军民融合发展合同纠纷法律救济问题

戴 翔

中国人民武装警察部队后勤学院研究生大队，天津 300309

党的十九大将军民融合发展战略上升为国家七大发展战略之一，社会经济生活与国防军队建设耦合关系越来越紧密，各类军民融合发展合作合同也在近年来大量签署。由于军队作为国家武装力量的特殊军事属性以及军民融合独特的发展规律，决定了军队在参与军民合作过程中更注重国防和军事利益而较少顾及经济规律，加之军地双方对军民融合合同的理解、目标追求以及执行的严格性上普遍存在差别等问题，导致一些军民融合合同在执行过程中发生各种纠纷。

一、军民融合发展合同纠纷问题的现状浅析

（一）法律保障不系统导致纠纷不断增多

依据司法部中国裁判文书网数据，近五年来涉及军地双方的纠纷案件呈明显上升趋势，且大多数为军民融合领域的合同纠纷。法律保障不到位是导致军地合同纠纷上升的重要原因。一方面目前调整军民融合发展问题的相关法律规范比较少，以法规和部门规章为主，法律阶位较低。调整军民融合领域各类问题的规章制度类文件比较多，且各类规范“政出多门”，缺乏系统的规划，无法起到法律法规具有的长期性和稳定性效果，部分文件只能体现军地某一方的利益，不能统筹全局，统一协调作用不足，指导性不强，无法适应当前军民合作深度发展的需要，也无法指导当前军民融合纠纷问题的解决。另一方面，不少调整军民融合发展的规章条例和指导文件密级较高，不对外公开，加之有些行业标准军地之间差异明显，这都不利于民事主体参与到军民融合发展中来。信息的不对等也导致合作分歧出现时合同纠纷不好协商和解，军民融合合同纠纷问题持续增多。

（二）合同法律属性不明确导致纠纷扩大

军民融合合同种类多样，但目前对于各类军民融合合同的法律属性还没有明确解释。由于军民融合合同以军事行政单位为一方合同主体，体现了国家的军事行政职能，因此被认为具有一种公共契约属性或者说行政合同的性质。但在许多军民融合合同中，军事行政单位又仅仅以普通买受人的身份参与市场经济活动，这就与传统行政合同中地方政府以行政主体的身份介入社会生活，调整公共权益的情况不太一样。因此，军民融合合同的法律属性问题至今没有明确的说法，存在着民事合同说、行政合同说以及混合合同说三种理论。目前官方的各类法规文件中也没明确各类军民融合合同的法律属性问题，没有明确的法律属性，这样就导致了在合作分歧出现时，没有明确的处理规范和救济途径，进而导致双方纠纷扩大。

（三）救济渠道不畅导致纠纷解决机制效率低

当前军民融合合同纠纷的解决机制效率不高，有些纠纷问题久拖不决，牵扯了军地双方的人力物力，甚至影响部队保障效能和战斗力。一方面，过去很长一段时间军队与地方合作过程中产生的合同纠纷大多通过调解或协商来解决，但军队和地方都少有专门设置军地合同纠纷调解协调机构。随着军民融合发展战略的深化，军地合作的深度和广度也不断扩展，军地之间合同纠纷的复杂程度也远超以往，如果仍旧靠调解或协商来解决纠纷无法达到法治、公平和高效的目的。另一方面，目前关于军地合同纠纷救济问题的程序性法规较少，存在一些纠纷问题军事法院不能受理而地方法院与仲裁机构不愿受理的情况。加之军事法院的体系架构具有强烈的“行政化”和“军事化”色彩，使军事法院在审理合同纠纷时司法公信力天然不足，在不少地方单位的惯性思维中军事法院成为维护军队一方当事人利益的“执行机构”，因而不愿在合同中明确选择军事法院作为纠纷处理机构。地方法院在审理类似案件时又存在涉及军事秘密、国防司法豁免权、调查取证困难等问题，审理起来效率也不高。

二、完善涉军合同纠纷救济机制的对策

（一）完善军民融合纠纷解决机制的法律保障体系

要以《中华人民共和国军民融合发展法》立法为契机，消除军队与地方体系相分离的法规制度障碍，完善军民融合纠纷解决机制的配套立法。要以宪法为根本依据，遵循军民融合法治化发展要求，对当前涉及军民融合纠纷解决制度的相关法律规范进行配套优化。补充《民法》、《合同法》、《民事诉讼法》、《仲裁法》等法律规范中关于军民融合发展民商事合作所需的法律保障条款，填补关于军民融合合同各类规范的空白，完善纠纷处理的程序性立法。对于不利于军地民商事合作开展的限制性条款要果断予以废除，对军地之间制度规范存在差异和冲突的要及时予以甄别处理，最大限度消除军地合作之间因制度规范不统一而导致的法律纠纷及其解决机制问题。

（二）分类并明确军民融合合同的法律属性

笔者建议将常用的军民融合合同依据其特性分类为军事行政合同和一般民商事合同。如军队与地方企业签订的生活服务保障合同、食材采购合同、军民通用物资采购合同等军事属性不强烈，合作内容、购买的服务具有军地通用属性的合同应该认定为民商事合同，由此产生的纠纷自然分类为民商事合同纠纷。而那些军事属性很强的，如武器装备研发采购、作战后勤保障等类型的军民融合合同应当认定为军事行政合同，因为这类合同实现社会公共事务管理的目的较强，且它是国家公共安全和国防利益的代表，是为实现国家军事行政职能签订的。这类产品也不具有军地通用属性，产生纠纷后地方企业也难以将这类服务和产品转销止损。

（三）健全军民融合纠纷的非讼救济制度

完善军民融合纠纷的非讼救济制度是提升军民融合发展合同纠纷法律救济效率的关键一环。一方面可以在各军级以上单位设立军民融合纠纷协调办公室，综合采取询问、投诉、和解与调解等非讼救济制度来处理军民融合合作纠纷，及时回应地方单位对其所属军事单位提出的问题，避免合作分歧的扩大和升级。另一方面可以在地方选取信誉较好的仲裁机构，设置军民融合纠纷仲裁庭，处理军民融合发展中的普通民商事合同纠纷。仲裁制度对解决军民融合发展纠纷的优越性有以下几点：一是满足军地双方当事人对保密方面的需要。军民融合合同大量涉及国家秘密、军事秘密和商业机密，保密需求很高。二是满足军地双方当事人对特殊领域知识的需要。军民融合合同通常涉及国防和军工等特殊领域，合同专业性和技术性都很强。三是满足军地双方当事人对于效率的需要。军事单位一般没有法务部门，也没有过多的时间和精力牵扯到民商事诉讼中，因此对纠纷处理效率要求很高。我国的仲裁制度实行一裁终局，仲裁制度的程序比较灵活，双方当事人可以协商选择仲裁程序，减少繁琐环节，有利于争议高效解决。

（四）探索军民融合军事行政诉讼及补偿制度

对于军队内部的军事行政诉讼及补偿制度已有相关的研究和实践，探索军民融合发展中的军事行政诉讼及补偿制度对于完善相关法律纠纷的解决机制同样重要。笔者认为军民融合领域的行政合同纠纷案件应当由合同主要履行地的军事法院受理，一般的民商事合同纠纷仍由地方法院和仲裁机构受理，主要出于两个方面的考虑：一方面军事法院大量审理民商事合同案件，势必需要增加军事法院的法官数量，法官所需要掌握的业务内容也要大量增加，这与当前军队改革精简编制、缩减非战斗人员的要求相悖；另一方面由于涉密问题、取证困难、标准不统一等因素，地方法院审理军事属性很强的行政合同纠纷也有许多难度，将其交于军事法院审理有利于纠纷的解决。关于军事行政补偿，通说认为是指军事单位在依法行使职能、执行任务的过程中，给组织或者公民的合法权益造成了一定的损害，由此给予补偿的制度。笔者认为军队单位在贯彻落实国家、中央军委的政策要求或者执行军事任务的过程中，因为客观因素的影响，解除与地方单位的合同，可以不必承担违约责任，但为了更好的体现法治精神和公平原则，应当给予地方单位因合同不能履行造成的损失在法定范围内做出补偿，这类补偿的适用标准和程序可以由军事行政诉讼及补偿制度来加以规范，使其既能保证军事利益又能兼顾社会公平与法治。