基于成本—效益分析法的全球“糖税”政策透析

王文君 吴弘巧 康苹 曾逸艳

[摘 要]2000年以来，健康问题尤其是肥胖问题成为世界各国关注的焦点。作为肥胖的元凶之一，许多国家主张通过征税的手段对糖的消费进行控制。截至2018年，全球已有50个国家和地区实行了“糖税”制度。文章通过对国外现存有关“糖税”的研究成果以及已經开征“糖税”的各国相关文本内容的研究，基于成本—效益分析法，分别从成本和效益角度对目前各国的“糖税”政策效果进行分析，并最终基于健康角度对成本和效益进行对比，得出“糖税”政策的实施虽然会产生一定的成本，但在促进世界人民健康、减少相关慢性疾病方面发挥着积极作用的结论。

[关键词]“糖税”;含糖饮料;成本效益;肥胖;健康

[DOI]10.13939/j.cnki.zgsc.2020.29.019

1 引言

税收作为一种非常重要的政策工具，是政府公共财政最主要的收入形式和来源。“糖税”作为税收的一类，是指对糖及含糖产品按照一定的税率进行征税。对糖征税，除了增加财政收入以外，也跟伴随着经济的发展，人们的健康问题受到政府高度关注有关。众多研究表明，糖的摄入过量是导致许多慢性疾病的罪魁祸首之一。2018年世界卫生数据显示，由于肥胖导致的二型糖尿病、心血管疾病、高血压、高脂血症等非传染性疾病已成为导致死亡人口增加的重要原因。世界卫生组织曾基于此提出倡议：对含糖饮料实施有效税收。

2 全球“糖税”实施现状

第二次世界大战后，世界进入以和平和发展为两大主题的历史阶段，积极关注国民的健康问题成为大势所趋。20世纪以来，国外对于“糖税”的相关研究如井喷式增长，据相关数据显示，有关“糖税”的研究文献已经突破35000余篇。

各国学者围绕“糖税”政策的多个方面进行了深入研究，主要包括“糖税”政策实施的可行性分析、“糖税”的征税范围、税率的制定、政策的影响等。据世界癌症研究基金会统计，截至2018年，全球先后已有50个国家和地区开征“糖税”，但不同的国家对“糖税”的定义并不相同，征税对象以及税制也都存在显著差异，如智利主要针对添加着色剂、香料或甜味剂的非酒精饮料征税，对每100毫升（或同等比例）含糖量为6.25克或以上的饮料，税率从13%提高到18%;墨西哥对生产商征收的1L/1 比索（相当于增加10%）的SSB（Sugar-Sweetened Beverages）消费税;美国加利福尼亚州伯克利市对含糖饮料实行了每盎司1美分的SSB特别消费税。

3 对“糖税”政策的效益分析

3.1 经济效益

第一，“糖税”可以增加政府的财政收入。“糖税”本身作为税种之一，首先会给国家带来财政收入。在许多已经实施了“糖税”政策的国家，因征收“糖税”所带来的税收收入已经非常显著，另有各国学者通过搭建税收模型的方法对“糖税”所带来的税收收入进行了预测。

澳大利亚研究所Grattan的模型显示，根据税收种类和税率，SSB税收每年将产生4亿～5.5亿美元的收入，其收入估计与英国议会预算办公室和Veerman等人建立的征收20%的从价税所产生的收入模型一致[1]。在美国的另一项研究中也预测对含糖饮料征收每盎司1美分的国家税，仅第一年就能筹集149亿美元。州一级的税收也将产生可观的收入，例如，佛罗里达州9.28亿美元，纽约州9.37亿美元，得克萨斯州12亿美元，加利福尼亚州18亿美元[2]。也曾有学者对南非“糖税”政策产生的税收收益作出预测：“在未来20年里，政府将每年增加60亿扎拉（4.5亿美元）的税收收入。”匈牙利政府曾对SSB、能量饮料和高热量食品征税，这些税收在2013年产生了约6150万欧元。

第二，“糖税”可以减少因非传染性疾病产生的医疗支出。近十年以来，因摄入过量糖分而导致的肥胖、糖尿病、龋齿等疾病每年给各国带来了巨大的经济损失，众多国家实施“糖税”的主要目的在于减少慢性病的危害。PWC曾于2015年发布报告称：2011—2012年，澳大利亚因肥胖而承担的费用总成本为86亿美元，包括了政府和个人承担的成本。同期，成人肥胖给英联邦政府造成了60.6亿美元的直接和间接成本。在美国，成年人因肥胖而增加的医疗费用高达2097亿美元，占全部医疗费用支出的21%。除此之外，美国糖尿病协会发现，与糖尿病相关的医疗费用自2007年以来增加了40%以上，2017年跃升至3270亿美元（其中包括2370亿美元的直接医疗费用和因生产率下降带来的900亿美元损失），美国1/4的医疗开支都用于糖尿病的治疗[3]。

而众多研究表明，“糖税”政策通过以税收的方式来控制国民对糖分的消费行为，可以有效减少肥胖、二型糖尿病、龋齿等慢性病的发生率，从而降低相关疾病的医疗开支。2015年，澳大利亚的相关研究人员开发Ceri-Obesity模型的统计建模方法，该模型预测在2017年“糖税”政策的实施将会减少17.33亿澳元的医疗成本。美国学者研究发现，基于现有的SSB税，其产生的效果在降低肥胖症和糖尿病的发病率的同时，意味着美国未来十年可能节省171亿美元的成本[4]。南非的“糖税”研究中也提到：在牙科护理开支方面，这项措施共节省1.5901亿元，在未来20年里，10%的SSB增税将在20年内为南非节省20亿南非兰特（1.4亿美元）的医疗补贴[5]。

需要说明的是，尽管肥胖、二型糖尿病、龋齿等疾病的病例增多以及医疗开支的增加原因不仅仅在于“糖分”的摄入过量，但已有大量证据表明，糖的确是罪魁祸首之一。

3.2 社会效益

“糖税”可以减少因肥胖引发的相关疾病及其健康危害。采用“控糖限糖”的税收手段对国民的健康饮食进行指导，不仅对减少经济损失具有重大意义，更重要的是对国民健康水平的提升产生了积极作用。根据世界卫生统计报告显示：2016年，估计有4100万人死于慢性疾病，占总死亡人数的71%。其中心血管疾病死亡人数1790万，占比44%;死于癌症人数900万，占比22%;死于糖尿病人数160万，占比4%[6]。而肥胖则是引起心脏病、糖尿病、癌症以及心血管疾病的原因之一。

目前，全球肥胖形势严峻，WHO呼吁通过控糖来改善肥胖的健康问题。通过设置“糖税”的经济手段来应对市场失灵，正确引导国民的消费行为，对于改善因糖分摄入过量而导致的肥胖具有重要意义。

有人估算了澳大利亚20%的“糖税”对健康的益處，研究结果显示，半调整寿命年（HALYs）随着BMI的降低而增加，这说明“糖税”的确降低了肥胖的患病率。

菲律宾的一项研究结果显示通过实施“糖税”，可以避免5913例二型糖尿病、10339例缺血性心脏病、7950例中风的相关死亡病例。

美国对SSB征收20%“糖税”潜在影响的研究预测出一个中间估值是成年人的平均体重将会在第一年减少0.97千克，从而减少2.6%～5%的超重以及3%的肥胖。这项税收还将使美国的肥胖症患病率降低1.5%，糖尿病发病率降低2.6%。

英国一项研究也估计，对含糖饮料征收20%的税将使英国成年人的肥胖人数减少1.3%（18万），超重人数减少0.9%（28.5万）。收入为1/3（最低收入）、2/3和3/3（最高收入）的人群的肥胖患病率预计分别下降1.3%（0.3%～2.0%）、0.9%（0.1%～1.6%）和2.1%（1.3%～2.9%）[7]。

4 对“糖税”政策的成本分析

4.1 政府成本

对于政府来说，“糖税”政策从政府的调研、制定、出台到落地实施各个环节，必然会产生巨额的税收成本，从各国对于税收制度的深入研究成果以及从不少国家已经实施的“糖税”产生的现实数据中，笔者收集了大量有关“糖税”的制定带来的成本数据。

澳大利亚对含糖饮料进行建模的成本—效益分析研究中，对涵盖了与税收相关的执行、管理和合规，通过立法的成本进行了统计，总共需要花费大约1.2亿美元。

在美国，Longet等人估计，每盎司0.01美元的全国SSB税将使美国政府在第一年就花费5100万美元，在10年的实施过程中，将总共花费4.3亿美元[8]。迪肯大学对致力于解决澳大利亚肥胖问题的政策进行的分析表明，政府对含糖饮料征收健康税的实施成本极低，约合118万美元[9]。

南非的研究表示对糖征收20%的“蛀牙税”，会产生3730万美元的行政成本。

总的来说，政府作为国家政策实施的主体，任何税收政策的落地实施必然会产生政府的行政、人力等一系列成本，但无论是从经济角度还是社会角度，因“糖税”付出的成本远远低于其带来的经济效益和社会效益。这一点，笔者将在后文中详细阐述。

4.2 企业成本

在“糖税”政策实施过程中，很大程度上的推行阻力来源于企业。这是因为“糖税”给企业带来的挑战和压力是最为直观而明显的。对于企业来说，其中最大的影响就是生产成本的增加以及消费者购买量的下降带来的经济利润的减少。

当企业选择为维持现有产品销售量以获取市场份额的手段时，就不得不自我消化由含糖产品带来的税收，但绝大多数的企业都会选择将税收转移到消费者身上，这必然会带来销售量的下降（这也正是“糖税”制度用以健康保护存在的意义）。许多研究试图估计税收对SSB消费的影响。对SSB税影响的研究估计，SSB的价格弹性在-0.8～-1.26，意味着价格上涨10%将导致消费下降8%～12.6%。墨西哥的一项研究证明，对含糖饮料征收消费税可以减少含糖饮料的消费，如2014年（税收实施的第一年）减少了6%，2015年销售总额下降10%，低收入家庭、居住在城市地区的居民和有子女的家庭的消费下降幅度更大。一项针对美国加州伯克利市低收入社区居民的调查发现，在征收含糖饮料税之后的几个月里，含糖饮料的消费量下降了21%，销售额下降了9.6%。

另外，为有效规避“糖税”制度带来的额外生产成本，企业不得不在短时间内重新研制新产品以减少含糖量从而降低税费，这就意味着企业需要投入大量的研发、人力、时间等成本。南非的研究者利用动态CGE模型，预测出“糖税”政策实施之后，SSB部门的产出分别显著下降20.5%、22.0%和24.7%，同时提到随着税收增加，SSB消费下降，劳动力市场的变化也可以预见。在这方面，SSB产品部门的裁员可能会增加22.5%（约3306人）。由于SSB消费的减少，与SSB产品及其整个价值链直接相关的就业会继续下降。

4.3 消费者成本

“糖税”给消费者带来的成本，主要可以分为两个方面，即精神成本和物质成本。

在物质成本方面，作为“糖税”政策的直接作用者，税收导致生产者生产成本的增加，从而转移到消费者身上，必然会给消费者带来购买成本的增加，迫使消费者以更高的价格购买含糖产品或放弃购买，曾经有过相关研究结果证明所有的SSB税都转嫁给了消费者。然而，也正是借助这一机制，“糖税”才得以发挥“控糖限糖”的公共卫生效益。

在精神成本方面，“糖税”可能影响个人的选择自由。糖可以带来精神上的愉悦和放松类，人对“糖”的渴望根植于谋求生存的天性，是人类在长期进化过程中自然选择的结果。国内有学者分析：很多人吃糖过量不是不知糖的危害，而是有自己的权衡：宁要短期的愉悦，不妨牺牲长期的健康[10]。政府通过“糖税”政策强行干涉人们的自我选择，也可以说是给个人带来了“精神成本”。

5 结论

从各国“糖税”政策出台至今，对于“糖税”政策的争论始终存在。税收带给生产者和消费者额外的负担，对消费者“幸福感”的打压等多个方面的影响难免会遭到相关群体的反感，但在促进群体健康、减少慢性疾病的数量、增加国家税收、减少医疗开支等方面产生了积极作用。

总的来说，尽管“糖税”政策的出台过程中会产生一定的成本，但基于健康的问题界定角度，其产生的效益是远远大于花费的成本的。

目前，已经实施了“糖税”政策的国家大多数都获得了成功，部分（例如丹麦）失败。其失败受到多方面因素的影响，例如税率的设置、征税的对象和范围，以及征税地之外的市场的影响等。各国的“糖税”制度也正在逐渐完善和发展的过程中，如何通过完善“糖税”体制从而有效发挥“糖税”在减少相关疾病以及促进国民健康方面发挥重要作用，需要更多的探索和总结。

参考文献：

[1]STEPHEN DUCKETT，HAL SWERISSEN.A sugary drinks tax：Recovering the community costs of obesity[R].Grattan Institute，2016：35，58.

[2]BROWNELL K D，FARLEY T，WILLETT W C，et al. The public health and economic benefits of taxing sugar-sweetened beverages[J].The New England Journal of Medicine，2009，361（16）：1599-1605.

[3]Healthy Food America.A Legal and Practical Guide for： Designing Sugary Drink Taxes（Second Edition）[R].ChangeLab Solutions，2018.

[4]BEVERAGE VON TIGERSTROM.Taxing sugar-sweetened beverages for public health： Legal and policy issues in Canada[J].Alberta Law Review，2012（7）： 50.

[5]M JEVDJEVIC，A L TRESCHER，M ROVERS，et al.The caries-related cost and effects of a tax on sugar-sweetened beverages[J].Public Health，2019（169）： 125-132.

[6]World Health Organization.World health statistics 2018： Monitoring health for the SDGs[R].Global Health Observatory （GHO） Data，2018：7.

[7]BRIGGS A D M，MYTTON O T，KEHLBACHER A，et al.Overall and income specific effect on prevalence of overweight and obesity of 20% sugar sweetened drink tax in UK： Econometric and comparative risk assessment modelling study[J].BMJ （Online），2013（347）：1-17.

[8]LONG M W，GORTMAKER S L，WARD Z J， et al.Cost effectiveness of a sugar-sweetened beverage excise tax in the U.S.[J].American Journal of Preventive Medicine，2015，49（1）：112-123.

[9]DUCKETT S，SWERISSEN H，WILTSHIRE T.A sugary drinks tax：Recovering the community costs of obesity[R].Grattan Institute，2016.

[10]陳兴杰.多国征收“糖税”，糖是个健康问题还是政治问题[N].新京报，2019-10-31（A4）.