清至民国广西边疆开发治理活动的历史启示——总体国家安全观视域下广西边疆治理研究之一

薛 辉

（广西社会科学院当代广西研究所，广西 南宁 530022）

边疆政策的成败得失，对我国统一多民族国家的形成和发展产生了深远影响；边疆地区的稳定与发展，更是关系国家长治久安。因此，开展中国历史时期边疆开发治理史研究，考察和探讨历代边疆政策和多面相的治边建设实践活动，为边疆民族地区经济社会高质量发展总结历史经验和教训，就成为中国边疆史地研究不可或缺的重要内容。与其他边疆地区较为丰富的研究成果相比而言，广西边疆开发治理史研究稍显不足，总体上表现为个案较为丰富，注重边疆开发进程中某个时期个别人物的活动考察，缺乏从整体上对实践群体进行探讨，对广西边疆经济开发的地方性特征及其规律的总结与归纳不够等。许倬云指出：“‘中国’这个共同体之内，最主要的互应变量，至少包括政治、经济、文化和社会四个方向。政治范围内，包括政权的性质和行政的结构；经济范围内，包括生产方式、生产力和资源的分配；文化范围内，包括意识形态、价值观念和宗教组织；社会范围内，包括社会阶层、社会结构，尤其注重精英阶层的作用。这四个方面交叉影响，互相制衡，总的结果呈现为复杂共同体本身的强弱、盛衰和聚散。”［1］受此启发，笔者在前人研究的基础上，从政治、文化两个维度（经济、社会维度将另撰文进行探讨）考察清代以降广西边疆开发治理活动的典型事件，并结合总体国家安全观探讨这些事件和现象的交互作用，以期为建设壮美广西提供历史启示。

一、政治维度：改土归流，改革建置

唐宋时期，羁縻制度在西南地区相继建立，对当地土酋分别授予“知州”“知县”“知峒”等官职，并给予印信。元朝时，开始在广西境内推行土司制度，并设置一部分流官进一步加强边疆控制，如设立广西两江军民宣慰司管辖太平、田州、镇安等路军民总管府，设置庆远南丹溪峒等处军民安抚司，在这些宣慰司和安抚司辖下任用土酋担任世袭土官土司，并履行一些赋役义务。明代，广西土司制度日趋完备，不仅将土司设置地区拓展到广西东部，而且还实施“以夷制夷”政策，在部分地区设立土千户所、土百户所，以军事卫所牵制土司，并在派兵镇压势力过大、经常挑起事端的土司后将其“众建寡力”。［2］

囊括滇、黔、桂三省的西南地区是“南明”永历政权、大西农民起义军与清军反复交战争夺的主要地区，因而其境内的众多土司成为各方争取的“安抚”对象。为了进一步控制该地区，随着军事层面的步步胜利推进，清廷于顺治五年（1648年）十一月发布谕旨：“各处土司，原应世守地方，不得轻听叛逆招诱，自外王化。凡未经归顺，今来投诚者，开具原管地方部落，准予照旧袭封；有擒执叛逆来献者，仍厚加升赏；已归顺土司官，曾立功绩未经授职者，该督抚按官通察具奏，论功升授”。［3］招抚土司上谕的颁布，标志着土司制度“作为西南少数民族地区的基本制度加以保留和延用”［4］。自此，清军所到之处，广西各地土司纷纷归顺降附。顺治十三年（1656年），两广总督李率泰上奏朝廷：广西都康、万承、安平、镇安、龙英等“五府”；上映、下石、全茗、果化、都结、恩城、凭祥等“七州”；上林“一土县”；都阳、定罗、下旺等“三土巡检司”之“各土官”皆纷纷“投诚”。顺治十五年（1656年），征南将军赵布泰在抵达贵州后奏称，此前率军经过的广西南丹州、那地州等地各土司兵民均表示愿意归附。于是，清循明制，继续在广西地区施行土司制度。

康熙帝继位后，一方面对广西土司推行怀柔政策，发布上谕强调广西、贵州等西南土司“皆系边方世职，与在内有司官不同，不必照流官考试”［5］，另一方面又逐渐将代表中央王朝势力的流官安排进土司政权内，开始初步的改土归流，以此加强土司政权与中央的联系。康熙二年（1663年）正月，设立泗城军民府同知、经历、府学教授。［6］此后，镇安土府改为镇安府，安隆长官司改为西隆州，上林长官司改为西林县，均属思恩府管辖。［7］另外，陀陵土县、思明土州分别在康熙二十七年（1688年）、康熙六十年（1721年）改流。［8］

自康熙帝平定“三藩之乱”后，经过数十年发展，清朝中央政府对西南边疆民族地区的有效控制日益加强。于是，为了解决西南土司对国家安全的威胁，推进多民族国家统一和巩固，云贵总督鄂尔泰于雍正四年（1726年）上奏雍正帝，系统阐述其在西南地区推行改土归流的设想。他不仅分析了云南、贵州、四川、广西四省土司威胁国家安全的不同情况，“……广西土府、州、县、峒、寨等一百五十余员，分隶南宁、太平、思恩、庆远四府。其为边患，自泗城土府外，皆土目横于土司。黔、粤以牂牁江为界，而粤属西隆州与黔属普安州越江互相斗入。苗寨寥阔，将吏推诿。应以江北归黔，江南归粤，增州设营，形格势禁。此事连广西者也”，而且阐述了具体对策，“臣思前明流、土之分，原因烟瘴新疆，未习风土，故因地制宜，使之乡导弹压。今历数百载，以夷治夷，即以盗治盗，苗、倮无追赃抵命之忧，土司无革职削地之罚。直至事上闻，行贿详结，上司亦不深求，以为镇静，边民无所控诉。若不铲蔓塞源，纵兵刑财赋事事整理，皆非治本。改流之法：计擒为上，兵剿次之；令其自首为上，勒献次之。惟剿夷必练兵，练兵必选将。诚能赏罚严明，将士用命，先治内，后攘外，实边防百世之利”。［9］雍正帝接奏后，赞同其主张，并任命其为云贵广西总督主导推进西南地区改土归流。由此，广西拉开了改土归流的历史大幕。从改流情况看，是按照先改土司、后治土目的原则，采取“先大后小”策略，并将“改大”与“留小”相结合，分不同时段分批进行。这一时期，广西改土归流持续至乾隆朝，主要分为六种情形：一是清政府以强大武力为后盾而改流，二是因土司不法犯罪而改流，三是因土官绝嗣而改流，四是因土官绝嗣争袭而改流，五是因土司侵地互斗而改流，六是因属地并入别地而改流。［10］同治朝以后，清政府再次在广西实施改土归流，主要分为三种情况：一是因行政区划设置而改流，二是因当地民众不愿意继续接受土司统治而申请改流，三是因土司犯罪被革职而改流。民国时期，继续在广西实施改土归流，直至民国18年（1929年）那地州改流，宣告了广西延续数百年的土司制度终结。

总之，顺治朝时，清政府为稳定广阔的西南边疆民族地区，对归附的前明土司仍“以其故俗治”，继续实施土司制度，为促进多民族国家统一和领土完整作出了重要贡献。随着清政府对这一地区的有效控制力度不断加大，自康熙帝始，尤其是在雍正朝和乾隆朝，大规模实施改土归流，使该地区归属于中央王朝政府的州县体制管辖之下又成为迫切的现实需要，广西也由此最终完成了内地化进程。纵观广西的改土归流，可以说是随着历史的不断演进和变化，清政府改流后的行政建置改革与地方社会治理更加符合广西各地实际，尤其是应对近代边疆危机所进行的调适与反应，①为了进一步强化对广西的控制，推进边疆开发，保障社会治理秩序稳定，推动地方基层政权建设，有清一代主要采取了九种形式对广西的行政建置进行改革：一是调整部分府、州、县的隶属上级机构，如在顺治十五年（1658年）将泗城州改隶思恩府，在康熙二年（1663年）将镇安府改隶思恩府，在雍正七年（1729年）将归顺土州改流为“归顺州”后划归镇安府，在光绪二年（1876年）将百色厅升格为直隶广西省，在光绪十二年（1886年）将归顺州直隶广西省；二是改“府”为“军民府”，如在顺治十五年（1658年）将泗城府改为“泗城军民府”；三是增置县，如在康熙五年（1666年）增西林县；四是改“州”为“土州”，如顺治初改奉议州为奉议土州；五是改“土州”为“州判”，如在雍正七年（1729年）改奉议土州为“奉议州判”；六是改“州”为“县”，如在光绪二（1876年）改田州为“恩隆县”；七是将原先较大的“府”析出分置“土州”，如在雍正七年（1729年）析镇安府新置向武、都康、上映三土州；八是新置“土州判”，如在乾隆七年（1742年）置阳万土州判；九是改“厅”为“县”，如在光绪十二年（1886年）改小镇安厅为“镇边县”。也由此保持了广西边疆民族地区的稳定和经济社会发展的连续性。

二、文化维度：重视教化，发展新学

（一）清代前中期的重构教化

早在顺治初年清军与南明永历政权、大西农民军反复争夺广西时，清廷就已着手在所控之地恢复官学以推教化。顺治九年（1652年）四月，南宁府、思恩府、庆远府等所属共计二十二州县相继纳入清朝版图。［11］随后，时任思恩府迁江知县高际运重建恢复了迁江县学——此即清代广西第一所县学。［12］

顺治十二年（1655年），顺治帝下诏宣布“兴文教”：“朕帷帝王敷治，文教是先。臣子致君，经术为本。自明季扰乱，日寻干戈，学问之道，阙焉未讲。今天下渐定，朕将兴文教，崇经术，以开太平。尔部即传谕直省学臣，训督士子，凡理学、道德、经济、典故诸书，务须研求淹贯，博古通今，明体则为真儒，达用则为良吏。果有此等实学，朕当不次简拔，重加任用。又念先贤之训，仕优则学，仍传谕内外大小各官，政事之暇，亦须留心学问，俾德业日修，识见益广，佐朕右文之治。”［13］次年，顺治帝又颁谕广西“丁酉科举行乡试，取中举人四十名，俟全省大定，仍复旧额”［14］。于是，为了便于广西乡试，同时进一步增强广西士子对清朝的认同，顺治帝下令将“明靖江王府”改为“清贡院”。徐毅指出：“顺治皇帝通过这一‘新设贡院’的举措彻底摧毁了广西士人对明朝最后的一点寄托与念想”，“为广西士人转化统治认同提供了一个最为巧妙的制度安排”。［15］顺治十四年（1657年），广西乡试如期举行，按例取举人40名。顺治十五年（1658年），桂林府全州籍举人伍亶直相继参加会试、殿试，喜中进士，成为清代广西第一个高中进士之人。这说明，“明清易代之初，清帝国‘以文德绥怀，不欲勤兵黩武’的远见卓识，定格了治桂的基本方略——‘首明教化’，由此在全广西范围内启动教化工程”。［16］在清朝推进统一战争的过程中，广西境内各地官学不断建立。据统计，“自顺治九年（1652年）至康熙十三年（1674年）孙延龄叛乱为止的22年间，广西境内共恢复府、州、县各级官学51所，其中府学10所，县学41所，基本覆盖了清廷实际控制下的广西全境”。［17］

康熙帝在平定“三藩之乱”后，对广西文教秩序也极为重视，并作出了一系列制度安排和部署。此后继位的诸位皇帝，缘于时代、社会条件等不同，对广西文教或重视，或心有余而力不足，抑或无可奈何。［18］有关清代广西文教的新兴之举及其流变情况，笔者已撰文探讨，此不多言。［19］需要指出的是，由于以往研究“时间跨度主要集中在清廷回复明代教化制度的顺治元年（1644年）至增广学额政策出台的咸丰三年（1853年），其间为了便于梳理教化工程从启动到颓废的来龙去脉，也将探讨的视角前后扩展到明代与清咸丰朝以后的同治朝，并没有将之延续到太平天国运动之后的晚清时代”［20］。因此，笔者下文将探讨中法战争后广西近代教育事业的建设情况。

（二）中法战争后广西教育事业的恢复与嬗变

鸦片战争后各地边疆危机迭起，有识之士纷纷发出加强边防的时代呼声。巩固边防，在于首重人才。因此，普及边疆地区教育，提升边疆地区人才素质，尤其是执政素养，成为共识。如在内蒙古地区，即有大臣奏请选送蒙古王公勋旧子弟入陆军部贵胄学堂学习，以便“将来学成以归，提倡新政，智识大启，忠节弥敦，煽之不动，搆之不能，西北屏藩安于磐石矣”［21］。就广西而言，广西巡抚徐延旭指出：“时势之艰虞，思所以善后之方。盖惴惴乎，惧吾民之渐习顽悍，日即于偷而不自知也。时值考试爰进，四邑绅耆而熟筹之。佥曰：‘威之以兵刑，不如施之以教化。’”［22］所以，战后振兴边疆民族地区教育，重建文教秩序，是维持社会稳定、巩固边防，进而推动地方经济开发的重要举措。

一是主张增加各地科举学额，壮大本地教育事业。培植人才对振兴地方文脉具有举足轻重的作用。“从来文运之隆、人才之盛，皆源于振兴培植之功。”［23］两广总督张之洞在光绪十三年（1887年）六月十六日向朝廷奏请创建两广诸生合课书院的奏折中表达了类似看法：“窃惟善俗之道，以士为先；致用之方，以学为本。”［24］于是，他主张通过增加学额的方式拓展边疆地区的教育事业，以实现加强边防的目的：“经正民兴与民风、边防关系均非浅鲜，在朝廷添设学额数名无损名器，而边地多得秀才，数辈足鼓群伦。”［25］广西巡抚张联桂不仅在光绪十八年（1892年）六月二十四日奏请朝廷批准增设广西客籍学额，使客民“俾有进身之阶，以彰文教”［26］，而且还认为添设厅县学拔贡名额有助于“以示鼓舞而作人才”的初衷，遂于光绪二十一年（1895年）正月二十二日和广西学政冯金鉴联名上奏请准添设百色等厅县学拔贡名额。［27］

二是重视和改善土司地区教育，培养本地民族人才。顺治十五年（1658年），贵州巡抚赵廷臣上疏：“臣以为教化无不可施之地。请自后应袭土官年十三以上者，令入学习礼，由儒学起送承袭。其族属子弟愿入学读书者，亦许其仕进。”［28］清廷予以采纳。于是，土司地区“儒教日兴，而悍俗渐变”［29］。康熙五十九年（1720年），“令广西土属设立义学，土属十五处各立义学一所。令该抚择本省举人贡生学品兼优者，每属发往一员教读。土属子弟有文艺精通者，就近流官州县附考取进”。［30］乾隆初年，御史薛馧奏广西“设瑶童义学”［31］。中法战争后，广西边防地位日益凸显。鉴于时局变化，广西巡抚张鸣岐于光绪三十三年（1907年）奏请变通广西土官承袭旧例，加强广西土司地区教育，一方面“以资治理而重地方”，另一方面也是吸取“昔缅甸强盛之时，云南土司私通款曲，以致英缅一役枝节横生”的教训，指出“今日整顿土属，必先造就土官，而造就土官，必先披以教育”。于是，他进一步提出应对之策：“拟饬各该管府、厅、州督同承审州、县，就土官兄弟子侄中择其年龄、资质略合高等小学程度者按年选送四人或六人来省就学，近支无人再接旁支。所学学费即责成土官筹解，并饬提学司特立以学堂专教土族，小学毕业升入中学，中学毕业授以法政，一切课程分布厘订，择其最要者教之，不急者略之。其要旨在使有普通之智识、有政治之思想、道德之观念，各级毕业年限较定章稍短，每日教授钟点较定章稍多，以期从速得人。将来各属土官，即以毕业最优等者分别承袭，其支派之嫡庶、服属之亲疏，皆请勿论。应否明定任期，及递年毕业各生应如何分派职事，届时再妥拟章程奏咨办理。总期任贤使能，俾土属有大治之时，土民有复苏之日。”［32］清廷采纳。［33］次年七月，广西土司学堂于桂林城内崇善庵正式开学，学生由各辖有土属的府、厅、州、县，从土官宗族中择出年少聪敏、精通文义的土人按年选送。同时规定，土司学堂经费由所属府、厅、州、县各官族筹办，不准摊派土民。这种政策的推行，不仅有助于改善广西民族地区的教育状况，同时也为进一步推动地方经济开发、管理地方事务提供了人才队伍保证。

三是推行新式学堂教育，鼓励和引导留学。中法战后的广西社会秩序遭到严重破坏，甲午战争的爆发和惨败更是对人们的思想产生了巨大冲击。面对内忧外患的迭起和严重的民族危机，国人产生了强烈的求变自强心理。于是，久为诟病的科举制度首当其冲，成为人们强烈要求改革的讨伐对象。严复指出：“逮甲午东方事起，以北洋精练而见败于素所轻蔑之日本，于是天下愕眙，群起而求其所以然之故，乃恍然于前此教育之无当，而集矢于数百千年通用取士之经义。”［34］与此同时，时人认为学校才是“教育人才之道”，是“传播文明”的“利器”。［35］因此，废科举、兴学堂的呼声在全国范围内日益高涨。在这股浪潮下，广西历任巡抚对新式教育都予以积极提倡和大力扶持，广西近代教育由此获得了较大发展，形成了一个官办、公办和民办相互配合，大、中、小学衔接，普通教育和职业技术教育并行发展的格局。据统计，光绪三十三年（1907年），全省高等小学堂36所，学生1641人；两等小学堂142所，学生8388人；初等小学堂255所，学生8410人。［36］到宣统元年（1909年），高等小学堂33所，学生2219人；两等小学堂228所，学生25942人；初等小学堂819所，学生27394人。［37］从发展数字看，无疑是广西教育史上的一大进步。另外，若再加上传统私塾教育、义学在部分偏远地区继续推行，以及半日学堂、师范教育、专门学堂等，广西总体教育状况可谓有很大改观。［38］据载，从光绪三十四年（1908年）至宣统三年（1911年）间，广西识字人数从原先28700人逐渐增加为32253人、64850人、95650人。［39］需要指出的是，在这一过程中，广西巡抚张鸣岐可谓是最出力者。光绪三十二年（1906年）十一月，张鸣岐裁撤广西学务处，成立广西提学使司并亲自督管，聘请有威望又热心教育的李翰芬为提学使，并在各地设立劝学所。至宣统元年（1909年），广西全省共设劝学所80所、劝学员280名。［40］在他的大力倡导下，不仅有开展普通教育的中、小学堂次第兴办，各种专门学堂亦逐渐增多。①专门学堂如：为培养师资而开设的初级师范学堂、广西官立优级师范学堂，为振兴实业培养人才设立的广西农林学堂，以及广西法政学堂、巡警学堂、典狱学堂、警察督练所和陆军小学等。在这些学堂中，张鸣岐对广西法政学堂用力最勤。详情参见《广西巡抚张鸣岐奏请拣发粤闽等省举贡来桂考选学习法政折》，故宫博物院明清档案部编：《清末筹备立宪档案史料》下册，中华书局1979年版，总第1006-1007页.

留学教育方面。光绪二十三年（1897年）七月初二日，军机处下发电报，要求各省督抚挑选合适人选前往日本学习：“奉旨日本政府允将该国大学堂、中学堂章程酌行变通，俾中国学生易于附学一切从优相待，以期造就。著各省督抚就学堂中挑选聪款学生有志上进略谙东文、英文者酌定人数。克期电咨总署核办，余由总署电知。钦此。”［41］于是，随着19世纪末20世纪初留学救国运动的兴起，各级政府鼓励和引导广西士子通过接受留学教育寻求推动广西地方经济社会发展的方案。光绪二十七年（1901年），马君武成为第一个留学日本的广西籍学生，此后日本成为留学首选国。光绪三十年（1904年）三月，“两广学务处共派出洋公费留学生46人，其中广西籍者3人：临桂县李质、象州苏寿松留日，怀集县李灿基留美。为广西派公费留学生之始。”［42］据统计，至辛亥革命爆发前，广西共派出“官费、自费留学生400人，其中桂平、容县、贵县、藤县、临桂都在30人以上。留学日本占98%，多入中等学校；留学欧、美仅6人，进高等学校。学习科目以法政、师范、警务为多，次为军、体、农、商、理、工、矿、医”。［43］这些留学生虽身在国外，但时刻关注家乡的发展动态，并在回国后为近代广西的经济、教育、司法改革等方面的发展作出了积极贡献。

（三）民国时期教育事业的发展

民国时期，广西文化教育事业在新旧桂系统治之下均获得了较大发展。［44］在“桂人治桂”的理念下，旧桂系重视文化教育事业，为人才培养和学校发展与建设提供了较好的社会环境。新桂系稳定广西政局后，提出“建设广西，复兴中国”口号，亦大力加强文化教育事业建设。在此需要特别指出的是，在雷沛鸿指导下实施的普及国民基础教育运动和广西高校的创办。

民国14年（1925年）8月，广西成立教育厅，负责全省教育事业管理与发展。民国22年（1933年），广西全省第一次行政会议通过《广西教育改进方案》，正式提出了融学校教育与社会教育于一体的“政、教、术”实施方案。随后，教育厅厅长雷沛鸿提议，在广西全省开展国民基础教育运动。不久，广西省政府接受该提议，颁布《广西普及国民基础教育五年计划大纲》，拉开了国民基础教育运动的历史大幕。民国23年（1934年），根据广西各地实际，修正颁布《广西普及国民基础教育六年计划》。民国24年（1935年），广西教育厅又发布《广西国民基础学校办理通则》，为进一步推进国民基础教育工作提供指导。新桂系之所以不遗余力地建章立制持续推进国民基础教育，就在于国民基础教育对广西开展“三大建设”具有重要的基础性作用。正如黄旭初反复强调：“完成国民基础教育以为政治、军事、经济建设基础，国基教育教人成一个认识国家的国民，使人民对政府政策有一个基本认识，普通的文盲政治上文盲都要扫除”［45］，“几年来本省政治有一定的政策，要本省种种建设办理地完善，国基教育首先要完成，以为政治、军事、经济建设的基础。”［46］于是，经过六年的努力，广西国民基础教育运动取得了丰硕的成果，开创了民国时期全国文化教育事业发展的多个“第一”［47］。

广西高等教育机构始自清末。光绪二十四年（1898年），广西巡抚黄槐森上奏朝廷，请于桂林文昌门外旧机器局创办广西体用学堂。光绪二十八年（1902年），巡抚丁振铎改广西体用学堂为广西大学堂。光绪二十九年（1903年），继任巡抚柯逢时将广西大学堂改名为广西高等学堂，三年后改为广西官立简易师范学堂，次年又改为广西官立优级师范学堂。光绪三十一年（1905年），巡抚林绍年在桂林开办法政讲习所，次年改为法政学堂，后于民国3年（1914年）改为广西公立法政专门学校。

新桂系主政广西后，在积极改善中小学教育的同时，也非常重视大学的建设与发展。由此，以筹办广西大学为先机，陆续在南宁、桂林创办了多所大学，其中又以广西大学影响最大，聚集了一大批当时的著名教授就职或兼职，如陈焕镛、竺可桢、陈望道、千家驹、费孝通等。

总之，在清代以降各级政府和有识之士的共同努力下，广西文化教育事业次第展开，各类新式学堂兴办不断，初见萌芽的广西近代教育获得了发展，为进一步推动广西开发、社会变革和开启民智创造了契机。从此，沉闷闭塞的广西吹进了欧风美雨，人们的观念也随之发生变化，向着“讲求实益”的风尚转变。

三、清代以降广西边疆开发治理活动对当前国家安全体系建设的历史启示

众所周知，习近平总书记论述国家安全体系时列举了11种国家安全：政治安全、国土安全、军事安全、经济安全、文化安全、社会安全、科技安全、信息安全、生态安全、资源安全、核安全。［48］我们从中可以看出，总体国家安全观是我们党数十年执政对治国理政、国家安全、社会稳定等重大政治现实问题不断探索和思考的结晶，与国家治理密切相关，其主要目标是提升党的执政能力和国家治理能力，尤其是提升维护社会稳定和防治各类重大风险的能力。所以，从总体国家安全观视之，可以总结历史启示如下。

（一）政治安全

“土司政治作为一种区域性的政治形态或制度，在多民族统一国家或王朝构建中表现了复杂的历史面相，是边疆区域社会与王朝整体同质及殊相并存的重要内容。”［49］广西的改土归流在清至民国时期的长时段内断断续续进行，是不同历史阶段国家政治安全的体现和时代要求。顺治初年，清廷初定广西，为了有效控制广西进而为进军滇黔提供稳定的后方，因循明制推行土司政策。康熙帝平定“三藩之乱”后，广西稳定大局终定，遂在个别地区推行改土归流。雍正朝，为了巩固中央权威，保证政局稳定，消除土司对中央政府的威胁，遂在西南地区大范围实施改土归流。这个历史过程表明，政治安全是根本，是有效维护国家安全的政治基础。进一步来说，政治安全的关键是政权安全和制度安全，是维护我国统一多民族国家安全的保证。

中法战争后《中法新约》的签订，不仅承认了法国对越南北部的占领，更严重的是由此导致法国侵略势力直抵中国西南国门，直接威胁中国西南边疆地区的安全。随着国门被迫打开，边疆地区的政务和外交都面临前所未有的挑战。“伴随着中国边疆危机的加深，清政府对边疆地区的政区管理体制进行了一定的改革，这些改革有益于中国统一多民族国家及其疆域的进一步巩固，也是此时期中国边疆发展的大事。”［50］面对这些剧烈变革和迫在眉睫的边疆危机，清政府只能调适前中期的广西土司政策，在继续推行改土归流的同时，颁发上谕命两广总督张之洞等人悉心会商广西边防问题。广西官员则结合地方实际奏请改制，通过调整广西行政区划以加强国防建设，实现“固边圉”的目的。清廷接到奏报后进行讨论，最终采纳该主张。具体来说，就是增设边道、调整行政区划、完善行政体制，大致过程如下：光绪十二年（1886年）设立归顺直隶州——光绪十三年（1887年）设立太平归顺道——光绪十八年（1892年）改置太平思顺道。①光绪十二年（1886年）二月二十五日，护理广西巡抚李秉衡向清廷上呈《奏筹议广西边隘、移添提督镇道并请拨的饷折》，主张设立太平归顺兵备道一员驻扎龙州厅，下辖太平府、归顺直隶州。八月，清政府批准同意设置太平归顺道。上思州原属南宁府，归左江道管辖。中法战争后，张之洞等人出于加强边防的考虑奏请将上思州划归太平府，隶属太平归顺道。四年后，有人对此表示异议。光绪十七年（1891年）七月初三日，清政府颁发上谕令两广总督李瀚章等人在调查具体情形后回奏。李瀚章等人接旨后于十二月十七日上奏，建议“将上思州升为直隶厅，不隶太郡，仍归太平归顺道统辖”，并指出该方案的有利之处（详见《两广总督李瀚章、广西巡抚马丕瑶陈请升上思州为直隶厅缘由并请归辖情形折》，中国第一历史档案馆编：《光绪朝朱批奏折·第1辑》，北京：中华书局，1995年，第208—209页）。清廷接到奏折讨论后批准了这一方案，于光绪十八年（1892年）正式设立上思直隶厅。光绪十八年（1892年）七月三十日，广西巡抚张联桂奏陈：“上思州升为直隶厅同知，请饬部换铸关防。”至此，太平归顺兵备道改称太平思顺兵备道。我们从中可以看到，清政府在中法战争后面对危机，较为积极地对广西边疆地区的行政区划予以调整，同时下放部分权力（如监管海关事务、边疆防务等）。这些举措不仅提高了行政效率，提升了国家应对边疆事务的能力，更为重要的是由此加强了对广西边疆地区的控制、开发和治理。应该说，这对我们今天助力建设“更高水平的平安中国”边疆治理体系具有积极的参考意义。

（二）国土安全

从历史上看，中越之间保持着长期的宗藩关系，“有国无界”“有边无防”是两国长期交往形成的局面。因此，中原王朝对广西实施“制内为主、御外为辅”策略。［51］然而，随着法越战争、中法战争相继爆发，越南逐渐沦为法国殖民地，中国西南门户洞开，危急形势威胁到中国的国土安全。广西作为中越边境最前沿，在地缘政治中的重要性凸显。学者指出，北海开埠和中法战争的爆发是广西地缘政治形态变迁的转折点，其原因在于英法两国试图通过构建各自设想的西江流域和“环北部湾”的战略布局实现在中国西南地区和东南亚的地缘政治角逐。［52］对此，时人在战前即已有所认识。曾纪泽认为：“越亡则强敌与我为邻，边境岂能安抚？且法果得越，势必进图滇南，以窥巴蜀，得寸思尺，我之防御愈难”。［53］徐建寅亦指出：“越南东京之省，与云南毗连，有河可通云南，数月之内，法国设计与越南寻隙，欲夺此二省。其事若成，即与广西、云南接壤，中国从此多事矣！”［54］

国土安全的威胁，促使清政府开始重视和加强广西边防建设，在增加军力、调整军事部署的同时，注重构筑沿边防御工程，并修建交通设施，这些举措保障了中越边境地区的平稳局势，对日后中越对汛边防制度的形成产生深远影响，客观上在一定程度推动了广西边疆地区的开发力度和深度。历史事实告诉我们，广西地理位置极其重要，对保障国土安全具有重要作用——广西政治、经济、社会的发展与稳定，关系到我国南疆安定和边防稳固，影响到我国国家安全。从现实看，保障国土安全不仅为实现边疆治理现代化，服务“一带一路”建设构筑了一个良好的外部环境，而且也为广西边疆地区各族人民建设壮美广西提供了强大的依托。

（三）文化安全

广西是多民族聚居地，历代王朝统治者为了有效管辖和治理边疆地区，采取了不同方式，“因俗而治”、改土归流相继施行。如前文所述，为了加强国家认同，清朝统治者在初定广西政局后即重视教化在构筑文化安全中的基础性作用而重建科举秩序，为保障文化安全奠定了基础。中法战争后，为了有效应对日益突出的边疆危机，清政府和广西地方政府振兴边疆民族地区教育，扩大教育规模，发展新学，增强了广西各族人民（尤其是土司）对中华民族和国家的文化认同。此外，新兴的教育性社会组织也在时势变迁中应运而生并历经嬗变，其兴衰过程反映出文化安全对地方开发治理的重要性。［55］民国时期，新桂系则结合时代特点大力推进国民基础教育运动并创办高校，为开启民智、开发地区经济作出了贡献。

毋庸置疑，任何一个地方的开发治理都离不开主政官员的影响。事实表明，重视发展文化教育事业，开办各种学校教育，传播中原文化，“把广西各族人民的聪明才智和创造精神集中到经济和文化开发上来，以构建和谐有序的社会”［56］，都离不开官员的重视和引导。因此，以中法战争后清政府整顿广西吏治、保证官员队伍素质的案例结束本文写作。

广西面临的局势错综复杂，使清政府和广西地方政府更加重视对吏治的考察和整顿。①有清一代对于流职的管理，核心始终是赏罚分明。所谓“赏”，包括擢升、加级、加衔、加恩、赠戴花翎、蓝翎，赐“勇敢”称号，或给予银纱、玉器、绢、缎、帛、荷包等物质奖励。（凡有功之臣，政绩突出，考核卓异或任期届满又办事公道，“深得民心”者，均可升职，这些人包括文武官员和土官。给予物质奖励或赏恤，多是作战有功的将士：一是建立王朝过程中政绩卓著者；二是抵御外国侵略有功者；三是镇压农民起义得力者。）所谓“罚”，则较为灵活，除“革职为民，永不叙用”外，还有革职后可“戴罪效力”，是军职者可“留营效力”；也有“革职拿问”，或“听候查办”，或“免治其罪”，或“不准投效军营”等。另外，还有“举劾”和“特参”。所谓“举劾”，就是提出应褒举或应贬劾的官员；所谓“特参”，就是揭发官员的劣迹或罪状，并进行裁决。这种权利一般由督抚执行，但要上报清政府。当然，这些都是根据各人存在的问题严重程度给予不同处分。一般而言，清政府通过督抚的平时考察和考核对地方各级官员进行整治。与此同时，督抚亦可随时将其下属官员的优劣情况上报朝廷，并提出处理建议。如光绪十五年（1889年）八月二十二日，广西巡抚马丕瑶上奏清廷：“臣在藩司任内随时留意人才，或考言行，或稽公牍，或参舆论，僚属贤臣，年余以来不无所见。谨得应举、应劾各员，为我皇上敬陈之。”［57］清廷接奏后，于九月发布上谕予以回应。［58］再如光绪十七年（1891年）正月初六日上谕：“马丕瑶奏特参庸劣各员等语。广西宾州知县刘凤纪，嗜酒任性，粗率乖张，苛虐土民，物怨沸腾，着革职永不叙用。前署宾州知州、试用同知徐渤，声名狼藉，民有余恨；署永康州（今属扶绥县）知州、试用同知曾绍班，纵容官亲，致扰闾阎；前署恭城县知县、试用通判沈冀周，听断草率，官声平常；均着即行革职。郁林直隶州知州杨椿，习气太重，不洽舆情，着即撤回另补。”［59］

广西巡抚张鸣岐指出：“民生休戚全赖吏治隆污，广西当可治可乱之时，得十万良吏未必即着近功，有少数劣员已觉不堪贻误。”［60］因此，他严于律己，随时考察省内各属官员，以提高广西地方政府的行政效能。如光绪三十三年（1907年）正月，张鸣岐即特参属下庸劣不职各员以肃官方。［61］当然，对于有功官员，他亦予以请奖。如宣统二年（1910年）七月，即为署思恩府事、补用知府余炳忠等人请旨嘉奖。［62］

奖惩制度的实施，无疑会对官员的行政效率产生影响。颁赐奖赏，是对官员行政绩效的肯定和激励，处罚则是对官员不称职作为的鞭笞，而且还可有效约束官员行为，净化行政空气，从而减少官民摩擦，保证社会秩序的稳定。可以说，正是对各级官员的有效管理，从组织上为保障文化安全、开发广西提供了稳定可靠的领导力量。