吉林省空间规划与发展战略研究

邓永旺 王昱博 孙韵植

摘要：新时期，吉林省探索空间发展规划的编制思路，从战略演变、特征识别、战略实施三方面对空间发展战略进行研究，提出空间发展战略的相关思路与设想，提高政府在优化空间结构和统筹全域战略资源要素的治理能力，构建一套协调近期与远期目标、地方诉求与国家战略、资源开发与保护之间的利益协调体系。应建立加量厚植生态资源、加价盘活生态资产，集聚做优规模农业、集聚做强中心城市的“两加”“两集聚”的空间发展战略。

关键词： 吉林省;空间规划改革;省级空间规划;空间发展战略

中图分类号：F127;TU982

DOI：10.13784/j.cnki.22-1299/d.2020.05.010

国务院2019年印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，标志着我国新的国土空间规划体系“四梁八柱”已经形成，国土空间规划进入新时代。在当前不同层级的空间治理体系中，省级层面起着统筹全域资源配置、协调区域资源、落实国家战略部署、引领地方发展、指导市县管控等承上启下的重要作用。[1]其中，战略规划是国土空间规划的重要组成部分，决定着全域国土空间的战略定位、发展目标以及生产、生活、生态格局。[2]新时期，吉林省进一步探索空间发展规划的编制思路，从战略演变、特征识别、战略实施三方面对全省的空间发展战略进行研究，提出空间发展战略的相关思路与设想，为今后优化国土空间规划编制工作提供思路。

一、省级空间发展战略的理论基础

空间发展战略规划内涵

战略规划最早可追溯到20世纪20年代。战略规划并不是为指导日常决策的某个具体问题而提出的，而是通过对重点问题的研判，为城市长期发展政策制定提供真正的指导。战略规划是用长远发展观解决现实战略性问题的规划，具有动态性、共识性、指示性的特征。20世纪70年代，西欧出现了空间发展规划，通过将经济增长均匀地分布在各个地区，以纠正市场失灵。20世纪末21世纪初，空间发展战略规划获得欧洲各国关注，其有别于具体的空间设计，极具概念性和指导性。此外，与传统的战略规划相反，空间发展战略规划更倾向于过程，“制度化”已经变得比规划成果更为重要。传统规划认为“蓝图”是最终产品，而空间规划战略更关注区域变化过程，“蓝图”只是一种用来控制该区域变化进程的工具。[3]

空间发展战略规划是涉及空间、经济、环境、生态、社会、文化等多方面多领域的综合性战略规划，而省级空间发展战略则旨在进一步提高省政府在优化空间结构和统筹全域战略资源要素的治理能力。其核心是构建一套协调近期与远期目标、地方诉求与国家战略、资源开发与保护之间的利益协调体系。[4]

空间发展战略导向演变分析

一是空间价值导向从经济价值转变为生态价值。以自然为本导向下的资源税改革，通过践行“两山”理论，将三维空间价值进一步叠加生态环境这一维度。2013年房产税改革和2016年资源税改革，强化税收对促进资源节约、环境保护的调控作用，标志着我国由工业文明开始转向生态文明。该阶段由追求高速发展转向理性发展，空间价值的增值关键在于良好的生态环境。因此，国家以推进空间规划体系改革为抓手，将顶层设计与地方试点相结合，探索生态文明导向下的空间价值转换新机制。[5]二是在组织层面以自然资源部为载体实施“两统一”。目前，国家、省和市县级机构改革已经基本到位。机构改革对国土空间规划体系建立并监督实施起到积极推动作用，有利于强化国土空间规划的基础作用，从体制机制上解决多规冲突的核心矛盾与问题，为提高空间资源利用效率和管控力度提供更有效的手段，为规划实施、监督和管理全过程提供强有力的工具平台。三是战略任务从注重开发转向统筹协调全域开发保护行为。省级层面更加注重协调性，在认清发展阶段特征的基础上，处理好国土空间战略层面的三个关系。首先是处理好空间供给与需求的关系，结合自然资源承载力与发展诉求，优化三类空间比例，明确谁增长谁减少。其次是处理好空间发展均衡与非均衡的关系，统筹全域要素资源，优化空间布局，明确哪里增长哪里减少。再次是处理好自然资源与资产关系，盘活自然资源资产，构建生态文明背景下的资本回路，整体实现国土空间的综合效益最大化。

吉林省空间发展战略演变

吉林省“十三五”规划提出“中东西”战略，强调在中部地区形成以创新支撑和引领经济发展的模式，在东部地区推动实现绿色转型，在西部地区恢复生态本底。同时提出了“三个五”战略，即发挥“五个优势”、推进“五项举措”、加快“五大发展”。2019年1月，吉林省进一步发挥各地区位特点、资源禀赋、产业基础和交通设施优势，打造“一主六双”区域协调发展格局。“一主六双”战略是吉林省统筹“三个五”发展战略、推动高质量发展、实现吉林全面振兴全方位振兴作出的重大决策，是统筹中东西“三大板块”建设的载体，也是指导吉林省空间规划的基本依据。

二、吉林省空间发展战略研究思路

趋势发展判断

结合阶段发展特征，吉林省未来发展趋势将是“一跨一稳一积极”。“一跨”即深入挖掘吉林省生态资源优势，实现生态跨越式发展。吉林省传统区位优势逐渐丧失，生态资源优势进一步提升，融合良好的创新与绿色基因，具有换道超车的先天条件。吉林省应紧抓生态文明建设带来的发展契机，充分发挥生态区位优势，提高生态价值转化能力，实现跨越式发展。“一稳”即尊重吉林省城镇化发展特征，稳步推进新型城镇化发展。落实国家新型城镇化要求，应尊重吉林省当前人口收缩、要素流动不充分、城镇化经济压力大的发展阶段特征，推进以人为本的新型城镇化进程，集中优势资源向中心城市投放，稳步推进新型城镇化进程。“一积极”即顺应吉林省农村劳動力变化趋势，积极推进农业规模化发展。贯彻习近平总书记“建设现代农业的排头兵”的指示，积极应对吉林省农业生产效率不高和农村劳动力断代的变化趋势，充分发挥地处世界三大黄金玉米带、耕地布局较为集中的优势，提高农业生产效率和单位耕地面积粮食产出，稳步推进农业规模化发展。

战略总体思路

针对国家战略和省域空间发展的既有规划中战略内容部分进行提炼，依据吉林省四大战略定位及发展目标，探索在集聚中走向平衡的城乡和区域协调发展道路。提出加量厚植生态资源、加价盘活生态资产，集聚做优规模农业、集聚做强中心城市的“两加”“两集聚”的空间发展战略，总体形成以长春、长白山两心辐射带动的“大生态、大农业、大城市”联动发展的新格局。实施“生态+量”战略。优先厚植生态本底基础，统筹自然资源，结合生态保护红线划定，提升生态资源比重，强化生态节点、生态廊道及生态网络建设与保护，通过系统性生态修复工程等措施，形成人与自然和谐共生的生态格局，构建稳定、系统的生态安全保护格局。实施“生态+价”战略。厚植生态本底基础上，依托生态格局，利用生态资源开发生态产品。通过打造省内生态大环线串联生态产品，稳妥推进“生态+价”，从被动保护转为主动提升。构建绿色产业体系，在自然资源利用等方面探索生态文明发展新路径，加快生态价值转化为经济价值。实施“城镇空间集聚中心化”战略。深入推进强化中部、构筑支点、区域联动的城镇发展战略，培育大都市圈和城镇圈，引导全省生产要素向中心城市、对外通道集聚。优化省域城镇体系，强化中心城市极化作用。加强省域对内对外通道建设，打造开放程度较高、韧性较强、高效连通的大城市格局。实施“农业空间集聚规模化”战略。按照规模调大、结构调佳、效益调高的总体思路，以巩固国家商品粮生产核心区地位、构筑城乡一体化发展格局为目标，探索城乡共融发展新模式，促进土地集约节约利用，实现人地关系协调均衡发展。打造以粮食生产为主、以特色农产品和畜牧养殖为补充的现代化大农业生产体系。

三、战略实施路径构建

“生态+量”战略

针对吉林省中部东部西部的三大板块生态问题，结合加数量、加质量的总体思路，提出构建自然保护地体系，加强生态廊道建设、自然资源保护利用、开展生态保护修复等生态保护策略，将吉林省打造成为边疆地区生态安全屏障，实现生态空间山清水秀，提高国土空间适应气候变化的韧性，形成人地和谐的生态安全格局。一是构建自然保护地体系，加强生态廊道建设，保护重要生态空间。围绕西部查干湖、东部长白山、中部波罗湖等分区域重点生态源地，有效连通东部山地生态廊道带、西部湿地生态廊道带、中部水系生态廊道带。加大对西部生态廊道生态绿化建设，主要有向海-龙沼-查干湖-莫莫格廊道。东部生态廊道连通性较强，应加大对其保护力度，主要有石湖-原麝-长白山廊道、长白山-甄峰岭-汪清-虎豹公园廊道。中部以松花江水系和东辽河水系为重点，加强南北两个水系生态廊道的保护。二是加强自然资源保护，开展生态保护修复，提升生态空间质量。坚持在东西两大板块实施生态系统修复、保护与建设并举措施，构建省域东西双屏障。森林生态系统维护与修复方面，推进长白山林区国有森林生态恢复;草原生态空间综合治理方面，西部地区以三化治理为重点，实施禁牧、限牧、休牧和轮牧措施;湿地生态空间治理恢复方面，在大安、镇赉、洮南等实施生态移民、退耕还湿、植被恢复，加快推进向海核心区生态移民后原有建设用地和生产用地恢复。

“生态+价”战略

挖掘全域可以利用的自然资源潜力，增加区域内生态产品的价值，提出延长生态经济产业链、串连全域旅游资源等生态开发利用策略。将吉林省打造成国家全域旅游示范区和老工业基地生态可持续发展试验区，探索绿水青山就是金山银山、白雪换白银的吉林振兴新模式，重塑省域自然资源资产化管理新格局。一是延长产业链，丰富生态产品体系。依托生态格局，在保护生态环境的基础上，利用生态资源开发生态产品。发展“生态+旅游”，重点在东部长白山区域、中部吉林市、西部查干湖区域开展文化和生态互动，以旅游带动相关产业;发展“生态+医养”，依托长春、辽源、梅河口、通化、白山、敦化医药健康走廊，优化医药健康产业生产力布局，加快新旧动能转换，推进以人参等药材资源开发为特色的医药健康产业发展;发展“生态+种植”，在东部依托长白山特色资源优势，优化绿色农业的产业布局，大力发展林下经济，形成绿色农产品深加工等产业链条。二是串连全域旅游资源，塑造省域生态绿心。落实“一主六双”产业空间布局“双环线”，以长白山生态圈为核心，串联中东西生态旅游资源，构建省域大旅游格局，打造生态绿心，实现绿色转型，提升省域生态安全保障能力。沿生态廊道打造旅游环线，重点生态资源实现世界级、国家级、区域级不同层次的“直连直通”模式。以长白山为龙头，联动东北虎豹国家公园，盘活生态旅游资源。开发吉林特色新兴文化旅游产品，培育工业旅游示范点。

“城镇空间集聚中心化”战略

围绕集中优势资源、先南后东的发展思路，结合优先向都市圈集聚、向对外开放通道集聚战略，提出大力打造长春都市圈、培育省域重点区域、构筑对外对内联系便捷且高效有序的城镇通道和打造开放、联动、和谐的城镇空间体系等策略。将吉林省打造成世界先进制造业基地、老工业基地创新转型示范区和“一带一路”向北开放的重要窗口，形成以长春都市圈为核心、中小城镇联动发展的吉林省城镇格局，共建全面全方位开放、协调共进的吉林省发展新格局。一是大力打造长春都市圈。推进产业链条整合，实现产业空间梯度化发展。推动都市圈形成“三二一”逆序化的产业分布规律：高层次生产性服务业向长春市进一步集聚，一般性生产性服务业向吉林市等次中心蔓延扩张，研发型轻制造、极端制造、规模制造将整体向外圈层转移生长。分圈层梯次建立多模式轨道交通体系：核心圈层（半径约20至30公里），结合长春市“四大板块”产业空间布局，引导功能布局，塑造强大的中心体系，以地鐵为主，轻轨、有轨电车为辅;通勤圈层（半径约50公里），加强与周边县市和乡镇的人流联系，实现快速便捷通勤联系，以市郊铁路、快线为主，充分利用既有铁路的线、站资源，谋划长春铁路枢纽西环线、米沙子编组站;辐射圈层（半径约100至200公里），核心区与周边城市的经济产业联系，以高速铁路和城际铁路为主。二是沿“双通道”积极培育重点区域。打造以重点区域为中心的高效互通的综合交通体系，实现城市功能之间“点到点”的直接联系，形成更加高效连接的省域国土空间格局。沿“长白通（丹）”“长吉珲”对外双通道向梅河口、柳河、辉南、东丰、延吉、珲春城镇圈集中，形成省域内各资源要素向城镇圈聚集的空间发展模式。协调和龙、龙井、图们与珲春之间的口岸分工协作，整体打造延吉-图们-珲春的边境城镇聚集区。整合开放资源，积极谋划在长春、梅河口和珲春设立自贸区，打造我国向北开放重要窗口。三是积极打造向南向东开放通道，形成对外开放新窗口。以长春市为基点，构建两个方向的开放通道，形成向东开放联通东北亚各国、向南开放面向环渤海、京津冀地区。以长吉图开发开放战略为基础，实施借港出海，加快跨境交通基础设施建设，扶持珲春-扎鲁比诺-束草航线稳定运营，与俄“滨海2号”国际运输通道相连接，开辟“冰上丝绸之路”起点，推进国际贸易大通道建设，真正实现“一带一路”贯通并环绕欧亚大陆。

“农业空间集聚规模化”战略

农业空间规模化发展是现代农业的主要发展方向。围绕农业空间集聚规模化，提出生活空间向中心村（镇）集聚，严控村庄建设用地增长;生产空间向新型经营主体集中，加快土地综合整治，推动园艺特产业振兴。将吉林省打造成全国规模农业先行区、粮食主产区和城乡融合发展先行区，推动农业规模化发展，巩固国家商品粮生产核心区地位，构筑城乡一体化发展格局，走出一条现代化大农业发展道路。一是推进农村居民点多核破碎化向中心集聚化演变。农业生活空间构建“城镇-中心村（农场）”的二级结构，构建“疏密有致、规模组团、和谐集约”的居民点布局。根据高密度点状、带状布局特征，中部地区应依托道路交通联系，合理引导城市周边农村居民点块状集聚，形成网络节点式居民点布局，缩减小规模零散居民点，打造现代化城郊社区，服务城市发展。根据沿河谷、交通线点状布局特征，东部山区应合理引导人口、用地向中心镇和集聚提升型村庄集聚，沿交通廊道、河谷串珠状集聚，整合撤并交通不便、发展落后、规模较小、空心化严重的居民点。根据低密度块状布局特征，西部草原区应针对通榆县、洮南市、镇赉县等生态工程修复地区实施生态移民，有序引导人口向周边城镇、新建中心社区、集聚提升型村庄集聚。疏解人口规模，腾退建设空间。在其他地域合理引导向小城镇、集聚提升型村庄块状集聚及沿重要交通轴线带状集聚。二是加快土地综合整治，促进乡村生产空间规模经营。坚持最严格的耕地保护制度，优化耕地生态系统，实施保护性耕作，加强农田生态保育、农田修复，推进农地整理、宅基地复耕土地整治工程。培育和探索新型农业经营主体和大中小型规模化经营模式，促进农田集中连片经营。强化东部森林带黑土地保育措施，扭转东部地区农田生态系统亚健康状态。积极引导家庭农场和合作经营，探索日本式小规模家庭单位农业生产经营模式，鼓励以政府、公司为经营主体的美国式大型农场经营模式。

总之，新时期的国土空间规划将以“坚持人与自然和谐共生”作为基本出发点，重点推进“高质量发展+高品质空间+高水平治理”的全面永续发展。省级层面的空间规划居于承上启下的战略地位，其空间发展战略更应突出协调性。吉林省应在协调发展和保护的关系中，探索一条“绿水青山也是金山银山”的生态价值向经济价值转化的发展模式;在协调效率和公平的关系中，探索一条“都市圈+城镇圈”共生共荣的开发模式，为全国严守自然资源底线、提升特色资源价值、统筹全域资源要素开发和保护、推动形成“一优三高”美丽中国画卷提供吉林经验。

参考文献

[1]陈小卉，何常清.制度变迁背景下的省级空间治理思考[J].城乡规划，2018，（10）.

[2]杜澍，连欣.新时期国土空间规划的战略研究[J].中国国土资源经济，2019，（03）.

[3]李娟，李苗裔，龙瀛，党安荣.基于百度热力图的中国多中心城市分析[J].上海城市规划，2016，（03）.

[4]张程远，张淦，周海瑶.基于多元大数据的城市活力空间分析与影响机制研究——以杭州中心城区为例[J].建筑与文化，2017，（09）.

[5]李濤，程遥，张伊娜等.城市网络研究的理论、方法与实践[J].城市规划学刊，2017，（06）.

责任编辑 王宝珍