社区建设在重大疫情中的作用研究——以基层社区在2020年新冠疫情阶段的表现为例

代璐遥

(攀枝花学院 马克思主义学院，四川 攀枝花 617000)

老子言：“祸兮福之所倚，福兮祸之所伏。[1]51”2020年的新冠疫情无疑是一场发生在中国以及中国之外的全球性重大公共安全事件。面对疫情的突然来临，中国政府以一种应对一场“突发战争”的姿态，迅速做出反应，采取了一系列积极有效的应对措施，尽最大努力成功地把疫情可能造成的灾害控制在了最小的范围内，形成了一整套为世界卫生组织所称道的应对公共卫生安全事件的“中国经验”。在这套积极有效的“中国经验”中，基层社区组织扮演了十分重要的角色，对控制疫情大面积传播起到了不可替代的关键性作用。在众多社区工作人员的积极努力下，这场发生在中国应对公共卫生安全危机的行动迅速演变成了一场在全中国范围内的“上下齐心”应对新冠肺炎疫情的“人民战争”。本课题组围绕基层社区在应对新冠疫情阶段的作用展开研究，采用了个人访谈和问卷调查两种方式，通过对一线基层社区的一系列调研，揭示出基层社区在应对重大公共安全事件中的作用，为今后政府制定社区建设方面的政策，开展社区基层组织的工作提供帮助。

为展开本次调研，本课题组首先对社区基层组织做了一系列访谈，并在访谈的基础上，设计了一套关于“社区建设在重大疫情中作用的调查问卷”。本研究借用腾讯问卷平台，共回收有效问卷253份，这些问卷较充分地反映出了2020年中国境内基层社区在抗击新冠疫情阶段的基本表现。

一、基层社区在2020年新冠肺炎疫情阶段的基本表现

本次问卷共设计了9个问题，分成“受访者基本信息”和“重点调研问题”两个部分。“受访者基本信息”包括受访者的“性别”、“年龄”和在2020年2-5月抗击新冠疫情期间所居住的“城市”。本课题中设计这类问题的目的是为了考察受访对象所覆盖的人群范围，避免本次问卷所调研的问题被局限在某一特定群体范围内，从而影响问卷结果的客观性和可信度。本次问卷的“重点调研问题”部分包括：受访者对基层社区在2020年2-5月抗击新冠疫情中发挥作用的“程度”、“效果”、政府配套的物流卫生服务的“满意度”的评价，以及受访者所感受到的基层社区在2020年2-5月抗击新冠疫情过程中主要发挥了“哪些作用”和受访者对于在2020年2-5月抗击新冠疫情期间出现在基层社区的一些纠纷“原因”的看法。本课题组设计这些问题的目的是为了获得基层社区在2020年2-5月抗击新冠疫情过程中所发挥的作用及相关问题信息，从中提炼出基层社区在重大疫情中的作用，发现问题，为基层社区组织今后的建设提出合理的建议。

从收集到的253份问卷中，男女所占的比例分别为26.5%和73.5%，年龄分布在30岁以下(包括30岁)和30岁以上(不包括30岁)的比例分别为44.3%和55.7%。受访者在2020年2-5月抗击新冠疫情期间居住在攀枝花市、成都市和其他城市的比例分别是36%、11.5%和52.6%。这些数据表明受访者所覆盖的人群范围并没有过度集中于某一类群体，总体分布处于相对合理均衡的范围内。换言之，从受访者个人基本信息角度方面能够保证受访内容的客观性和无偏差性。

从收集到的253份问卷中，对于“重点调研问题”部分受访者反馈的情况如下：受访者认为基层社区在2020年2-5月抗击新冠疫情中发挥的作用程度“非常大”和“比较大”的分别为53%和33.2%，这两项一共占了86.2%；对基层社区在此期间提供的服务“非常满意”、“比较满意”和“基本满意”的比例分别为37.2%、41.9%和17.8%，三项一共占了96.9%；对其工作效果的评价中，认为“出色完成”、“较好完成”和“基本完成”预期任务的比例分别是36%、43.5%和19.4%，三项一共为98.9%；对政府在此期间提供的物流与卫生服务“非常满意”、“比较满意”和“满意”的比例分别为27.7%、43.9%和23.3%，三项所占的比例一共为94.9%。从受访者对以上四个问题的信息反馈可以看出中国民众对于社区基层组织和政府在2020年2-5月抗击新冠疫情期间的表现是持“充分肯定”的态度。

总之，从此次问卷调查的结果看，基层社区在2020年新冠疫情阶段的基本表现是出色的，其所发挥的作用也是巨大的，受到了中国民众的充分认可与接受。问卷同时反映出政府为打赢抗击新冠疫情，为基层社区工作正常运行所提供的配套服务也是令人满意的，得到了广大民众的充分肯定。

二、基层社区在未来应对重大安全事件中可能发挥的作用

为了提出基层社区在未来应对重大安全事件中可能发挥的作用，本课题组在设计调查问卷时，除了针对基层社区在2020年新冠疫情阶段的基本表现做出评价外，还针对基层社区在应对重大安全事件中所发挥的具体作用设计了一道多项选择题，“您认为基层社区在2020年2-5月抗击新冠疫情过程中主要发挥的作用包括哪些？”

针对这一问题，本课题组根据个人访谈结果共设计了五个选项：“因为严格限制人口流动，有效阻止了病情传播”；“对出现疑似和确诊新冠患者的家庭实施严格的隔离，保证了社区安全”；“为处于14天隔离期的住户提供上门服务”；“积极维护隔离期间社区的良好的卫生环境”；“为解除隔离和需要外出旅行的人员提供相关健康证明”。受访者依次对这五个选项做出选择的结果分别是90.1%，80.2%，54.5%，64%和60.1%(见图1)。这些数据表明受访者对于基层社区在2020年2-5月抗击新冠疫情过程中主要发挥的这五方面作用的反馈是积极的和肯定的，其中，对于“因为严格限制人口流动，有效阻止了病情传播”和“对出现疑似和确诊新冠患者的家庭实施严格的隔离，保证了社区安全”方面的作用尤为认可，分别有90.1%和80.2%的受访者选择了这两个选项。

总结受访者信息反馈的结果，基层社区在未来应对重大安全事件中可能发挥的作用主要包括以下五个方面。

第一，严格限制人口流动，有效阻止了病情传播。社区(Community)一词是由19世纪德国社会学家滕尼斯提出的，指与“社会”(Gesellschaft，或法理社会)相对的通过血缘、邻里和朋友关系建立起来的人群组合。该定义后来也包含因为共享共同价值观或文化的人群，居住于同一区域，以及从而衍生的互动影响，而聚集在一起的社会单位[2]。在本研究中，社区是指城市人口居住的基层组织单位，也是控制与管理民众流动最基本和重要的部门。由于中国境内绝大多数社区都具备封闭式管理的条件，因此，从基层社区管理入口，能从源头和终点上限制人口流动，有效阻止各类重大流行病的传播。

第二，对出现疑似和确诊新冠患者的家庭实施严格的隔离，保证社区安全。由于新冠肺炎这类流行病具备很强的传染能力，最容易受到病毒传染的人群就是与疑似病例和确诊病例有着密切接触机会的家庭成员，因此，限制疑似病例和确诊病例家人出行的自由，能够有效限制疫情的传播。而对于疑似病例和确诊病例的家庭采取居家隔离措施，是基层社区对社区实施管理的基本职责。对疑似病例和确诊病例的家庭采取居家隔离措施，将有效阻止病情传播，保证社区其他住户的安全。

第三，为处于隔离期的住户提供上门服务。对于在重大疫情传播期间，因为各种原因被迫处于居家隔离状态的住户而言，社会基层组织为其提供生活必需品，提供上门服务是必不可少的工作职责。尽管当前中国的城市与乡村大多已经进入相对便捷的网络物流时代，但由于在疫情期间限制出入社区的规定，从事物流运输的人员无法直接进入小区，因此为小区被隔离的家庭提供上门服务之类的工作，便责无旁贷地落到了基层社区的身上。

第四，为解除隔离状态和需要外出旅行的人员提供相关健康证明。为了控制疫情传播，社区组织不仅要承担其对社区住户进出登记，限制出入等方面的常规职责，同时，由于基层社区拥有住户居住与家庭健康状况的第一手信息资料，因此，对于在疫情期间解除隔离状态和不得不出门务工或旅行的住户提供相应的健康证明也应属于基层社区管理职权范围内的工作。

第五，维护隔离期间社区良好的卫生环境。无论是在平时，还是在重大疫情期间，维护社区的良好卫生环境都是基层社区的一项基本职责。而在疫情期间，维护好社区的良好卫生环境，将会有益于控制疫情的传播，相反，在疫情传播期间，如果不能维护好社区的良好卫生环境，将会在一定程度上，对控制疫情的传播起到不容忽视的负面影响。因此，在控制疫情传播的过程中，基层社区组织也要重视维护社区良好的卫生环境。

总之，限制人口自由出行，对出现疑似和确诊新冠患者的家庭实施严格的隔离，为处于隔离期的住户提供上门服务，为解除隔离状态和需要外出旅行的人员提供相关健康证明和维护隔离期间社区的良好的卫生环境将构成基层社区在未来应对重大疫情事件中有效发挥其影响力的主要工作内容。

三、对基层社区组织建设的建议

为了对基层社区组织今后的发展提出合理的建议，本课题组针对基层社区在面对重大疫情发生时存在的问题与不足设计了一道多项选择题，即“您认为造成在2020年2-5月抗击新冠疫情期间出现在基层社区的一些纠纷事件的原因包括哪些？”

本研究根据个人访谈结果共设计了五个选项，分别是“基层社区在制度设计方面存在缺陷”，“基层社区由于现实条件不足提供的基本服务不够完善”，“基层社区工作人员由于缺乏经验导致的工作失误或交流不畅”，“基层社区因为突然增加的工作量带来的人员紧缺问题导致的服务质量存在问题”，“一些住户存在的不理解情绪或住户个人素质低下”。在本次问卷中，选择这五个方面原因受访者的占比依次分别为40.3%，63.6%，56.5%，58.9%和73.1%(见图2)。

这些数据显示接近四分之三的受访者(73.1%)认为造成在2020年2-5月抗击新冠疫情期间出现在基层社区的一些纠纷事件与“一些住户存在的不理解情绪或住户个人素质低下”有关系，这一结果表明在接近四分之三的受访者眼里，在2020年2-5月抗击新冠疫情期间在基层社区所发生的纠纷事件是出于住户自身的原因。从受访者的信息反馈看，认为在2020年2-5月抗击新冠疫情期间，是“基层社区由于现实条件不足提供的基本服务不够完善”、“基层社区因为突然增加的工作量带来的人员紧缺问题导致的服务质量的问题”、“基层社区工作人员由于缺乏经验导致的工作失误或交流不畅”、“基层社区在制度设计方面存在的缺陷”造成了基层社区纠纷的受访者数量分别排在第二位，第三位，第四位和第五位。

这些反馈数据表明，在受访者的眼里，发生在2020年2-5月抗击新冠疫情期间基层社区纠纷事件的原因除了社区住户自身存在问题外，在社区组织方面还存在一些客观原因(如社区基础设施的不足和社区工作人员紧缺等)和主观原因(如社区工作人员自身职业素养的欠缺和基层社区在制度设计方面不完善)。

结合以上问卷结果，本课题组做出如下归纳总结，在2020年2-5月抗击新冠疫情期间发生在基层社区的一些纠纷事件，反映出来基层社区组织中存在以下问题：第一，基层社区在安抚住户情绪和争取住户对基层社区工作理解方面的能力还亟待提高；第二，在应对重大疫情方面，基层社区的硬件设施还存在不足；第三，在应对重大疫情时，缺乏必要的应对机制，表现出应急后备人员严重不足，疲劳作业，从而导致社区服务质量下降，引起不必要的纠纷；第四，在应对重大疫情时，由于缺乏平时训练，导致基层社区工作人员缺乏经验，不得不临时抱佛脚，仓促应对，最终引发与社区居民的纠纷；第五，在应对重大疫情时，基层社区在制度设计方面也存在不完善的地方。

针对这五个方面存在的问题，本课题组认为，应采取以下三方面的应对措施。

第一，建立“长效应急机制”，设立“紧急事件应急岗位”，成立“社区服务队”，在平时有利于构建和谐社区，在疫情发生期间可从容不迫应对突发情况，缓解因为疫情带来的工作压力，减少基层社区与社区住户之间纠纷。

众所周知，在没有发生疫情状况的平时，基层社区组织设置一定数量的工作人员编制，该编制的规模以“基本维护社区组织工作的正常运行”为基准。而当每次重大疫情出现时，为了应对突然爆发的疫情，基层社区组织往往会立刻面临现有工作人员工作量倍增和工作人员不足的问题。为了应对这一情况，基层社区组织需要立刻招募大量的工作人员加入社区工作中，才有可能维护基层社区防控工作的正常运转。然而，这些在疫情期间被临时紧急设置的工作岗位，在疫情过去后，却往往会成为基层社区组织多余的经济负担。如何解决这类问题，本课题组认为，除了采用国际惯例中社区防疫中惯常使用的“社区志愿者”外，基层社区组织应该在日常组织建设与管理中存在一个“长效应急机制”，在人事编制安排方面专门设立一个“紧急事件应急岗位”，在没有发生疫情的平时，该岗位仅留一人担任，做好社区安全记录；当疫情发生时，平时担任该岗位的工作人员立刻上升为“疫情应对中心”的核心领导者，负责紧急招募与培训“社区志愿者”，组织“应急中心”的成员开展工作。此外，在疫情没有发生的平时，应在社区内招募一些热心社区工作且本职工作较为轻松的住户，成立一个组织松散的“社区服务队”，下拨少量经费维持“社区服务队”日常工作的开展，这些日常工作包括定期组织社区工作培训、开展社区卫生安全知识宣传活动和照看社区生病的孤寡老人等。这个“社区服务队”在未发生疫情的平时，可以起到活跃社区生活，拉近社区组织与社区住户之间的感情，增强社区住户对社区的“归属感”，构建出一派和谐繁荣的社区氛围。在重大疫情发生时，这个“社区服务队”将会起到的缓解基层社区组织的工作压力，推动抗击疫情工作的正常进行，同时达到减少基层社区与社区住户之间纠纷的目的。

第二，加大对落后地区社区硬件设施的建设力度，争取从源头上避免或最大限度减少基层社区与社区住户之间的纠纷。

由于中国大陆人口众多，与之相对应，在中国境内社区的数量也十分庞大，加之中国社会东部、中部、西部之间，城市与乡村之间都存在明显的经济差距，与之相对应的是在中国的东部、中部和西部社区之间以及城乡之间的硬件设施状况也存在着明显的差异。到目前为止，依然有一定数量的社区存在由于硬件设施不足而导致的社区服务质量不到位，最终引发的社区与社区住户之间的纠纷，为此，政府应加大对落后地区社区硬件设施的建设力度，争取改善落后社区的硬件设施，最终从源头上避免或最大限度减少基层社区与社区住户之间的纠纷。

第三，定期对基层一线工作人员开展培训，争取把社区基层组织与社区住户之间的纠纷降到最低。

对于因为疫情原因，突然“失去自由”，进入隔离状态的社区居民而言，暂时出现一些不理解状况，甚至出现少量恶性伤人事件，社区工作人员首先应该具备一些起码的职业素养，争取在第一时间通过“说服教育”等方式，晓之以理，动之以情，对用户进行适当的“心理疏导”，把纠纷控制在可控的范围之内。为了做到这一点，政府在日常的政策规划中，应该定期对基层一线工作人员开展培训，这些培训不仅要包括相关的法律法规、政策规定，更要包括心理学和社交能力的培训，唯有这样，才能把尽可能多的社区基层组织与社区住户之间的纠纷降到最低水平。

综上所述，本课题组通过对基层社区在2020年2-5月抗击新冠疫情期间应对新冠疫情阶段的作用的调研，从问题入手，分别从政府政策制定层面、社区基础设施建设方面和社区工作人员培训方面入手，提出了一套具有较强针对性的建议。《黄帝内经》言：“圣人不治已病治未病，圣人不治已乱治未乱。[3]22”希望这些建议，能够为今后社区组织有效应对重大疫情发生起到一定的积极作用。