打造最讲信用城市的指标体系研究

杭州市发改委课题组

[摘 要] 在当前全面建设我国社会信用体系的大背景下，城市成为了社会社会信用体系建设的重要载体，信用城市的创建也就由此而生。如何建立信用城市科学的评价体系，本文从第三方的视角刨析当前国家信息中心中经网的信用城市评价体系，提出了改进的建议，对于引导城市的社会信用体系高水平发展，有重要的意义。

[关键词] 高水平;信用城市;指标体系

[中图分类号] F832.4;F203[文献标识码] A[文章编号] 1009-6043（2020）10-0042-03

社会信用体系是维系一个城市政治、经济、文化发展的最重要的基础，无数的理论研究成果以及案例显示，良好的社会信用体系可以促进社会经济的发展、提升居民生活品质以及幸福感和提高城市的核心竞争力。近年来特别是在党的十八大以来，每个城市从政府到企业到个人，都在不断提高对信用体系件建设的关注与重视，信用城市建设也迎来了新的机遇期。

一、建设信用城市的环境分析

（一）宏观环境下，以习近平同志为核心的党中央更加关注社会信用体系建设

2007年8月出版《之江新语》，是习近平同志治国理政思想的萌发与最初实践。在《之江新语》中，时任浙江省委书记的习近平同志谈到社会信用体系建设问题时就指出，打造“信用浙江”，就要进一步强化政府信用，提升企业信用，建立社会信用;就要进一步健全信用制度，强化信用监管，倡导信用文化，营造信用环境;就要以企业为主体，建立包括信用信息、信用评价、信用激励和失范惩罚机制在内的社会信用体系;就要充分发挥政府在信用建设中的表率作用，树立诚信的形象，建设“信用政府”。从《之江新语》中习近平关于信用体系建设的讲话中我们不难看出，中国的社会信用体系建设，政府信用是关键，信用机制（信用信息共享、惩戒与激励、信用监管等）是基础，这条建设方向应该引起高度的关注。

党的十八大报告指出，倡导诚信的社会主义核心价值观。诚信是中华民族的优良传统，一直以来都把诚信作为为人和治国理政之道。当前我们的国家在中国共产党的领导下，经济发展取得了举世瞩目的成就，但要实现中华民族伟大复兴梦想，仅有物质丰裕的社会是不够的，更需要诚信有序的社会。党的十九大报告从深化机构和行政体制改革、加强思想道德建设、推进诚信建设和志愿服务制度化、着力解决突出环境问题等不同角度多次提及公信力、诚信和信用内容，在党的历史上尚属首例。这充分说明党中央对信用体系建设高度重视，也凸显了信用体系建设的重要性。

从党代会到中央会议精神中不断把信用体系建设作为重要的议题，体现了党中央对于社会信用体系建设的高度重视，信用也正在成为各级政府管理的重要手段。

（二）中观环境下，打造高水平信用城市的条件已经成熟

1.经济发展。经济发展与信用水平之间的高度相关关系已经得到了学界的论证。近年来我国各大城市的经济都在高速增长，经济结构调整也在不断优化，以互联网+为核心的数字经济成为重要支柱。但是我们必须看到数字经济在很大程度上是虚拟经济，更加需要高水平的信用体系控制风险，助力经济增长。

2.金融发展。我国城市化的进程中，形成了第三產业集聚的经济格局，特别是房地产业的发展和消费理念的转变，极大地促进了金融业在城市的发展，但随之而来的金融领域的信用风险不断加剧。在当前国内国际形势复杂多变的情况下，需要通过完善的信用体系防范金融风险。

3.社会发展。城市居民生活富裕，文化素质高，建设高水平的社会信用体系条件成熟。信用关系是建立在信任基础上，是社会文明和社会进步的体现。我国改革开放40余年来，社会经济的得到了长足的发展，同时也产生了很多社会内部的矛盾。利用社会信用体系来提升社会治理能力和水平，推动和谐社会发展，是值得探索的路径。

4.政府管理。政府既是城市的管理者也是城市的服务者，随着政府管理职能转变，以信用作为管理的工具与手段，推动政府管理水平的提升。

5.着眼未来。城市正在成为青年人工作生活的集聚地和向往地，越是特大城市对于青年人的吸引力也越来越大。青年人的信用关系到我国社会信用体系建设的未来，通过信用城市建设真实可靠的青年信用体系。

（三）微观环境下，构建高水平信用城市评价体系有理论与实践价值

城市是我国社会信用体系建设的重要实践和探索，信用城市建设也将直接影响我国社会信用体系建设。首先，信用城市评价体系是理论创新。当前城市作为社会信用体系建设的一个重要载体，已经发挥着重要的作用。社会信用对于经济、金融、市场交易、思想道德、社会治理等领域都将产生积极影响。因而信用理论在城市的实践仍需要进一步的创新。其次，信用城市评价体系是实践导向。科学的、完整的、目标明确的指标体系实质就是城市信用体系建设的行动路径，对于信用城市的建设具有明确的导向性。

二、信用城市评价体系解析

（一）当前信用城市评估的主要做法

1.信用城市评估的基本情况

社会信用体系建设示范城市（下简称“信用示范城市”）评估工作始于2015年，国家发改委、人民银行组织首批43个城市（城区）信用示范城市创建工作，连续三年（2017-2019年）印发《社会信用体系建设示范城市评审指标》，并委托第三方机构进行评估。2018年，首批13个信用示范城市名单公布，2019年又有16个城市（区）成功入围。

在开展信用示范城市创建评比工作的同时，2015年，国家发改委委托国家信息中心中经网建设“全国城市信用状况监测平台”，建立并修订完善城市信用监测预警指标体系，实现对全国36个省会城市、261个地级城市和375个县级城市开展信用监测评价，并通过信用中国网站定期发布城市信用状况监测指数。

从实际操作过程来看，城市信用状况监测指数及其排名是信用示范城市评估过程中一项重要的参考依据，且城市信用状况动态监测与信用示范城市静态评估两者之间形成了相互制约。

2.信用城市评估指标体系解析

从两套评估体系的对比来看，两者在具体的评估内容上有较多的相似之处，但又有所区别。以2019年版社会信用体系建设示范城市评估指标体系和2019年版城市信用监测预警指标体系为例（见表1）。

首先，从相似之处看，两者都倾向于对当前各城市信用体系建设工作的考核评价，而并不是对城市整体信用状况、整体信用水平的综合评价。也就是说，无论是信用示范城市评价，还是城市信用监测评价，实际上评价的主要意图还是服务于上级主管部门对各地信用建设推进力度、信用工作落实情况的考核评估。因此，两者在评价内容和评价指标体系构建上具有较多相似性。例如，信用示范城市的评价内容从贯彻落实党中央国务院决策部署情况、弘扬社会主义核心价值观情况、政务诚信建设、商务诚信建设、社会诚信建设、司法公信建设等10个维度展开，城市信用监测的评价内容从守信激励和失信治理、信用制度和基础设施、诚信文化和诚信建设、信用服务和信用创新、营商环境5个维度展开，比对两者的监测指标和评估内容可以发现，在信用制度和信用基础设施建设、信用服务与应用、红黑名单等信用监管、诚信文化宣传与失信治理等都是类同的。此外，两者在评价数据的来源上也具有相似性。

其次，从不同之处看，信用示范城市评估体系的维度较城市信用监测体系更为全面综合。在评估内容上，前者包含49个评价指标，后者包含16项评价指标。举例来说，信用示范城市评估体系有针对性的强调了金融生态环境建设的重要性，但城市信用状况监测体系则突出了营商环境的监测;信用示范城市评估体系强调了城市主管部门对信用体系建设的重视程度、工作保障与推进落实的考核，城市信用状况监测体系则更多强调对信用建设过程与结果的评价。另外，在在评估方法和评测结果时效上两者有一定的区别，信用示范城市评估采用计分模型，而后者采用线性加权模型;信用示范城市评估的结果一般以一年为一个完整的评估年度，而后者目前可以达到按月评估与发布。

（二）主要问题

1.在评价体系层面

两套体系均过于强调对各地信用建设部门的工作内容的考核评价，忽视了城市信用体系建设中其他参与主体所发挥的作用。例如，没有很好的将城市公众、企业对城市信用治理主观感受纳入监测评估;没有将重点行业企业信用风险纳入监测，例如地方政府的债务违约风险、发债企业信用风险、上市公司股权质押风险、城市居民的杠杆率等进行监测评估;忽视了宏观经济环境变动对信用的影响，没有将城市经济环境、法治环境、社會环境等宏观因素纳入监测。

2.在评价方法与实施层面

在数据来源上，两者过于依赖城市信用平台与公共信用数据，忽视了对统计部门数据、央行征信数据、行业监管部门数据、第三方商业信用数据，以及互联网大数据的挖掘与使用。在评价模型方法上，无论是计分模型，还是线性加权综合模型，采用单一模型在适用范围上都有一定的局限性。在评价实施过程中，尽管委托第三方进行评价，但第三方在评估过程中的独立性和公正性仍然受到一定的质疑，一定程度影响了评估结果的社会影响力。

三、信用城市评价体系构建的建议：基于第三方视角

1.建议增加关于公众对城市信用治理主观感受的监测评价

提高公众的满意度是城市信用体系建设的出发点和落脚点。无论是信用示范城市评估，还是城市信用监测评价，都必须以公众对城市信用治理的主观感受为重要评价依据。一座城市的信用体系建设水平和建设取得的成效，满意度是公众主观感受衡量的重要标准。公众对城市信用环境和信用治理的满意度越高，表明当地信用建设取得的成效越显著。

公众对城市信用治理的满意度监测评价可以从以下几个方面展开：首先，是一座城市公众对信用的感知，满意度的形成基础是公众的合理感知，因此信用感知度监测评价是重要的一面;其次，是城市公众对政府部门信用体系建设工作的评价，可以将当前政府信用体系建设工作内容和工作重点作为评价的对象，以政府信用规划目标完成进度作为评价尺度和依据;最后，是公众对城市信用环境、政府信用监管、社会各界参与情况、信用为民便民等方面的态度意见评价。

2.建议增加重点行业企业主体信用违约风险的监测评价

信用监测评价的核心内容之一是信用风险的监测。现有评价体系中主要的信用风险监测评价集中在银行业金融机构信贷风险层面，这一监测忽视了另外几大类重点行业企业主体的信用风险监测，包括地方政府和城投公司债务负担的监测、发债企业债务违约风险的监测、上市公司股权质押风险的监测、居民债务负担的监测。

3.建议增加对重点领域突发重大公共事件的监测评价

当前，政务、商务、社会和司法四大领域信用监测主要以公共信用信息记录、红黑名单为监测重点和考核评估依据，并在上述基础上，逐步探索重点行业的公共信用综合评价与信用应用，包括推进信用分级分类监管。但进一步分析可以发现，这一监测忽视了对重点领域突发重大公共事件的监测评价，例如个别城市管理部门在此次新冠疫情为代表的公共卫生事件中暴露的应急响应能力缺位和管理失职;此外，包括社会治安事件、安全生产重大责任事故、重大社会舆情事件等，也应一并纳入监测与考核评价的范畴。

4.建议进一步丰富数据来源渠道，提升数据采集效率

当前信用城市考核评价数据，可量化的部分主要来源于城市各级行政管理部门提供的政府公共信用信息数据，一般由地方上具体负责信用管理的部门牵头组建公共信用信息平台，并按照各地制定的信用信息采集目录设定的采集范围和标准，按期汇总并逐级上报，采集时间短的一天，长的需要半年甚至一年。不可量化部分包括中央指示与重要文件精神上传下达、各类涉信用规章制度建立与规范程度、组织和保障制度的完善程度等，主要根据上级部门的考核评价结果，以及各城市出台的文件制度数量等予以定性打分。因此，数据来源渠道相对单一，另外评价结果存在一定的滞后性。建议纳入统计部门宏观数据、央行征信数据、行业监管部门数据、第三方商业信用数据，以及互联网大数据，进一步丰富数据维度。

5.建议引进更多第三方力量参与评价，增加对评价结果的社会监督

当前的信用城市评估尽管已经采用第三方评估，但评估主体较为单一，且评估主体的产生并不是完全市场化方式。这容易滋生权力寻租，以及买卖评级现象。因此，建议采用市场化招标方式，吸纳至少2-3家以上第三方力量参与整个评估，以维持评估结果的公开公平。同时，建议公开相关评估环节，接受各界社会监督，从而提升评估结果的公信力。

[参考文献]

[1]楼裕胜.信用城市建设路径研究[J].征信，2020（5）.

[2]毛通，谢朝德.基于百度大数据的信用舆情指数构建与实证研究[J].征信，2020（1）.

[责任编辑：潘洪志]