从“帝国”到“国家”：美国国家能力转型进行时

当美国成为全球疫情最严重的国家，其政治体系与运作备受质疑，其社会分裂也在选举竞争中加剧恶化。众所周知，美国是通过摆脱英帝国阴影构建现代国家的;在继承英帝国遗产七十余年后，如今又被迫摆脱“帝国”身份，试图回归主权国家。美国能成为一个正常的现代国家吗？

帝国、民主、国家，是现代政治分析无法绕开的三个关键词。尽管托克维尔盛赞美国开创了“民主”这一新政治科学，但美国政治学者塞缪尔·亨廷顿在20世纪60年代末却坚称，美国只是一个“旧国家、新社会”。这里的“旧国家”是指现代美国继承了母国英格兰早已放弃的“都铎政体”。 在现代政治科学中，政体是国家最高权力的配置机制，是政府形式而非政府质量。现代国家的“成色”，有专门的判断标准。不符合这些标准，一个国家就不成其为现代国家。本文在当代政治学界四种代表性理论主张的基础上[1]，提出“十维国家论”，分别从强制、汲取、统领、认证、正当性、监管、再分配、吸纳整合、民权和经济健康等维度，讨论美国的现代国家成色。

国家成色的十维视角

一维是对合法暴力行使权的垄断，这是国家的身体。“一维国家”是最低限度的现代国家，其权力既针对领土，又针对人口;其主权既??有对外??的排他性，??也有??对内的??至上性;其力量??既包括??针对外部敌人的??军人军队建制，也包括??针对内部犯罪的??执法司法体系。美国的“一维时代”可分为两个阶段。第一阶段是前两百年，即从1620??年英帝国殖民美洲到??1789年美国独立建国，??此时美国还不是一个独立国家，但在英帝国框架内从东北新英格兰六地向南扩张，并越过阿巴拉契亚山脉西进，奠定了“地方国家化”的基础。刚刚独立的美国只能成为一个由13个邦组成的松散邦联国家。第二阶段是美国独立建国后的第一个百年，由于没有强有力的中央政府，美國没有能力处理内忧外患，联邦党人便推动联邦宪法的制定与批准，在各州之上建立了中央集权的联邦政府，并想方设法克服“国家化的地方”，美国向西部、西南部扩张的步伐由此加快。1910年左右，美国基本形成了延续至今的50个州的版图，人口也从最初??不到400万增至??近??1亿。此时，美国现代国家的身体才真正长大成熟了。

????二维是全国性的财政税收体系。现代财政税收制度的重要性，在英国体现为首相长期兼任财相或从财相升任首相。在美国，财政部是最早的四个政府部门之一，总统的直接安全保障长期由财政部秘密警察部门负责。此外，无论联邦制还是单一制的国家，中央政府常常通过财政手段，在种族关系、教育、交通与信息基础设施、公共投资等社会经济政策领域的全国性事务上控制地方政府，从而维护国家的政治统一。美国也不例外。由于继承了英国的税收制度，美国拥有以土地税收为主体的地方税传统，全国性财政税收体系是慢慢建立起来的。直至内战以前，美国联邦政府的税收主要依赖关税，从进出口贸易中汲取财源是财政部和汉密尔顿关税法的主要功能。内战期间，出于战争需要，也借战争之势，林肯政府开创了全国性的所得税制度，并使之逐渐成为美国的主体税种;加上财产税、增值税，这三大税种延续至今。

联邦制的政治架构。让联邦、州和地方政府都有权分享主体税种，这初步解决了如何收上来的问题，但如何合理地花出去还是一大难题，在联邦和各州、地方都是一笔糊涂账，因此腐败丛生。进步主义者发起以扒粪揭黑为主要特征的社会改良运动，推动地方和国家的财政改革，并最终在20世纪的头二十年逐步形成全国性的预算制度，二维的现代国家方告成形。[2]借助信息技术、信用卡和银行电子账户，当今美国具备了强大的税收能力，税收部门还拥有独立的警察力量和调查取证处罚权，偷税、逃税、漏税在美国成为大多数人唯恐避之不及的犯罪，“无代表、不纳税”事实上变成了“不纳税、无代表”。

三维指公共官员体系的理性化，这是现代国家的肢体。理性化的标准是公共部门的功能从混同合一走向专业化分工，公共官职的授予从世袭裙带转向考试考评，且公共官职的数量规模符合统治复杂社会的需要。能员干吏是超越党派党争的必要力量，贤能政治是超越政府形式的理想政治，因此理性化意味着整个统治集团的升级换代和能力提升。但直到1883年，即建国一百余年后，美国才正式引入文官考试制度，从政党分赃制转向考试制、功绩制。直到1945年“二战”结束前后，才实现多数官员选拔的考试化、考评化，使文官系统变成了服务于任何胜选政党的行政工具。同样是在19世纪80年代，美国才从农业国变成了工业国，公共官职的数量规模、公共部门的职能权限和开支也都随之扩大。

建国之初，美国只有外交部、财政部、司法部、战争部四个部门，直到内战前才组建内政部;此后，在重建时代组建农业部，“一战”前组建商业部和劳动部，1953年设立卫生服务部，1965～1990年之间设立住房与城市发展部、交通部、能源部、教育部、退伍军人部、环保局，2002年建立国土安全部。今天，联邦、州和地方公务员总量已近2200万，按占就业人口比例计算，6个就业者中就有1个受雇于政府部门;按占全体人口的比例计算，大约每12个美国人中就有1个是政府雇员。公共部门的职能权限涵盖经济社会生活的方方面面，公共部门的收支占国民生产总值的比重也很高。[3]从数量规模、职能权限和财政开支这三大指标来看，当代美国已经告别了“一维时代”的“小政府、大社会”状态，变成了不折不扣的“大政府、小社会”。

四维是指对社会事实的清晰识别和准确认证，这是现代国家的眼睛，也是其他九个维度的前提。无论哪个维度的现代国家都免不了对人口的基本身份和财产事实的收集、识别、分类和使用。与英国、法国等欧洲国家相比，美国向“认证国家”的转型具备后发优势。美国继承了中世纪晚期天主教欧洲的生命统计制度，从收集对外贸易信息确保国家财源开始，大约用一百年时间逐步从人口清查发展到人口和经济社会普查。出于国家治理的需要，认证权通常由几个不同的政府部门分掌。自1789年7月4日起，美国财政部就掌握了对外贸易的认证权，1866年还新设统计局进一步缩短认证周期。自1790年起，内政部普查局掌握人口普查权，1899年普查局转隶商业劳工部并成为联邦政府常设机构。普查每十年一次，在“一维时代”的前五十年只能算是简单清查，后五六十年演变为包括自由居民、奴隶居民、死亡率、农业生产、工业生产和社会统计六大内容的综合普查。[4]

美国在第四维度上的飞跃，出现在1960～1990年的信息时代。信息技术重塑了美国的基础权力结构，认证权由联邦调查局、商务部普查局、国内税收总局、社会保障局、公共卫生局全国卫生统计中心分掌。由此，美國成为一个高度整合、互联互通的“数据库国家”。1984年的《减少赤字法》彻底放弃了1974年隐私法的强保护立场，要求全国各州必须加入联邦政府的全国数据整合、比对和关联系统，以识别各类社会福利的受益人资格。从此进入全国信息系统的数据有：1790年以来的人口和个人身份数据，1933年以来的公民收入和纳税申报信息，1937年以来超过2亿人次的教育、福利、医保、医生收入和社保数据，1960年以来的公共卫生、医疗和人口学记录，9500万个体纳税人和7500万法人纳税人、5000万社保受益人、3000万罪犯和6000万份公民指纹、3900万老年保障受益人、2140万医疗补助受益人、1060万儿童补贴受益人、2120万食品券领取人、6180万私人医保计划的被保险人，还有私人信用数据系统中的5100万信用卡持有人和6200万份信用记录，等等。此外，联邦调查局的全国犯罪历史系统不仅覆盖全国3000万有犯罪记录的人，并整合了6万个刑事司法机构及其50万从业人员、几千个其他政府机构以及从地方学区到美国银行的雇员信息，还涵盖了7000万现役和退役军人、国防承包商和从业人员、核工业从业人员、联邦雇员以及其他需要联邦调查局备案的人员。[5]信息沟通技术所催生的全国犯罪历史、税收和社保数据库大大延伸了美国的国家权力触角，让社会及其成员在国家眼中成为一个透明体。

五维是指政治正当性，这是现代国家的国家理由。有学者将“正当性”称为“权力的合法性”或“合宪性”。一些学者从西方文明发展演变的大背景下来理解正当性，强调关键在于政教分离、政权独立于神权，现代国家是不干预伦理道德领域多元价值冲突的中立工具。另一些学者强调独立的民族身份、民族认同、民族主义和民族国家在现代国家的国家形成与国家建构中的前提作用。在第五维度上，美国最初的政治架构是由独立战争而非联邦宪法奠定的;美国的政教分离也不是从联邦宪法第一修正案开始的，而是从进步时代告别新教主义之后开始。清教主义及其教士集团的支配地位贯穿整个“一维时代”，?也为?欧洲人征服新大陆的?殖民扩张??提供了??宗教上的??理由，即这是欧洲文明对美洲蛮荒正义的??征服。这一点在现代社会科学兴起后被选择性遗忘了。其间，1898年美西战争的胜利是重要的转折点，统一的国民精神在美国历史上首次出现，并且兼具帝国与现代国家双重意识，帝国与现代国家同构，帝国理由与国家理由同构。[6]“一维美国”的??正当性叙事??从清教主义的宗教理由??转向政治理由，转向??民族国家的整体历史、民族身份、????国民意识和????国族认同，美国由此形成的以熔炉政策为抓手、以欧洲文明为内核的移民归化、民族同化和国家认同塑造一直比较成功，直到1965年《移民与国籍法》放弃这一政策。[7]

第六、七、八维度是监管、福利和整合，分别是指对经济社会生活的政府干预、对社会财富的政治再分配和对不同阶层利益的协调、吸纳、统合。这三个维度共同指向现代国家的社会目的性，都要求公共政策以政治共同体的公共利益、共同利益和整体利益为依归。以个人主义立国的美国，在这三个维度上的成长始于进步时代，大成于新政时代，在民权运动时代达到顶点。其动力来自人口（包括城市人口、老年人口）的增长，残酷的自由放任式资本主义所激发的社会主义运动，卷入资本主义市场经济泥沼的各个社会群体的自我保护诉求，欧洲国家在这三个维度上的表率作用，两次世界大战对美国社会的巨大影响，大萧条带来的社会崩溃和大众恐惧，苏联共产主义阵营的强大意识形态压力，以及美国精英集团试图谋求正当性的进步主义意识，等等。这些因素共同迫使美国政府放弃自由放任主义的政府规模假设，逐步扩大政府规模和政府职权。

在进步时代，美国出现了历史上第一次大规模的社会立法，涵盖反腐、食品药品安全、劳动保护、最低工资、公司监管、所得税和选举权等方面。大萧条和“二战”催生了新政自由主义，此后，新政政府力主国家干预社会经济事务，通过宏观经济政策保障经济长期增长，包括在教育、就业、贷款、劳动培训、失业救济、食品补贴、医疗养老、邮政、水利和国防等领域直接提供公共服务，在基建、农业、土地、住宅建设、商业银行、海运、航运、出口等特殊经济活动中运用行政手段重新配置资源，以及对能源、犯罪、食药安全、高等教育、国民健康、工作时间、最低工资、流行病、污水处理、饮用水安全、生活质量、环境破坏、种族歧视、通货膨胀等城市化所加剧的社会问题进行国家干预，从而维护基本的社会安全，纠正严重失衡的劳资关系，谋求社会和谐。尽管美国不是欧洲那样的高福利国家，但福利体系仍然是美国政府干预社会、矫正自由放任资本主义恶果的关键。[8]政府干预主义成为医治两次世界大战和大萧条严重创伤的政治药方，成为现代国家治理大规模复杂社会的必要手段。

九维是指民权保障，抽象的人民主权转化为公民权利的扩展。除了社会大众的自我保护诉求和选举政治的压力效应以外，来自苏联共产主义世界的政治正当性竞争，也让美国急于摆脱种族主义国家的骂名。如果按照政治权利、经济社会权利、文化权利的三分法，美国人的政治权利范围是在缓慢扩展的，近百年前妇女才成为赋权对象，近六十年前黑人才成为赋权对象。而美国人的经济社会权利，始终没有获得宪法层面的确认，小罗斯福临终前为美国制定“第二权利法案”即经济社会权利法案的愿望最终落空。1964年黑人获得选举权，正是从这一年起，美国人政治权利的扩展止步，文化权利的扩展进程加快。美国由此逐渐走向极端化的两极政治，形成两党两大意识形态的对峙格局，成为美国人“恨政治”的根源。[9]

最后，十维是指通过工业化来保障经济独立和社会健康。工业化让美国政府拥有充分的资源，来资助军事技术现代化、支撑遍布世界的军事力量从而保障国家安全，设立更多的政府部门，养活越来越多的政府公务人员，保障国防经济体系所必要的社会资源动员能力，提供覆盖范围广泛的公共教育，供给面向全国和各州的福利保障，回应社会大众的政策诉求。工业化的成果为现代国家提供了经济独立和社会健康的物质基础。

毋庸置疑，很难有国家十全十美，这十个维度既非一蹴而就，也非齐头并进，更非一成不变。现代国家在任何一个维度上的成长，都是一个漫长的过程，都需要适宜的内外环境、制度条件和动力要素。在某个或某些维度上越成熟，现代国家的成色就越足。但是，一旦走到某个节点，制度产生稳定的行为模式，上层精英自上而下地控制国家决策，将输入端锁死进而闭塞输出端，极端的现代化追求反倒带来过度的制度化。在外部环境产生重大向好变化的刺激下，国家的统治精英群体很可能走向过度自信，从而推动整个国家走向僵化和停滞，甚至有可能逆转现代化进程，让现代国家走上反现代、“去现代化”的道路。

从世界霸主向现代国家的降维

自从崛起为西方世界的领头羊以来，美国现代化进程中的法律与公共政策变革就对西方各国影响巨大，带来西方内部的法律与公共政策的“全球化”。在美苏长期战略对峙的世界格局下，美国更是成为西方阵营的领导者，其现代国家模式出口到了拉美、东亚，以及苏东剧变之后的东欧、非洲等地区。苏东剧变之后的三十年来，美国陡然成为独一无二的全球化帝国，其帝国地位不仅表现在军事基地、军事力量遍布全世界重要站点、通道和地區，也表现在全球各主要地区的核心国家的兴起都有可能被美国视为对自身帝国霸主地位的挑战。因此，把美国这一时期的现代国家模式说成某种“世界政体”也并不为过。然而，在“历史终结论”兴起之后，美国却逐渐走向心智的闭塞，甚至退出现代化进程的快车道，变成了一个洋洋自得的“慢国家”。

美国的现代国家降维的典型表征，是越来越丧失通过调整政治过程与政策过程来吸纳整合不同阶层利益的政治能力。在政治过程和政策过程中，美国有政治影响力的利益集团主要由中上层阶级主导，它们不仅是选举期间总统、国会议员和各州官员候选人的最主要竞选捐助者，而且在两次选举之间把持着政治体系的输入端，操控着白宫与国会的议程设置权，左右着政府官员的行政立法，还利用否决点过多且过于分散的政治体系影响政治决断，利用僵化的司法体系阻扰不利于自己的政策执行。由此，立法者成了特殊利益的附庸，法院和立法机构攫取了行政权力，行政机构丧失了自主性，公共政策扭曲失能，政府质量不断恶化。福山将这些问题统称为美国的政治衰败。[10]

面对严重的新冠疫情，美国体制严重缺乏适应性和回应性，无疑是美国现代国家的体系运行和制度能力降维的恶果。举例而言，在突发疫情面前，美国之所以无法发挥信息技术的优势，就是因为其国家认证已经严重落后于来自私营市场部门的社会认证：前者仅限于犯罪、税收和福利三个领域，后者则早已开门入户、登堂入室，可以借助信息技术瞬间定位、实时跟踪、全面储存、统计分析;而且，后者也和作为消费者的公民个体一样反对国家干预，实际上是拒绝将自己掌握的认证权力让与国家，因为这种权力是其商业模式的根本支撑。

与上层精英相比，美国大众的政治影响力严重不足。虽然美国大众可以通过游行、示威、集会、静坐等方式来表达诉求参与政治，但这不得超越法律的雷池半步。一旦出现挑战政府权威、让警察难以招架的骚乱势头，国民警卫队这种准军事力量很快就会出场来恢复法律与秩序。更为重要的是，大众的政治参与所能改变的，只是政策的细节，而非政策的导向。利益集团家族制复兴、上层精英离心离德、家庭价值观衰落、教育严重分化、收入两极分化、阶层高度固化、警察执法滥用暴力、医疗成本高昂、非婚生子女比例过高、枪支犯罪、毒品泛滥等严峻的现实困境，都因为涉及公共政策的根本方向，变成了难以撼动的政治雷区。

当今美国就像一艘超载的大船，转向难，掉头更难。在第二次世界大战结束后，美国经历了二十年的民主化运动，新政自由主义以缩小不同阶层经济社会地位差异为旨向，推动了平等主义的政策改革。大众的参与诉求让美国的现代国家统治能力备受挑战，美国保守主义政治思潮借势复兴，让尼克松以恢复法律与秩序为纲领赢得总统选举。美国自由主义与美国保守主义的价值分歧，直接体现为美国民主、共和两大政党的政策分歧。在教育、医保、社保、扶贫和平权等社会经济议题，就业、家庭稳定、严惩犯罪、尊重传统的地方关系和邻里关系等文化价值议题，以及政府与市场、政府规模、社会开支、减税政策、国防政策等政治议题上，双方都针锋相对，美国在观念上变成了“两个美国”。在1965年实施移民与国籍法之后，补偿行动开始转向逆向种族主义，“美国化”与“去美国化”、保守主义的“美国例外论”与自由主义的“美国例外论”、自由主义的“世界帝国”与民族主义的“现代国家”之间的激烈争论，并没有“让真理越辩越明”，反倒使美国在文化和正当性上越来越分裂。随着文化分歧继续掩盖经济社会分歧，随着种族问题继续遮蔽阶级问题，美国的政治决断和公共政策也越来越难以调整航向。

摆脱帝国身份之后能否回归国家

得益于孤悬于两洋之间的优越地理位置，美国的国家安全并不存在严峻的挑战。人口稀少、地域广阔的优势，也为其现代国家的成长提供了空间。由于不同种族、阶层在教育、工作、居住、生活上的高度隔离分化，美国常规的警察力量、国民警卫队也足以维持其内部的法律与秩序。当今美国的税收能力无远弗届，没有哪一笔交易可以避开国家的税收触角。强大的税收能力和通过税收政策调节收入分配和市场生活的能力，加上美国作为全球化帝国的金融霸主地位，让美国在公债总量屡创新高的情况下，仍能保证国内物价稳定，维持基本的经济秩序和社会秩序。因此，美国在前两个维度上仍然是一个现代国家。简言之，当今美国还未走到山穷水尽的地步。

特朗普政府已经意识到美国的现代国家成色严重不足，甚至不再是一个经济独立、社会健康的现代国家，进而认定美国过去近二十年以全球反恐战争为主轴的对外战略失败了，自由主义国际秩序不再能让美国获利，反倒让中国、俄罗斯、伊朗等地缘政治上的对手搭了便车。因此，美国要从全球化帝国退回反全球化的主权国家立场。这种保守主义的?新??姿态在美国内外都掀起了轩然大波，美帝国的正当性在主动和被动的双重因素下加速消解。

对深陷内忧外患的当今美国而言，从帝国退回主权国家，未必不是一个明智的选择，但这不是一件容易的事。这是因为，在西方世界，所谓现代国家的兴起本身就是与殖民帝国的兴起同步的。现代国家与帝国的同构性在美国也很明显，政治学在英国或许主要是“帝国的科学”，在美国则既是“帝国的科学”又是“国家的科学”，可以说美国现代国家的胚胎孕育于帝国的子宫。美国作为现代国家在十个维度上的飞跃，都发生于帝国意识笼罩国民精神的美西战争之后，同时也推动了美国现代政治学的兴起。国家意识总是在危机之后浮现。第二次世界大战之后，美国变成了西方世界最强大的国家，耐人寻味的是，“國家”此时却从社会科学视野中退场了;20世纪60、70年代的经济衰颓、社会失序和价值滑坡，激发了国家意识的回归。冷战结束后，美国真正成为全球化的帝国;如今，当“历史终结论”的迷雾渐渐散去，“国家”再度登场，从帝国边缘的反恐战场，回到帝国中心的政治舞台。

然而，既然帝国与现代国家同构，美国真的能摆脱帝国身份回到现代国家吗？回到现代国家，真的能像美国保守主义所期望的那样，让美国复兴吗？势头尚不明显，我们只能拭目以待。

作者单位：中国人民大学政治学系

（责任编辑：张文倩）

注释：

[1] 英国学者皮尔逊、芬纳、迈克尔曼，分别讨论了现代国家的主要标准和核心特征。参见克里斯多夫·皮尔逊：《论现代国家》，刘国兵译，中国社会科学出版社2017年版，第9～39页;塞缪尔·芬纳：《统治史》卷三，王震、马百亮译，华东师范大学出版社2014年版，第449～462页;迈克尔·曼：《社会权力的来源：阶级和民族国家的兴起（1760-1914）》（第二卷）（上），陈海宏等译，上海世纪出版集团2015年版，第50～107页;以及王绍光：《国家治理与基础性国家能力》，载《华中科技大学学报》（社会科学版）2014年第3期。

[2] 乔纳森·卡恩：《预算民主：美国的国家建设和公民权（1890-1928）》，叶娟丽等译，格致出版社2008年版，第117～160页。

[3] 欧树军：《“微型中央”难以长久支撑“超级国家”》，载《国家治理研究》，中国社会科学出版社2015年第2期。

[4] 欧树军：《必须发现社会》，载《经略》网刊，2014年9月。

[5] 欧树军：《美国信息时代的启示》，载《学习与研究》2016年第6期。

[6] 塞缪尔·芬纳：《统治史》卷三，王震、马百亮译，华东师范大学出版社2014年版，第458～462页。

[7] 亨廷顿：《我们是谁》，程克雄译，新华出版社2005年版，第119～182页。

[8] 欧树军：《美国政府规模为什么越来越大》，载《中央社会主义学院学报》2018年第6期。

[9] 小尤金·约瑟夫·迪昂：《为什么美国人恨政治》，赵晓力等译，上海人民出版社2011年版。

[10] 弗朗西斯·福山：《政治秩序与政治衰败：从工业革命到民主全球化》，毛俊杰译，广西师范大学出版社2015年版，第413～460页。