SPSS对关键词共现矩阵进行因子分析，对矩阵中的变量进行降维处理，得到主成分。

结果显示（表4），特征值在1以上的成分数为10，且前10个主成分的累计贡献率达到78.307%，可见前10个主成分一定程度上能够表达足够信息。

表4 总方差分解表

根据因子分析所输出的旋转成分矩阵，将全民阅读国家级政策的关键词分为9组，根据每组关键词对应的政策内容，概括出每一组关键词的主题，如表5所示，分组结果将为下文的政策主题分布格局总结提供依据。

表5 关键词分组表

3.4 我国国家级全民阅读政策主题分布格局总结

经过以上分析，并结合我国国家级全民阅读政策的具体内容，本文将国家级全民阅读政策的内容格局总结为以下几个主题。

3.4.1 部署基层阅读活动工作，打造全民阅读品牌项目

开展基层阅读活动是实施全民阅读工程最直接的途径，不仅丰富了公民的阅读参与形式，还对全民阅读进行了有效的宣传和推广。一般以国家为地域单位的大型阅读活动工作流程复杂，对人力、物力、财力投入的需求也比较高，需要多机构配合组织开展。为了保证活动的有效进行，政府有关部门往往会出台专项通知和工作办法，对活动进行安排。例如国家新闻出版广电总局自2014年起，连续四年发布了关于开展“百社千校”阅读活动的通知，对活动目的、活动安排、活动内容以及组织保障进行说明和部署。我国全民阅读活动的开展针对性较强，阅读活动通知类政策中尤其以青少年、儿童以及老年人为目标群体出台的专项通知较多，例如连续举办了三届的“少儿报刊阅读季”活动。此外，我国还十分重视阅读活动品牌的打造，品牌阅读活动往往更具地域特色，有较强的社会影响力，多部全民阅读专项政策都提出鼓励各级政府打造以“书香系列”为代表的阅读活动品牌。

3.4.2 倡导全民阅读，促进精神文明建设和中华文化传承

阅读是实现文化建设和文化传播的有效途径，文化建设又是社会主义精神文明建设的基本内容，与其相关的文化、精神、社会主义等词汇频频出现在全民阅读政策内容中，可见多部政策都将“倡导全民阅读”写进社会主义精神文明建设的工作内容。如中共中央制定并发布的《关于制定国民经济和社会发展第十三个五年规划的建议》提到要推动物质文明和精神文明协调发展，倡导全民阅读[2]。全民阅读的文化传播功能在推动中华民族文化传承中发挥着其特有的作用，在一些全民阅读推广活动的专项通知中，多次将优秀的民族图书作为推荐读物，以期发挥其引导作用，不断丰富人民群众的精神文化生活。

3.4.3 完善阅读基础设施建设，构建公共文化服务体系

阅读基础设施是推动全民阅读战略有效实施的必要条件，是将政策指导转化为工程实施的重要保证。开展全民阅读活动是我国构建公共文化服务体系的一项重要部署，我国多部政策都提出通过完善公共文化设施，促进全民阅读。我国城镇地区的阅读基础设施主要包括公共图书馆、社区阅览室、报刊栏、实体书店、企业书屋等，而农村地区阅读基础设施则较为单一，以农家书屋为主。基础设施建设的落后是阻碍全民阅读活动开展的现实性因素，因此在国家新闻出版广电总局连续多年制定的年度全民阅读工作安排中，都提出要完善全民阅读设施体系。例如，《关于开展2015年全民阅读工作的通知》提出，“加快社区书屋、职工书屋、连队书屋、寺庙书屋等基础阅读设施建设”“加强流动借书车、自助借书机等流动借阅设施建设”[3]。

3.4.4 对出版市场进行监管，保证全民阅读资源的有效供给

阅读资源是开展全民阅读活动最基本的物质基础，出版政策则是全民阅读资源有效供给的保障，与其相关的出版、出版物、出版传媒等关键词大量出现在全民阅读政策中。这主要是因为全民阅读政策的制定主体是国家新闻出版广电总局（现国家新闻出版署），其重要职能之一便是对出版市场和出版业进行监督管理，因此在其出台的大量全民阅读政策中，很多都是从出版和发行的角度，去规范和监管全民阅读资源供给，保证出版市场能够为全民阅读提供充足的合法、优质、标准化的图书、报纸、音像制品等多种形式的阅读资源。例如国家新闻出版广电总局办公厅发布的《关于在2015年“4·23世界读书日”期间开展优秀出版物展示展销及优惠售书活动的通知》，明确要求“各出版单位以及发行单位要认真做好“4·23世界读书日”期间优秀出版物供货和货源储备等工作”[4]。

3.4.5 满足特殊群体的基本阅读需求，保障公民基本阅读权利

联合国教科文组织发布的《图书宪章》第一条规定，每个人都有阅读的权利，社会有责任保证每个人都有机会享受阅读的利益[5]。 2016年9月，《国家人权行动计划（2016—2020年）》首次将全面实施全民阅读工程写入其中。然而，受到经济条件、地理位置、个人身体素质、文化程度等方面的影响，公民的阅读参与情况具有较大差异。为了实现公民享受阅读权利的公平性，保障特殊群体的基本阅读需求，我国多部全民阅读政策都包含了促进资源配置公平的倾斜政策。倾斜政策针对的对象既包括农民工、残疾人、老年人、留守儿童等特殊群体，也包括老少边穷等特殊地区。例如，《全民阅读“十三五”时期发展规划》要求“切实加强针对残障人士、外来务工人员、贫困地区居民等困难群体、特殊群体的阅读服务，保障其基本阅读需求”[6]。

3.4.6 发挥阅读的教育功能，促进学习型社会建设

阅读是公民的基本权利，而阅读权本质上属于受教育权的范畴，保障公民阅读权是实现其受教育权的途径之一。阅读的教育功能在全民阅读中的体现便是促进学习型社会的建设。“全民化”是全民阅读活动的基本特征，因此要坚持阅读进学校、进社区、进乡镇、进企业、进机关，不断扩大全民阅读普及范围，让公民通过阅读开阔视野、提高文化素质，树立终身学习意识，有效推动学习型社会建设。例如，在由中共中央及国务院联合制定的《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》中，要求加快发展继续教育，“倡导全民阅读。广泛开展城乡社区教育，加快各类学习型组织建设，基本形成全民学习、终身学习的学习型社会”[7]。

4 我国全民阅读政策发展趋势

4.1 全民阅读立法进程

全民阅读立法进程可通过国务院每年制定发布的年度立法工作计划中的《全民阅读促进条例》（以下简称《条例》）相关内容来体现。2013年，阅读立法首次被纳入年度立法工作计划，成为81件研究项目之一，新闻出版广电总局起草《条例》，以“保障和改善民生、维护社会公平正义与和谐稳定”[8]为目的，标志着我国全民阅读立法工作正式启动。2014年，《条例》的起草工作作为研究项目之一，被纳入有关“着力保障和改善民生、创新社会治理体制”[9]的立法项目范畴中。2015年，《条例》的起草工作成为立法工作计划中的预备项目，作为有关“坚持社会主义先进文化前进方向、促进文化发展”[10]的6个立法项目之一，全民阅读立法工作有了实质性进展。2016年，《条例》成为提请全国人大常委会审议的预备项目。2016年2月，国家新闻出版广电总局起草了《条例(征求意见稿)》，向社会公开征求意见。2017年，立法工作计划将《条例》作为力争年内完成的项目。2017年6月，国务院法制办办务会议审议并原则通过了《条例（草案）》。2018年，为“坚定文化自信，推动社会主义文化繁荣兴盛”[11]，国务院提请全国人大常委会制定《条例》，以正式赋予《条例》法律意义，但截至2020年3月，《条例》仍然未经立法部门正式制定和颁布。

目前，我国仍然处于国家层面阅读立法空白期，缺少一部立法机构正式颁布的能够在全国范围内统一施行的全民阅读专项法律，学界、政界、民间组织等不同领域的不同主体纷纷呼吁阅读立法尽快落实。从2013年起，《全民阅读促进条例》的起草、审议和制定连续被纳入年度立法工作计划，从研究项目到预备项目，再到力争年内完成的项目，最后到提请立法部门制定通过，我国全民阅读立法工作正在持续不断的推进之中，全民阅读正逐步进入法制化轨道。

4.2 长效机制构建进程

为保障全民阅读政策得以有效执行并发挥其预期功能，我国陆续发布的多项政策都对全民阅读工作长效机制进行了统筹部署。2013年，《国家新闻出版广电总局主要职责内设机构和人员编制规定》规定“组织实施全民阅读推广活动”[12]是出版管理司的部门职责，这是国家政策首次明确全民阅读活动实施部门及其职责。《2015年新闻出版（版权）工作要点》强调“筹备建立国家全民阅读促进委员会”[13]。2016年，《关于开展2016年全民阅读工作的通知》指出：“各省级新闻出版广电行政部门要更加积极主动承担起全民阅读工作职能，加强内部全民阅读工作机构的设立和队伍建设。”[14]2017年，《全民阅读促进条例（草案）》在总则中提出：“国家建立全国全民阅读工作协调机制，负责统筹各部门、各单位、各社会团体和各种社会力量的协调合作，共同促进全民阅读。”[15]

全民阅读长效机制在政策中具体表现为两个方面：一是专设或指定全民阅读工作部门，明确各部门的功能和职责；二是强调建立工作协调机制，整合不同主体的力量，形成工作合力。从各司其职到统筹协作，两种手段双管齐下，共同为全民阅读工作的长期有效开展保驾护航。

4.3 战略规划发展进程

在我国的全民阅读政策中，规划类政策占有一定的比例，通过对这些政策进行梳理，可了解全民阅读规划进程。

自2013年起，国家新闻出版广电总局连续8年发布了年度全民阅读工作计划，对每年的全民阅读工作进行全局性部署。2010年，“倡导全民阅读”被写进《国家中长期教育改革和发展规划纲要(2010—2020年)》，这是全民阅读首次被列入国家长远规划中。2011年，“大力开展全民阅读活动”成为《新闻出版业“十二五”时期发展规划》的重点任务，同时全民阅读工程入选新闻出版公共服务建设工程。2012年，“推动开展全民阅读活动”作为民生事业规划内容被写进《西部大开发“十二五”规划》。2016年3月，在《中华人民共和国国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要》中，“全民阅读”被列入文化重大工程。2016年10月，“大力推动全民阅读”被作为《城乡社区服务体系建设规划(2016—2020年)》中的城乡社区文化服务内容。2016年12月，国家新闻出版广电总局发布了《全民阅读“十三五”时期发展规划》，该规划作为我国首部国家级全民阅读专项规划，对全民阅读工作的长远发展具有重大意义。2017年，《“十三五”时期全国公共图书馆事业发展规划》将“深入开展全民阅读”作为重点任务，同时《文化部“十三五”时期公共数字文化建设规划》提出要打造“全民阅读基础资源库”。

2014年，“倡导全民阅读”首次被写入政府工作报告，并被列入重点工作之一。在此后的2015年至2018年，“倡导全民阅读”分别作为“促进文化繁荣”“文化改革”“文化产业发展”“为人民过上美好生活提供丰富精神食粮”的重要内容被写入政府工作报告。

从上述的政策梳理可见，全民阅读战略规划发展有两大方向。一是从年度计划向长远规划发展[16]。全民阅读工作不仅有年度计划指导，还多次被纳入五年或十年的长远规划中，体现了政府对于全民阅读工作的长远思考。二是从部门任务向国家安排发展。在 “十二五”时期，全民阅读仅被作为部门工作规划内容，而“十三五”时期，全民阅读则直接被写进总体规划纲要，并且发布了专门的全民阅读发展规划，此外，“倡导全民阅读”还连续5年被写入政府工作报告，这些规划和部署正逐步推动全民阅读迈向国家战略的道路。

5 结语

在国家和地方政府及相关部门的支持之下，全国各地的全民阅读活动方兴未艾，我国全民阅读活动呈现出一派欣欣向荣的景象。然而繁荣景象的背后，这些活动是否真正提高了国民的阅读参与程度，国民对于阅读的参与热情是否也如活动开展那般热烈？从第十七次全国国民阅读调查结果来看，我国国民的阅读情况仍不容乐观，近四成的成年国民认为自己的阅读数量较少，仅有24.4%的国民对自己的阅读情况评价表示满意[17]。全民阅读顶层设计相对滞后、公共阅读设施投入不足[18]、阅读社会化程度不高、阅读资源分配不均等问题导致我国公民的阅读参与程度仍然有限，我国全民阅读工程的全面实施任重而道远。在全民阅读工作中，政策是全民阅读事业健康发展的基本保障，只有在科学健全的政策的指导和规范之下，阻碍全民阅读工作有序推进的问题才能得到有效解决。因此不断建立健全全民阅读政策体系将是我国政府推动全民阅读战略工程有效实施的长远任务。