美国产业补贴政策对中国企业赴美投资的影响与对策

李丽 杨艳丽

摘 要：美国出台的产业补贴政策，为本土各项产业发展和经济增长注入了政府力量，但同时损害了外来投资者的经济利益。近年来，受美式产业补贴政策影响，中国企业赴美投资出现并购持续低迷、投资规模显著下降、投资领域进一步缩减、投资企业竞争力下降、投资市场转移等问题。为突破美式产业补贴政策对中国企业赴美投资带来的负面影响，应从企业、政府、行业协会等方面做好应对措施。

关键词：美国;产业补贴政策;中国企业;投资;影响;对策

产业补贴政策是弥补市场失灵、改善社会福利的一种重要手段。国际金融危机之后，许多发达国家相继实施产业补贴政策，将其作为振兴实体经济的重要政策工具，而美国是使用量较多的国家。尤其是中美贸易争端出现后，美国政府提出两轮农业补贴，总额共计280亿美元，远超过因中美贸易战导致的实际出口损失。另据中国粮油信息网资料显示，2019年11月，美国农业部向农户提供第二轮贸易战补贴，使得农户获得补贴是当年贸易战总额的25%。在此意义上，美国农业是美国产业政策的重要受益者。然而本质上，美式产业补贴政策名义上为稳定市场，实则为扼杀市场交易主体，扭曲金融资源配置。

近年来，特朗普政府对中国赴美投资企业的行政干预越来越频繁。据澎湃新闻网报道，2017-2019年，因美国外国投资委员会干预，许多国家在美未完成的投资数量超过20多起，超过历年平均数量一倍之多，中国企業首当其冲。其中，蚂蚁金服、TCL、中青芯鑫等多家中资企业因受到美国产业补贴政策影响，在赴美投资中碰壁，严重打击了企业对美投资信心。因此，研究中国企业如何应对美国产业补贴政策对其赴美投资的具体影响，具有重要的现实意义。

一、美国产业补贴政策概况

美国是世界上产业补贴政策应用数量较多、涉及领域较广，且以直接补贴和间接补贴为主的国家之一。目前的美国产业补贴政策主要呈现以下几方面的发展特点。

一是产业补贴政策应用数量较多。自2017年特朗普上任以来，尽管美国经济进入复苏阶段，但依然没有停止对本国产业的补贴政策。据全球贸易预警组织统计，2009-2019年间，美国共出台597项产业补贴政策，并正式实施。其中，2009-2016年间，为使美国经济尽快恢复正常，美国政府共计出台523项产业补贴政策，频率较高。其中，2010年奥巴马上台共计出台81项政策，成为八年期间的最高值。2017-2019年，美国经济形势开始好转，失业率有所下降，产业补贴政策数量较之前有所减少。

二是产业补贴政策涉及众多关键领域。如20世纪中叶，美国实施信息高速公路、军工复合体等计划，推动政府采购、税收减免等措施实施，支持军工、信息技术、航天等产业的发展。现如今，美国对农业、高科技、制造业等领域也进行了大量补贴。农业领域，中美贸易战爆发后，美国政府提出两轮农业补贴，为本国农业企业提供了大量资金支持。信息技术领域，据行业数据统计，美国IBM、Google、Facebook等公司曾获得来自联邦、州和地方政府各类补贴16.32亿美元、7.66亿美元和3.33亿美元。据摩根士丹利前首席经济学家斯蒂芬·罗奇公开撰文表示，美国制造业得到美国国防预算支持，与产业补贴政策密不可分。

三是以直接补贴与间接补贴为主。现阶段，美国联邦、州政府及下属机构制定的产业补贴政策主要分为两类，一是政府对符合条件的行业提供的直接补贴，另一类是通过政府采购，满足特定本地化要求后提供的间接补贴（详见表1）。在直接补贴中，税收减免、财政补助、政府优惠贷款在所有类型中的占比较高，达到94%以上。在间接补贴中，公共采购本地化要求是主要的补贴方式，目前美国合计有335项此类政策出台。

二、美国产业补贴政策的“不合理”体现

（一）补贴政策游离于WTO规定的禁止性补贴之外

在美国为本土企业提供的补贴政策中，部分内容并不属于WTO规定的禁止性补贴。例如，WTO明令禁止以进口替代目标或出口业绩等理由为本国企业提供补贴，否则他国无需举证对本国的侵害，直接采取对应补贴措施。在美国产业补贴中，仅有部分针对美国农产品出口提供资金支持的政策，符合WTO的禁止性补贴政策，其余产业补贴政策多数游离之外。另如，美国联邦、州政府为稳定就业、加强环境保护等目的，实施了实物资助、劳动力本地化、新能源汽车扶持等一般性产业补贴政策。据经济观察网数据显示，2017-2019年之间，美国在年度预算中均安排了资金，以支持厂商新能源汽车发展。以2019年2月为例，美国任何电动车厂商每销售1台插电式电动车，即可享受政府500-1200美元的税收优惠补贴政策。从中可以看出，这些政策向符合条件的所有企业开放，达不到专项性要件，因此属于WTO允许的不可诉补贴。

（二）存在涉嫌违规的可诉性产业补贴措施

可诉补贴，是指那些不是一律被禁止，但又不能自动免于质疑的补贴。要甄别此类补贴，需要根据其客观效果来判定是否符合WTO规则。这种补贴在满足一定条件时，会给其它成员国经济利益造成危害，而存在被起诉的可能性。在美国提供的禁止性补贴政策中，存在涉嫌违规的可诉性产业补贴措施。在农业方面，美国农产品国内消费严重依赖国际市场出口，处于过剩状态。美国政府不仅对化肥、农药等生产资料进行间接补贴，还会通过信用保险、优惠贷款提供更直接的补贴。这些补贴扭曲了国际农产品贸易公平竞争环境，根据《补贴与反补贴》相关规定发现，美国农业产业补贴如让另一成员国依据《关贸总协定》获得利益丧失，则会遭到他国起诉甚至采取报复措施。

（三）歧视性政府采购政策会侵害到其他成员国合法利益

歧视性政府采购政策，是指部分国家虽无明文规定，但要求本国政府机构在招标采购时，应优先购买本国产品，进而对国外产品产生歧视性限制的做法。一方面，美国歧视性政府采购政策，已经违背WTO的关于非歧视基本原则，并且与最惠国待遇相冲突。其中，美国在制造业提出的产业补贴政策，部分内容主要维护本国产业的发展，而对其他国家产业发展制定了限制条件，与WTO规则相冲突。另一方面，美国补贴政策与《政府采购协定》、《与贸易有关的投资协定》等规则不符，对其他国家贸易、投资行为造成巨大的损害。在此情况下，其他国家可以诉诸WTO进行裁决。

三、美国产业补贴政策对中国企业赴美投资的影响

（一）对美并购持续低迷

在贸易保护主义抬头、逆全球化思潮涌动情况下，美国在经济议题上持续关注中国企业在美投资情况。虽然目前中国企业在美47个州进行投资，但随着美国产业补贴政策的出台，特别是对通讯、制造业产业的补贴，导致中国赴美企业并购处于低迷状态。据搜狐新闻网报道，2016-2019年，中国企业在美并购数量累计下降87%。专业人士对此现象解释认为，美国出台的各项补贴政策，导致中国企业在美投资成本不断上升，部分企业无法承担高成本的投资。

同时，近年来美国先后发布支持制造业发展法案和计划，如“美国制造业重振法案”、 “先进制造业合作计划”、“振兴制造业网络计划”等，以推动制造业迅速发展。尤其是特朗普上台后利用降税、强留等强制手段，促使驻外美国企业不得不将生产线转移到国内。并且，特朗普政府对于中国企业参与并购美国企业，表现出不理睬、不参与态度，导致中国对美并购难度大幅增加。据荣鼎报告2019年第三季度数据显示，与同期数据相比，中国企业对美企业并购下降超过90%。其中，信息技术、研发项目等资本密集型并购项目，只占中国对美投资的4%，这一趋势一直持续到2019年末。由此看出，中国企业对美并购处于下滑态势。

（二）投资领域进一步缩减

自2018年以来，特朗普政府推行贸易保护主义政策，并以国家安全、知识产权为借口，向中国、欧盟等多国挑起贸易争端。并且，美国政府为缓解我国反制措施对美国产业造成的不利影响，频繁出台产业补贴政策，于2018年颁布47项措施并生效，使得我国赴美企业投资领域进一步缩减。美国相关部门如发现中国民企投资美国高科技产业，会采取一票否决，或对整个投资流程提出相当严苛条件的措施，迫使中国企业知难而退。据中国商务部数据显示，2015年-2018年美国外国投资委员会共审查的400余起投资交易中，出于“公共采购本地化”、“公共采购偏好要求”、“公共采购市场准入”补贴政策等因素，而被提起审查的中国企业投资案例共70余起，占比在50%以上，连续三年位居被审查数量国别榜首。

从美国通过违规可诉性产业补贴政策阻止中国企业在美投资数据来看，对华投资类型审查范围已从半导体、金融行业扩大至猪饲料等食品加工业。在此情形之下，我国对美投资领域进一步缩减。据参考消息网资料显示，从2019年初开始，中国在美国水产品、通讯产品、服装和服饰产品等领域投资规模开始出现不同程度下降，降幅分别为9.9%、3.7%、4.8%及3.2%，9月降幅最为明显。在科技领域，美国监管审查制度及产业补贴力度趋严，导致中国企业在美投资市场规模日趋紧缩，投资难度进一步加大。受此影响，中国赴美投资企业投资领域进一步缩小。

（三）投资收益下降

如前所述，美国通过产业补贴政策扶持本国产业发展，但部分政策不属于WTO规定的禁止性补贴。这些政策的出台，会大幅增加中国企业赴美投资的市场竞争压力，最直接的表现是投资额与收益严重下跌。2018年4月17日，《华尔街日报》报道称，美国通讯服务补贴一年的总额约为90亿美元，多数为学校、农村地区、图书馆等低收入群体提供通讯网络支持。此项计划的实施，为中国通讯企业赴美投资带来巨大冲击，与当地通讯企业的竞争不再是同一起跑线。再加上美国联邦通信委员会以5：0的投票结果，支持禁止可能对美国国家安全构成风险的外来公司投资，使得华为、中兴等通讯企业赴美投资额较同期下降2.6个百分点，收益较同期减少3.5%。另据国际知名律所Baker & McKenzie统计，受美国通讯产业补贴政策的影响，2017年至2019年，中国企业赴美通讯投资由210亿美元下降至86亿美元，减少了35%。

四、应对策略

中美贸易冲突是双方产业分工从互补型向競争型转变的必然结果。在美国产业补贴背景下，中国企业赴美投资既成为推动中美双方贸易的重要力量，也深受两国贸易冲突影响。应当看到，美国产业补贴对中国企业赴美投资限制将会长期存在，赴美投资活动需及早面对。

（一）以企业为核心，加强对美投资 “内查”与“外调”

一是做好“内查”。中国企业在赴美投资并购资金获取方面，应尽可能采取相关措施，弱化政府资本主导控制因素的干扰。例如，赴美投资企业可提前申明其所承担的国家项目经营范围与盈利性质，避免被美国CFIUS认定为“政府控制型”企业，从而采取限制措施。为规避审查风险，赴美企业在进行财务投资及绿地投资时，应采用联合技术开发、私募股权基金代持等方式，替代风险较大的直接并购活动。二是做好“外调”。赴美投资企业应从合规性方面展开对目标公司的调查，充分了解其国内商业经济形势，特别是政府管控背景、技术控制和知识产权归属等，避免因投资失范行为产生较大投资损失。

（二）以政府为支撑，打通双向反馈风险沟通体系

我国企业应以政府为支撑，通过中国信保营业机构打通与美国的双向反馈风险沟通系统。在此系统中，中国信保应将获得最新风险信息，通过梳理和排查后告知企业，让其知晓风险。企业应及时接收风险信息，并传递到政府部门，政府部门利用了解到的信息来源，组织力量为企业做好风险预判，分散政策性风险。同时，出口企业在出口货物前，应与信保机构取得联系，就货物是否能继续出口、是否加征关税等问题进行协商，并与买方达成一致，以满足买方要求。如在此过程中出现任何风险，企业应及时与中国信保进行交流，对案件进行剖析，商量出初步结果后委托信保对案件进行追踪调查。在调查过程中，中国信保要及时向企业汇报案件调查进度，企业也应及时给予反馈，并给出建设性意见，为中国企业对美投资风险防范提供建设性意见。

（三）以行业协会为依托，形成“以外制外”磋商机制

赴美投资企业应善于运用美国本土投资行业机构，寻求“以外制外”预判解决方案，优化中企投资活动问题。对许多国内企业来说，赴美投资是一种融合了人际关系与国际规则的行为，需要切实掌握美国税务、财务等金融规范。因此，我国赴美投资企业应充分利用好美国投资服务中介机构，确保各项投资并购活动有序进行。一是充分授予赴美投资企业足够的投资决策权。由团队中熟悉美国商业经济背景及法律规则的员工，筛选美国专业中介投资服务机构，让其为赴美投资团队决策提供具体参考意见。二是赴美投资决策团队应与美国专业投资服务机构进行平等交流，既要避免对其“专业性”的过度依赖，还要克服“投资者心理”干预正常决策活动。以高效、精准意见，辅助赴美团队作出精准判断和决策。

（四）以CFIUS为基础，夯实中国企业赴美投资基础

CFIUS是美国对于外资企业准入条件制定的主要审查委员会，中国企业要充分了解其制定规则，为本国企业赴美投资奠定良好基础。因受美国产业补贴政策影响，中国企业赴美投资遭遇一系列逆境，使中国企业不得不将投资领域转向国际其他市场。为此，中国企业应提前充分了解CFIUS机构和其运行结构，重点考量其对于外资企业准入的条件限制说明，有针对性地推进企业赴美国际步伐和方案。了解准入条件之后，可组建企业分析团队，根据CFIUS对交易是否具有风险进行评估，从资产整合、知识产权组合等多方面进行分析，并规划相应的解决方案。

（五）以专家小组为重点，落实双边投资协定

双边投资协定（BIT）两国为了对双边投资进行保护而签署的协定。中国企业走出国门到美国进行投资，双方签署这样的保护协定，有利于保障中国企业合法利益。在具体落实过程中，应当由我国官方、投资方、研究方组建金融专家小组，对协定规范内容加以认证与研究。在确定基础内容之后，经过小组共同进行调查，补充已有内容并加以修订。而在实行过程中，中国企业可以借鉴与已经签署的国家的协议，同美国企业进行积极协商，对中美双方投资协定进行修订。在经过官产学专家修订之后，交由政府启动正式谈判。由此，通过中美双边投资协定的落实，为中国企业赴美投资提供有效保护措施。▲

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