我国政府购买公共服务风险与管控机制研究*

王洪光 邹 悦

东北石油大学人文科学学院，黑龙江 大庆 163318

一、政府购买公共服务的内容概述

（一）政府购买公共服务的概念

什么是公共服务，如何来定义这一概念，现在虽已相对明确，但是受到许多客观因素的影响，我们对于其定义与业务范围的理解仍有待深化。我国专家学者将其定义为：由于政府事务繁杂，需要及时处理的问题众多，难免遗漏，因此借助有能力解决问题的社会组织来帮助政府部门承担某些责任，并依靠社会组织做出的贡献、处理问题的效果来评价社会组织的工作情况，并给予社会组织一定利益，这一过程被称之为政府向社会组织购买公共服务。此项服务方式由政府作为担保，不同方面的问题一般都会固定委托某社会组织，并签订相关合同。如此一来便使得政府选择空间较大，也使得各有能力的社会组织间争夺相应管理权限的竞争越发激烈。依据公共服务的不同性质，可以有效判断公共服务是否适合由不同的参与者提供、是否适合以政府购买的方式来提供。

（二）政府购买公共服务的方式

政府购买公共服务按照购买关系的不同，依照购买程序不同可以将其购买分为直接购买和间接购买两种方式。直接购买主要包括合同制、直接资助制和项目申请制，间接购买主要是凭单制。

一是合同制。合同制是目前合作中双方自愿签订的，用于约束签约方行为的文本，在交易过程中为了保障合作双方的权益，通过签订合同明确划分交易双方的责任与义务。政府在决定向某一社会组织购进公共服务时，经常通过签订合同来形成正式的合作关系。为此，政府首先要做好财政预算并声明购进公共服务的具体情况和要求，以便承接服务的一方有效地实施管理，政府根据相应的标准对其所作工作进行衡量“打分”，付给执行方相应的佣金。合同制中政府掌握交易行为的主动权，在交易行为中占主导地位，同时交易双方依照合同履约，交易双方在合同中处于平等地位。

二是直接资助制。这是指我国的政府机构通过下拨一些款项，或者直接提供物品的支援，以及颁布实施惠民政策，将一些物资下发给相关的服务机构，通过这些机构使这些款项得以应用，并通过机构当中服务人员的努力，为服务社会做出贡献。在我国，这种做法被各级政府部门广泛使用，主要原因在于直接资助制在具体操作上较为规范，但也存在着是否能准确体现服务质量、民众意愿等问题，应该说它还是属于过渡性的方式。

三是项目审批制。这种方式是目前运用的比较多的一种，通过地方的服务机构将居民的一些诉求进行搜集、整理，设定成一个相关项目，将这个项目提交政府部门申请批复，有关职能部门拨款实施相关项目。

四是凭单制。凭单制是通过政府与具备资质的机构达成协议，政府给消费者发放公共服务消费凭单，由消费者自行向不同机构来选择购买相应的公共服务。凭单制强化了消费者主体作用，有利于及时满足公众的消费需求，较之其他公共服务方式，更具有优势。

二、政府购买公共服务过程中面临的风险

（一）决策阶段

首先，法律法规不健全面临的风险。由于我国的法律体系目前尚未健全，很多地方都存在着法律的盲点，尤其是针对一些地方政府购买公共服务的过程中的购买行为，其往往缺少较为严格的法律依据。虽然近几年在此方面已有所改善，但有些地方政府至今仍然没有制定相关法规和实施办法，细化购买服务和监督实施效果的相关细节，缺乏严格的程序来约束政府购买行为，使政府服务公众这一目标难以达成。其次，政府在购买服务的过程中面临着资金风险。由于政府的整个购买服务过程，是一个涉及到诸多方面的系统过程，在采购支出方面政府对于资金的使用显得尤为重要，其主要包含两个方面的内容，第一个方面就是显性成本，其主要是指政府购买使用的直接费用等；第二个方面就是隐性成本，这里的成本主要涉及到一些机会成本、以及在进行购买服务的过程中当中出现的一些无法控制的意外成本等等。

（二）实施阶段

一是合同管理风险。基于合同管理的优越性，现代企业交易过程中经常选择通过不同的合同管理来快速提高政府服务的品质，这也是政府提升公共服务水平的重要因素之一。科学全面地制定合同尤为重要，通过明确划分交易双方的权益，规范合同双方按照合约履行双方责任。目前政府向社会组织购买服务时签订的合同存在一定疏漏，合同中很多环节都没有做到非常细致的规划，这就给了承包商很大的信息空间，为了追求自身的利益，承包商就会想方设法地钻合同的空子，运用一些不正当的方法来获得利润，甚至会出现诈骗，造假的方式来蒙混过关。

二是市场运营风险。当前，地方市场当中参与市场竞争的服务机构较少，市场竞争力不够活跃，整个市场显得缺乏生机，因此政府在履行购买服务的职能时，选择相关的承包商时，就少有适合的承购者能够满足民众的需求使得政府难于择优选择。

（三）监督考评阶段

一是监管不到位的风险。政府参与购买服务过程中，应该强化政府的责任。作为政府来说，政府的职能部门虽然委托专家评估政府购买服务的效果，但往往是事前审核、事后评估。在大庆市政府购买服务的过程中往往只是对于合同的订立，前期的服务体系进行调查，一旦将这个项目确定下来，并且承包给社会服务机构，那么后续的服务过程，也就是事中监督方面政府监管往往不到位，这也是政府实现有效监督需要改进的地方。

二是服务不到位的风险。公共服务的有效实施需要民众，承包商，还有政府以及相关的机构共同的配合才能够完成。地方政府后期的监管不严，相关的部门也没能及时履行自身的职责，使得公共服务不能够及时、到位而引发风险，对于民众来说，这将会是不满公共服务的导火索。

三是信任风险。在政府向社会组织购买服务的过程中，由于缺乏健全的监督机制，政府在向市场采购服务的过程中容易出现权力寻租等腐败现象，使得政府和民众之间出现信任危机。

三、政府购买公共服务风险管控机制设计

（一）完善政府购买公共服务的程序

首先，政府在购买公共服务之初应先进行一个全面系统的分析和结果实施的评估，根据自身的情况来进行成本的核算，以保证能够通过细致的成本估算，将服务的成本控制在一个合理的范围之内，并且对于一些意外成本要做好防范措施，保证服务的效率。其次，通过召开各地区地方机构的干部会议等方式，听取来自基层民众的建议和呼声，然后做出相关的制度调整。建议针对公共服务的可量化程度和服务周期长度、服务的难易程度，制定相应的管理办法。

（二）提高政府财政部门购买透明度

政府购买公共服务作为创新公共服务供给方式、提高政府财政部门购买透明度、引导社会合理有效需求的重要途径，对于深化社会领域改革，推动政府职能转变，整合利用社会资源，增强公众参与意识，激发经济社会活力，增加公共服务供给，提高公共服务水平和效率，具有重要意义。随着我国各地政府购买服务范围不断扩大、购买力度不断增强、公共服务供给机制不断成熟，公众日益需要政府在提供公共服务的过程中，注重向外界公开政府与承接方的交易过程，实现公共服务竞争的公平与效率。

（三）建立健全政府购买监督机制

社会组织提供公共服务的过程，是整个体系的显性表现，加强对政府购买的服务项目实施过程的监督，不仅仅是通过后期评价体系，也可通过定期检查、随机抽查的形式，或者采取民众自愿监督并举报的形式，全方位了解公共服务进展、资金流动情况、服务效果等问题，根据反馈信息及时调整并解决问题，确保全过程民众满意度较高，构建动态监督评价体系。据此，政府部门应该根据资金流向、划拨进程、资金使用绩效等，对具体购买的职能部门的行为进行监管。尤其是政府应加强划拨资金消费情况的监管，并对政府购买服务实施过程管理，有效提升监管力度。