“弱国家”困境和埃及的再工业化前景段九州

作为阿拉伯世界人口最多的国家，埃及拥有诸多适合发展工业化经济的条件，如能源资源丰富，收入来源多元，良好的农业基础设施，庞大的国内市场，优越的地理环境以及强大的人口红利。但时至今日，联合国工业发展组织仍将埃及归类为“其他正在工业化的经济体”。为什么埃及在拥有如此多优势条件的情况下，仍没能完全实现工业化转型呢？

作为发展中国家，如果想在经济上实现对发达国家的超越，就必须通过强有力的产业政策的引导，推动社会创新的发展，实现经济上的跨越式发展。但只有一个具备了较强国家能力和国家自主性的国家，才能有效制定并实施产业政策和战略贸易政策，进而更好地发展现代经济。本文认为，埃及的工业化进程之所以缓慢，正是因为国家能力建设的不足以及国家自主性的缺失，制约了产业政策的制定和实施。首先，从国家能力建设的角度看，尽管纳赛尔初步建立起了强渗透能力的官僚体制，但当他们试图调节社会关系，或者运用特定的方式配置资源时，却遇到了难以克服的社会力量障碍，碎片化的社会控制阻碍了国家能力在国家与社会之间的运用。其次，在进入民主化进程后，埃及政府逐渐丧失了独立制定产业政策的能力，而广受商业利益集团的干扰。在“阿拉伯之春”和短暂的穆斯林兄弟会执政后，埃及的塞西政府痛定思痛，以军队为媒介解决国家能力建设问题，并塑造去政治化的大环境以重新制定产业政策，其探索的模式和遭遇的历史机遇都与前几个阶段不同。本文将从总结埃及工业化失败的历史教训出发，讨论埃及当前可能的再工业化道路。

建构国家能力失败和半途而废的工业化

殖民时代的埃及属于世界的“边缘”地区，为处于国际贸易体系核心的工业国家提供原材料和产品的消费市场。从“二战”结束到20世纪50年代中期，埃及的工业化进程主要由私有企业主导。在通过出口棉花完成资本的初步积累后，埃及进入了进口替代工业化模式的初级阶段，当时的经济体系主要由埃及民族资本家和部分外国资本控制，政府实施相对保护主义的贸易和投资政策。[1]不过，在缺乏政府强大干预和指导的情况下，埃及的私有企业只关注短期的利润，他们的投资集中在对投资和技术要求较低的消费品的生产上。直到纳赛尔在1954年上台后，埃及政府才开始大规模地对工业进行直接投资，并一直持续到20世纪60年代中期。

1952年7月23日，埃及军队中一群自称“自由军官”的中层军官组织发动了军事政变，推翻了自1805年以来统治埃及的穆罕默德·阿里王朝。“自由军官”运动的领导人贾迈勒·阿卜杜·纳赛尔在1953年2月宣称，“成立新政府与我们革命的广泛目标相比只是微不足道的事情，这里的目标就是改变政治体制”。[2]为了改变埃及的政治体制，“自由军官”为革命设定了六个目标，即消灭帝国主义的各个方面、根除封建主义、取消资本家的垄断和对政府的控制、发展强大的国家军队、将社会正义制度化和建立合理的民主社會。从1952年废黜国王到1953年解散议会和政党，军官们逐步清除旧政权的残余势力。[3] 但是纳赛尔面临的问题是：如何在除了军队之外没有其他核心支持力量的情况下，完成这场变革运动。于是，他开始了国家机构和复杂党组织的建设。

在1953年1月23日，“自由军官”们建立了解放大会（Liberation Rally），这是他们首次尝试利用政治组织的形式去赢得大众支持，并将新的政治秩序制度化。解放大会是当局进行政治动员的组织工具，旨在动员人民参与国家建设，实现民族团结，由当局自上而下地建立，构成过渡阶段政治权力的外层。[4]但是，由于解放大会的工作方法引起群众不满，最终于1958年被纳赛尔解散。

从1952年到1956年，由于意识形态的模糊性，纳赛尔和“自由军官”们的经济改革政策混合了资本主义和左派的各种思想，一方面鼓励本地和外国资本，另一方面又进行土地改革和国有化，本文将其称为“自由企业时期”。在军官们的改革计划中，鼓励外国资本的政策早于土地改革。仅在夺权后的一个星期内，即1952年7月30日，新生的政权就修改了1947年的《公司法》第6条，将要求合资公司必须含有的埃及资本比例从51%降低到49%。这次修改旨在吸引更多外国资本进入埃及。在私人资本领域，1953年的法律又免除了新兴工业公司5年的税赋。另一方面，尽管新政权鼓励私有企业自由经营，但国有资本已经开始越来越多地参与到发展项目中了。1952年成立的国家生产发展永久委员会就是当时军队和私人资本结合的典范。[5]

根据1956年宪法，纳赛尔于1957年5月成立了民族联盟（Ittihad Qaumi），其主要任务就是建立执政精英的“群众基础”。民族联盟的组织架构分为三个层级：地方议会、全国大会和最高执行委员会。连接政党高层与群众之间的机构是地方政府中央委员会，由纳赛尔指定的部长组成。纳赛尔宣布民族联盟是国家的最高权力机构，是代表“全面利益”的“全民性”组织，宗旨是“为建立一个在政治、社会和经济上没有剥削的、合作的、民主的社会主义而奋斗”。在1959年埃及和叙利亚合并后，民族联盟还成为横跨南北的治理架构，为当时的埃及民族资本家出口产品到叙利亚市场提供了便利。而当1961年埃及和叙利亚分离后，民族联盟名存实亡，埃及整合阿拉伯国家共同市场的尝试也宣告失败。

伴随国家机构的壮大，从1956年到1960年，埃及政府开始扩大国家对私有企业的控制，这被纳赛尔称为“受指导的资本主义”。1956年宪法强调了公有部门在经济中的领导作用以及国家规划的必要性。[6] 1957年1月颁布的国家规划条例成立了新的国家规划委员会（National Planning Committee），该机构有权制定从1960年到1964年的全面五年计划。这是“自由军官”上台以来第一次尝试进行规划。从开始规划到实施规划的三年间，埃及政府又制定了具体的持续五年的农业和工业计划。在1957年12月，纳赛尔首次提出要建设“社会主义的、民主的和合作的社会”，这开启了政府对私有企业的控制。

在民族联盟失效后，纳赛尔于1962年5月召开“全国人民力量”代表大会，宣布立即筹建阿拉伯社会主义联盟，后者于当年12月正式取代民族联盟。纳赛尔的设想是让阿拉伯社会主义联盟成为执政党，囊括所有的劳动力量，如农民、工人、技术人才、知识分子、士兵和小资产阶级。至此，在阿拉伯社会主义的框架下，纳赛尔时代的国内政治架构和与之相连的社会经济组织完全成型。在官方层面，总统是国家的最高权力核心。在总统之下有三个主要的文官机构：一是阿拉伯社会主义联盟，主要由“自由军官组织”前成员担任领导人;二是由阿拉伯社会主义联盟控制的议会;三是由阿拉伯社会主义联盟主导的官僚体系。在社会层面，纳赛尔将社会成员分为不同的利益群体并为他们建立组织，包括工会、农业合作社和职业协会。这些组织的成员必须同时也是阿拉伯社会主义联盟的成员，这代表了执政党对社会组织的监督。[7]

在建立起以军队和文官技术官僚联盟为基础的政治体制后，纳赛尔开始追求完全由国家主导的工业化进程。从1960年到1967年，埃及的经济模式可以被称为“社会主义”阶段，在“受指导的资本主义”阶段出台的政策在这一时期开始得到执行和贯彻，如1957年制定的经济和社会发展五年计划。纳赛尔在1962年颁布的《国家宪章》（National Charter）中首次采用了“科学社会主义”的概念来描述经济发展的理念，根据宪章，“经济发展不能交由个人获利的意图来驱动”。因此，在这一时期，埃及的国有企业掌握了经济基础，如大部分的重工业和矿业、银行和保险公司、全部进口贸易、四分之三的出口贸易以及四分之一的国内贸易。私有资本可以参与其他领域，如建筑业和轻工业。

直到20世纪60年代中期，即埃及的第一个五年计划施行后，国家资本主义和进口替代策略在埃及都运行良好。在1966年到1967年间，埃及政府创立和持有了5259个企业，其中有360家大型制造型企业聘用了超过500名员工。这些工业生产集中在汽车、冰箱、化工、金属和石油领域。同时，在土地革命后，大量从事生产的中等土地所有者为国有产品提供了市场，如组装拖拉机、化肥、农药和杀虫剂。[8]纳赛尔时期的“进口替代”型工业化取得了显著的成就，使埃及初步建立起完整的工业体系，制造业在20世纪70年代初占埃及GDP的比重达35%。[9]

然而，1967年对以色列战争的失败以及随后的经济危机，对埃及的政治体制造成了极大的压力，国内要求改革国家行政和政治的声浪越来越高。纳赛尔被迫开始部分实施政治自由化的措施，并在1968年公布“三月文件”，为埃及的政治改革设定了路线图。[10]在“三月文件”中，纳赛尔承认，阿拉伯社会主义联盟作为人民的代表没有发挥实际的作用。纳赛尔的声明在实质上破坏了他精心设计的“国家领导人民”控制社会的革命斗争的制度基础。[11]

伴随着纳赛尔国家能力建构的失败，国家主导的工业化进程变得无法持续。首先，埃及政府在农村土地改革方面的不彻底和控制基层的失败，导致了农业生产力持续低下，且政府无法有效地调动社会资源来支持工业化进程，以至于不得不出售黄金储备和向外国借贷来进行产业投资。政治经济学家约翰·沃特伯里和阿兰·理查兹曾这样总结纳赛尔时期的经济状况：“虽然第一个五年计划创造了100万个新工作和约6%的年增长率，但是埃及的新工业的产品是针对国内市场的。因此，尽管他们需要进口产品来进行加工生产，却没有外汇来支付这些生产。”[12]其次，纳赛尔执政之初试图以军队和国家机构为媒介发展埃及的国民经济，埃及社会也普遍认同工业化作为民族国家独立的首要目标。然而，纳赛尔执政后期的一系列外交政治失误，包括与叙利亚合并、参与也门内战、支持第三世界革命以及对以战争，损耗了民众对经济绩效作为政治合法性指标的信心，埃及国家政策的重心随之从工业化进程转向了战争和安全领域。

国家自主性缺失和埃及的“去工业化”

在萨达特和穆巴拉克时期，埃及的最大特征是国家自主性的缺失，主要体现在国际金融组织和国内大商人集团对埃及政府经济政策的干预。在1973年第四次中东战争后，为了获得急需的外部援助，萨达特政府被迫听从国际货币基金组织设计，在其他国际金融机构以及阿拉伯海湾国家的资助下，着手改变纳赛尔的阿拉伯社会主义，由此开启了埃及作为依附型国家的道路。他于1974年宣布了“经济开放”政策，改革措施包括欢迎国内外私人资本回归、私有化国有企业、削减补贴、本国汇率浮动、土地革命中的被征土地归还地主、消除农业合作社的政治影响力。[13]

尽管萨达特宣称经济开放政策鼓励了埃及的工业资本主义，但事实上，大部分资金都流入了房地产和各式各样的商业活动。从1970年到1980年，投资建筑行业的回报率从42.1%攀升到62.8%，投资零售业的回报率更是从43.6%增长到75.4%。[14]外国公司在埃及的代理从1974年的几十个上升到1981年的16000个，而零售项目也占了同一时期银行总贷款的42%。[15]在20世纪70年代下半叶，埃及的建筑增加了107%，其中90%以上都是豪华公寓、别墅和度假村。另一个指标是，从1974年到1979年，埃及43%的国家投资和60%的国际援助和借贷都投入了建筑行业。[16]到了1987年，非工业部门（以服务业和建筑业为主）已经占到了埃及GDP的60%，且雇用了全国53%的劳动力;相比之下，工业部门只占GDP的19%和雇用了14%的劳动力，农业部门占GDP的21%和雇用了33%的劳动力。[17]

穆巴拉克上任之初，延续了萨达特去市场管制的措施，并通过减税和建立经济自由区，鼓励外部投资进入埃及的制造业。他削减了中央计划的作用，并将埃镑贬值以增加埃及产品在国际市场上的竞争力。[18]在20世纪80年代初期，穆巴拉克的政策的确为埃及创造了经济增长，制造业占GDP的比例也从1981年的13.5%上升到1987年的18%，埃及产业工人的生产效率以每年3%的速度增长。私营企业的制造业产值以每年13%的速度增长，国有企业的增长速度是每年6%。[19]彼時的穆巴拉克政府依然倾向于通过国有企业推进工业化进程。但是，1985年国际油价的下跌导致埃及最重要的外汇来源——能源出口、侨汇和苏伊士运河的收入都大幅度缩水，同时发生的全球利率上调加重了埃及的经济危机。埃及政府濒临破产，无法继续向制造业投资，埃及的工业化进程再次停滞。

冷战结束后，埃及和许多前社会主义国家一样，面临着美国要求转向新自由主义的压力。在政府面临财政危机的情况下，埃及被迫接受了国际货币基金组织和世界银行的市场改革计划，这对埃及的工业产生了深远影响。1991年，埃及军队在海湾战争中贡献了3万人的兵力，导致美国直接免除了埃及71亿美元的军事债务，以及劝说巴黎俱乐部免去了埃及欠欧洲国家的202亿美元债务的50%。但是这些经济福利的前提条件是埃及向市场经济转型。在1991年4月，在美国的支持下，埃及与国际货币基金组织达成了3.72亿美元的贷款协议，以开展世界银行设计的经济改革和结构化调整方案。该方案的基石之一就是通过削减公共开支来减少埃及的财政赤字，这包括消除补贴、国有企业私有化、国际贸易自由化以及鼓励外国投资。[20]

整体来说，萨达特和穆巴拉克时期的新自由主义经济政策一脉相承。萨达特开启“经济开放”政策的目标之一，就是让埃及成为对商业友好和自由的经济体，以吸引外国投资。但是萨达特的经济改革并未导致中小企业的普遍繁荣，反而导致了国有企业、商业寡头和军队企业的齐头并进。由于掌握调控功能，埃及政府依然在经济中扮演重要角色且控制着公私合营的企业。从1973年到1982年，埃及的公有部门每年扩大3.5%。同时，与政府联系紧密的小部分商业精英也通过代理人身份和庇护关系在经济上崛起。埃及军队则在1978年与以色列签订和平协议后，开始参与生产民用产品，占领了很大一部分埃及国内消费市场。[21]随着经济实力的增强，埃及的商业精英开始以参与政治的方式影响政府的经济政策。在1987年，有超过80名来自商业界的人士当选埃及议会成员，相比之下，1976年时只有20名。商人在埃及政府内阁中的占比也从1970年的2.4%上升到1981年的14.7%，再到1990年的20%。[22]随着以穆巴拉克次子贾迈勒为核心的商业精英群体的逐渐崛起，埃及在2004年首次出现了商人集团主导政府内阁的局面。

如果放眼1952年以来的埃及共和国历史，我们就不难理解商人内阁的成立对埃及权力结构产生的重大改变。由于共和国是由“自由军官”组织发动政变后建立的，军队历来是埃及政权的核心，历任总统都具有军队职业背景，而官僚体系和执政党则是政权的第二、第三核心。传统上，军队、官僚体系和执政党都来自中产阶级：部分是知识分子阶层，其他则来自工人、小商人和手工业家庭，他们把军队、执政党和公共部门作为社会上升的渠道。这些群体也倾向于支持国家资本主义的发展模式，即政府保护国内市场和为中下层阶级提供基本的社会保障。数十年来，埃及政府的部长都来自官僚体系、军队或者某些职业协会。

当政府内阁成员大部分都是商人时，埃及的产业政策也发生了巨大的改变。时任总理纳齐夫专门将贸易、国企和工业三个部委合并为贸易与工业部，与投资部、社会发展基金构成埃及产业政策最重要的三个推手。从2000年到2009年，埃及的GDP从924亿美元增长到1873亿美元，经济年增长率从3.2%上升到5%。但是，这一时期的经济增长主要归功于伊拉克战争后的油价上涨和外国对埃及投资的增加，它并没有带来埃及制造业水平的提高。埃及政府推动的工业化项目过于集中在吸引外资和商业模式上，而没有形成产业链和价值链。

不可否认的是，这些商人内阁成员希望为国际和私人资本创造良好的营商环境，支持改善市场规范，但他们的产业政策还是存在很大的弊端。首先，这些内阁部长本身都是大商人出身，缺乏对中小企业的理解，以至于无法对中小企业提供有效的支持。其次，商人部长们依然对自己的企业和商业网络负责，这导致政府的扶持政策往往有利于已经成型的大公司，而非急需帮助的中小企业。他们倾向于支持对自己企业有利的经济改革，如重启和加速对国有企业的私有化进程，进一步将金融领域自由化和开放政府管制，但在打击腐败和反垄断等方面则无所作为。[23]再次，商人部长们都更关注自己企业所在的行业。他们认为政府的介入提高了某个行业的商业潜力，而这种个体化的区别待遇导致了行业之间的发展不均衡。[24]最后也是最根本的因素：商人部长们通过自由市场经济学家的视角来看待产业政策，他们更强调宏观调控，而忽略了结构性改革;更强调创造吸引外资的条件，而非协调形成产业链和支持新兴产业。

因此，在穆巴拉克执政的最后十年，虽然埃及的宏观经济增长率可观，但它并不是结构化改革、产业多元化和生产力提高带来的，其产生的社会效应也相当有限。这段时间大部分的外国投资进入了油气和金融等非劳动密集型产业，并未解决埃及高速增长人口的失业问题。新自由主义经济模式下工业化进程的再次失败，在埃及社会中积累了大量对政府的不满情绪，最终导致2011年初爆发了大规模的民众抗议示威活动。

“国家回归”和埃及的再工业化前景

埃及在2011年经历了“阿拉伯之春”后，前执政党民族民主党被迫解散，政府部门零散凋敝，政党竞争进入混乱状态。此后的三年里，埃及国内陷入了持续的政治斗争，军队、穆斯林兄弟会、各政党及其背后支持的外国势力都参与其中，而国家生活的政治化导致了埃及无法集中精力解决当前棘手的经济发展问题。经历了几年的混乱，埃及人民普遍期望排除意识形态的干扰，恢复国家的团结和安定，这是2013年塞西领导埃及军方夺权的大背景。为了走出国家能力不足及国家自主性缺失的困境，塞西政府采取了一系列措施。

首先，塞西致力于塑造去政治化的风气，将军队树立为埃及民族主义的大众象征。事实上，自从1952年共和国成立以来，军队都是埃及政治的主要仲裁者和权力核心。尽管在穆巴拉克统治后期，军队的影响力被商业精英和执政党排挤，但是2011年后，军队重新回到埃及政治的中心。由于深知执政党成为权贵资本的政治平台是导致穆巴拉克下台的重要原因之一，塞西在2014年上台后一直没有组建用于吸引精英分子的执政党，而是重点依靠军队尤其是军事情报局的亲信人员，此时的内阁也以技术官僚和军人为主。[25]他宣稱军队本身不具有政治性，是唯一有能力整合埃及国家机构的组织。这些措施重新塑造了埃及政府与大商人集团的关系，政党的经济游说功能被弱化，大商人也无法再主导政党政治，例如曾经创立“自由埃及人”党的埃及首富纳吉布·萨维尔斯在2017年被该党领导层开除。[26]

[9] 田文林：《埃及发展转型的教训与启示》，载《阿拉伯研究论丛》2018年第1期。

[10] Mark Cooper， “Egyptian State Capitalism in Crisis： Economic Policies and Political Interests， 1967-1971，”International Journal of Middle East Studies， Vol. 10， No. 4， 1979， p. 481，

[11] 乔尔·米格代尔：《强社会与弱国家：第三世界的国家社会关系和国家能力》，张长东译，江苏人民出版社2012年版，第209页。

[12] Alan Richards and John Waterbury， A Political Economy of the Middle East， Westview Press， 1996， pp. 183～184.

[13] Raymond Hinnebusch， Egyptian Politics Under Sadat： The Post-Populist Development of an Authoritarian-Modernizing State， Cambridge University Press， 1985， pp. 132～138.

[14] Refat Sayyed Ahmed， Thawrat al-general： Qesat Gamal‘Abd al-Nasser Kamila min al-milad ela al-mout （1918-1970）： Mawsua fikria wa siassia， Dar al-Huda， 1993， p. 474.

[15] Abd al-Saset Abd al-Moty， Al-tabaqat al-egtemaiya wa mustaqbal misr： Etegahat al-taghir wa al-tafaulat， 1975-2020， Cairo： Merit lel-Nashr wal-Malumat， 2002， pp. 105， 191.

[16] Mahmoud Abd al-Fadeel， Taamulate fei al-masala al-eqtesadiya al-misriya， Dar al-Mustaqbal al-Arabi， 1983， p. 90.

[17] Ibrahim M. Oweiss， “Egypts Economy： The Pressing Issues，” in Ibrahim M. Oweiss ed.， The Political Economy of Contemporary Egypt， Center for Contemporary Arab Studies， 1990， pp. 3～49.

[18] [19] Samer Soliman， State and Industrial Capitalism in Egypt， American University in Cairo Press， 1998， pp. 49～52; p. 16.

[20] Karima Korayem， Egypts Economic Reform and Structural Adjustment， Egyptian Center for Economic Studies， 1997.

[21] Khalid Ikram， The Egyptian Economy： 1952-2000， Routledge， 2006， p. 54.

[22] Naiem A. Sherbiny， Omaiam M. Hatem， State and Entrepreneurs in Egypt： Economic Development Since 1805， Palgrave Macmillan， 2015， p. 91.

[23] Stephan Roll， “Gamal Mubarak and the Discord in Egypts Ruling Elite，” Arab Reform Bulletin， Carnegie Endowment， September 1， 2010.

[24] Abla Abdel-Latif and Hubert Schmitz， State-business relations and investment in Egypt， Research Report 61， Institute of Development Studies， 2009.

[25] Barak Barfi， Egypts New Realism： Challenges under Sisi， The Washington Institute for Near East Policy， September 2018， p. 35.

[26] “Sawiris ultimately dismissed from Free Egyptian Party，” Egypt Independent， https：//egyptindependent.com/sawiris-ultimately-dismissed-free-egyptians-party/.

[27] Abdel-Fattah Barayez， “This land is their land： Egypts Military and the Economy，” https：//www.jadaliyya.com/Details/32898.

[28] 訪谈，日本国际协力机构（JACA）埃及大博物馆项目负责人，2017年4月。

[29] 段九州：《埃及成功修宪的背后》，载《世界知识》2019年第10期。

[30] Ministry of Trade and Industry， “Industry and Trade Development Strategy 2016-2020，”http：//www.mti.gov.eg/English/MediaCenter/News/PublishingImages/Pages/2017-Strategy/2017%20Strategy.pdf ; Suzanna El Massah， “Achieving sustainable industrialization in Egypt： assessment of the potential for EIPs，” Interdisciplinary Environmental Review， Vol. 19， No. 1， 2018， pp. 31～43.

[31] 杨光：《埃及的人口、失业与工业化》，载《西亚非洲》2015年第6期。