基层动物卫生监督机构履行法定职能所遇问题的探讨

李才勇，李文芳，李思勰，李婷婷

（普洱市动卫生监督所 云南普洱 665000）

《中华人民共和国动物防疫法》（以下称《动物防疫法》）是为了加强对动物防疫活动的管理，预防、控制和扑灭动物疫病，促进养殖业发展，保护人体健康，维护公共卫生安全而制定的法律[1-2]。其第八条规定“县级以上地方人民政府设立的动物卫生监督机构依照本法规定，负责动物、动物产品的检疫工作和其他有关动物防疫的监督管理执法工作”。基层动物卫生监督机构在根据法定授权开展工作的同时，也受上级主管部门委托承担兽药、饲料等的行政执法工作，为保障兽医领域“四个安全”作出了不可或缺的贡献。本文以云南省普洱市为例，根据笔者多年兽医工作实践，提出在履行法定职能职责中遇到的共性问题，与各位同仁共勉。

1 基本情况

普洱市动物卫生监督所（以下称普洱市动监所）隶属普洱市农业农村局，是全额拔款的正科级事业单位。核定编制10 人，现有在职人员7 人。在职人员中，技术人员6 人，管理人员1 人；副高级职称4 人、中级职称1 人、助理兽医师1 人；学历分布为大学本科6人，专科1 人。

2 主要职责

根据普洱市委机构编制委员会办公室印发的《关于普洱市兽医管理体制改革中市级机构设置及人员编制的批复》（普编办〔2008〕29 号），普洱市动监所主要职能职责是负责依法实施动物防疫、动物及动物产品检疫、动物产品安全、兽药、饲料等的行政执法工作。

2.1 依法实施动物及动物产品检疫

我国现行法律规定，检疫实行申报制，先申报后检疫，应提前3天申报。2008 年普洱市动监所成立后，严格依据《动物防疫法》《动物检疫管理办法》及15 个检疫规程等相关配套法规、规范性文件开展检疫工作，完成省市下达各项任务，同时指导下辖10 县区开展检疫工作。

2.1.1 开展产地检疫工作。全市在城区和103 个乡镇政府所在地、部分村设置动物检疫申报点114 个。各检疫申报点有专用业务用房，悬挂统一“动物检疫申报点”的标牌标志，配备检疫和办公设施设备，上墙公开公示检疫执法人员信息、联系电话、动物检疫申报程序、检疫申报时限、检疫规程等有关工作制度等，粘贴《动物防疫法》《动物检疫管理办法》等法律法规宣传画。动物产地检疫坚持“来源清楚，进行过强制免疫，耳标佩戴齐全才能申报检疫”的要求认真开展。只要申报，必须受理，对符合检疫条件的100%到场到户检疫，对不具备检疫条件的，书面说明理由。10 县（区）103 个乡镇994 个行政村都开展了动物产地检疫工作。规模化养殖场、散养户产地检疫开展面全部达到100%。2017—2019 年共检疫畜禽1,077.9 万头只羽（生猪243.77 万头，牛49.75 万头，羊16.13 万只，禽767.89 万羽，其它0.36 万羽），对检出的患病动物及动物产品按有关规定进行无害化处理。

2.1.2 开展屠宰检疫工作。生猪屠宰检疫坚持“定点屠宰、分散经营”和“宰前检疫、宰后检验”的原则，经检疫合格的畜产品加盖“检疫检验合格验讫”印章，出具动物产品B 证后，方可上市销售。规范宰前、宰后检疫程序，严把四关：①严把宰前检疫关，杜绝无动物耳标、无有效检疫证明和发病动物进场；②严把宰后检疫关，严格按检疫操作规程实施同步检疫，保证检疫合格的畜禽产品才能上市；③严把无害化处理关，病害畜禽及其产品无害化处理率100%；④严把登记关，做好宰前、宰后检疫记录。生猪屠宰检疫率一直保持100%。2017-2019 年共检疫畜禽479.45 万头只羽（生猪199.16 万头、牛20.07 万头、羊2.4 万只、禽256.31 万羽、其它1.51 万羽）。检出患病动物13,474 头羽（其中：猪6,872 头、牛301 头、禽6,301 羽）、动物产品143,125kg（猪肉121,903kg、牛肉20,188kg、羊肉1,034kg），对检出的患病动物及动物产品按有关规定进行无害化处理。

3 依法开展监督执法工作

依法治国，是党领导人民治理国家的基本方略，依法办事，是政府管理社会事务的根本原则。兽医工作是公共卫生安全的第一道防线，是公共卫生的重要组成部分，是保持社会经济全面、协调、可持续发展的一项基础性工作。动物卫生和兽医公共卫生的全过程管理，对动物疫病的防控、人兽共患病的控制、动物源性食品安全、以及动物福利、动物源性污染的环境保护等起着决定性作用。因此，加强动物防疫活动的管理，预防、控制和扑灭动物疫病，不仅可以促进养殖业健康持续地发展，保护人体健康，而且还可以保障社会公共卫生安全。

3.1 加强规模化养殖场监管

目前全市已核发《动物防疫条件合格证》的规模化养殖场 592个，各县区动物卫生监督所都与养殖场建立监管联系制度；同时对未取得《动物防疫条件合格证》的规模化养殖场进行监管，并要求按规定申办《动物防疫条件合格证》。每一个规模养殖场都在显著位置悬挂全市统一制作《普洱市畜禽规模养殖场管理制度》等五个制度。与各规模养殖场（户）签订动物防疫责任书、活畜养殖安全责任书。督促各规模养殖场建立健全动物免疫档案及动物卫生监督管理档案。

3.2 全面推行动物卫生监督信息化管理

加强动物疫病可追溯体系应用，严格动物防疫规范化管理。一是加强操作技能培训，保证溯源设备的正常运行，确保基础数据上传。二是全面实行二维码耳标佩戴，确保溯源工作顺利进行。根据我市的实际情况，结合动物春防秋防工作的开展，认真抓好能繁母猪、规模养殖场和出县境动物的二维码耳标佩戴工作，做到能繁母猪、规模养殖场和出县境动物的二维码耳标佩戴达到 100%。三是全面推行动物卫生监督信息化管理体系建设，实现 100%检疫电子出证。

3.3 全面推行病死生猪无害化处理制度

依据《动物防疫法》《动物检疫管理办法》有关条款，严格处理染病动物和有害动物产品，有效保护人畜健康和公共卫生安全。县级每个月对辖区内的规模养殖场（户）进行一次排查，市级做好督导督查。重点检查养殖场（户）是否落实病死畜禽无害化处理“一标两书三制四严格”。一标是在生猪年出栏 50 头以上和其他畜禽规模养殖场（区）刷写一条“不得出售、抛弃病死畜禽”的警示标语。两书是向规模养殖场（区）送达不准出售、抛弃病死畜禽的告知书，督促规模养殖场（区）向动物卫生监督所签订不出售、不抛弃病死畜禽承诺书。三制是对规模畜禽养殖场进行备案制，对规模畜禽养殖场进行备案；实行报告制，养殖场畜禽死亡后，应及时向动物卫生监督机构报告，同时向养殖场发放明白卡告知养殖场出栏动物要提前申报检疫，出现病死畜禽后应及时报告；实行责任制。四是落实四个“严格”（即严格无害化处理，严格检疫监管，严格检疫证章标志管理，严格执法办案)及“四不准一处理”（对病死畜禽不准宰杀、不准食用、不准出售、不准转运，必须进行无害化处理）措施，是否存在丢弃病死畜禽行为，检查养殖场附近空地、沟道是否有被丢弃的病死畜禽尸体。排查中发现养殖场饲养动物数量不明原因不正常减少，要及时展开调查。认真做好养殖环节病死生猪无害化处理的审核认定工作，引导养殖者按要求进行无害化处理。

3.4 开展动物及动物产品兽药残留监控抽样工作

普洱市动监所组织市县（区）各级官方兽医对市辖区内的动物产品进行了抽样，2016—2019 年对全市屠宰场、肉品交易市场、禽蛋交易市场，畜禽规模养殖场的动物及产品进行了抽样，完成国家、省、市级动物及动物产品兽药残留监控抽样任务，共抽取检测样品 1,117 批次，经检测不合格 8 批次，对检测不合格的已按相关规定处理；屠宰、养殖环节“瘦肉精”抽样 10,405 头份，进行氟喹诺酮类、磺胺类、四环素类、克伦特罗、沙丁胺醇等兽药残留及违禁药品的检测，样品检测全部为阴性。

3.5 加大执法办案力度，规范生产经营秩序

严格按照法律法规要求，认真搞好动物及动物产品的生产、调运、监管工作，严厉打击破坏生产经营秩序的违法行为，有效保护了广大人民群众的合法利益。2016—2019 年全市立案查处违反《动物防疫法》《兽药管理条例》《饲料和饲料添加剂管理条例》案件 564件，处罚金额 429.01 万元。2017—2019 年 5 个案件获云南省农业农村厅优秀案件，8 个案件被云南省动物卫生监督所评为优秀案件。

4 执法过程中遇到的问题

随着我国经济社会快速发展，2007 年版《动物防疫法》颁布实施已 12 年多，部份条款在实际应用中，特别是细化量化不切实。无法准确把握自由裁量标准，给执法监管带来不便，应作出相应修订。

4.1 收费问题

《动物防疫法》第四十三条：屠宰、经营、运输以及参加展览、演出和比赛的动物，应当附有检疫证明；经营和运输的动物产品，应当附有检疫证明、检疫标志。

对前款规定的动物、动物产品，动物卫生监督机构可以查验检疫证明、检疫标志，进行监督抽查，但不得重复检疫收费。第四十九条依法进行检疫需要收取费用的，其项目和标准由国务院财政部门、物价主管部门规定。涉及检疫收费问题，2014 年国家发改委已出台政策暂停检疫收费，法律应当明确作出介定。

4.2 人工捕获可能传播动物疫病的野生动物检疫

其第四十七条规定人工捕获的可能传播动物疫病的野生动物，应当报经捕获地动物卫生监督机构检疫，经检疫合格的，方可饲养、经营和运输。但目前野生动物现无检疫规程、无检疫技术规范，暂不能开展检疫。

4.3 隔离、查封、扣压问题

其第五十九条规定动物卫生监督机构执行监督检查任务，可以采取下列措施，有关单位和个人不得拒绝或者阻碍：第一款第二项对染疫或者疑似染疫的动物、动物产品及相关物品进行隔离、查封、扣押和处理；由于地区差异，很多地方政府未能配套隔离、查封、扣押和处理场所，导致案件办理难以依照程序办理完结。

4.4 动物及其产品的补检

其第五十九条第一款第三项规定，对依法应当检疫而未经检疫的动物实施补检；动物的补检只有在完成相应时间的隔离、采取针对性的强制免疫后才能重新申报检疫，现暂无隔离场所，难以开展。第五十九条第一款第三项对依法应当检疫而未经检疫的动物产品，具备补检条件的实施补检，不具备补检条件的予以没收销毁；补检条件未进行细化量化，不能科学作出判定，自由裁量空间大，存在疫病防控风险。

5 有关思考

从总体上看，我国动物防疫法制建设滞后，动物防疫法律法规不能完全适应防控重大动物疫病的需要，特别是2018 年非洲猪瘟发生以来，执法中暴露的问题增多。希望尽快出台新修订《动物防疫法》，其意义重大，必将促进动物防疫体制创新、机制创新和管理创新，开创重大动物疫病防控工作的新局面。

5.1 逐级向上反映问题

建议各级地方人民代表大会常委员会逐级向上反映基层动物卫生监督机构在实施《动物防疫法》中遇到的问题，及时提出修改意见，尽快完善相应的配套细则，更有利于发挥本法法律效率。

5.2 加大经费投入、加强机构队伍建设

地方各级人民政府要及时完善动物隔离场所等设施设备，进一步加大对动物卫生监督执法经费投入，将此项经费纳入各级财政预算，确保动物动物卫生监督执法工作顺利开展。加强机构队伍建设，稳定基层动物卫生监督执法队伍，保障畜产品质量安全，维护公共卫生安全[3-4]。

5.3 加强普法宣传

按照谁执法谁普法严则，建议地方各级人民政府农业行政主管部门加宣传培训《动物防疫法》，采取多种形式和方法，把动物防疫法律法规知识和科普知识，更广泛更深入地宣传到千家万户，以期家喻户晓，重点解决宣传中存在的薄弱环节，着重做好畜牧兽医专业队伍、养殖户、屠宰户、运输户的学习宣传。不断增强广大干部群众的法律意识，提高全社会对动物防疫、卫生监督执法工作重要性和必要性的认识，形成全社会关心、群防群控动物疫病，全民共同参与维护公共卫生安全的浓厚氛围。

5.4 健全完善配套法规建设，加强部门间衔接联动

根据《动物防疫法》《动物检疫管理办法》等法律规制定建立健全相应的配套法规，实施办法、细则，核定合理的自由裁量权，便于基层动监机构执法人员在执法过程中灵活应用，充分发挥《动物防疫法》等法律法规的法律效力，更好地维护兽医领域“四个安全”[5]。同时要与公安、市场监督管理等部门密切联系，加强合作，形式联席制度，定期通报相关信息。在调查取证、案件移交等方面制定完善衔接机制，形成执法办案无缝对接。