浅析行政机构变革背景下我国行政组织法的完善

魏厚玲

河南检察职业学院，河南 郑州 451191

公共行政作为国家组织的管理活动，是以国家行政机关为主的公共管理组织的管理活动，其开展需要人、财、物、组织机构等各种手段，需要在个人与国家、政府与世界、政府与社会之间进行合理分工，这都需要借助于法律手段才能实现，行政组织法的首要功能是服务于公共行政的需要。

一、国家治理变革中的行政体制改革

随着党的十九大报告指出持续深化行政机构改革，推进行政体制变革，为落实这一改革目标，为顺应国家治理变革，深化政府机构改革，党的十九届三中全会部署了国家机构改革方案。推进国家治理体系和治理能力现代化成为此处机构改革的导向，通过推进重点领域和关键环节政府职能转变，优化、协同政府职能，着力实现行政职能的高效运行，“着力构建职责明确、依法行政的政府治理体系，加快建设人民满意的服务型政府”［1］。

据统计，在党的十六大报告中，“治理”一词出现5次；在党的十七大报告中，“治理”一词出现6次；在党的十八大报告中，“治理”一词出现13次；在党的十九大报告中，“治理”一词出现44次。从对新世纪以来党的全国代表大会报告中“制度”和“治理”出现频率的数据分析可以看出，我们党的治理意识持续增强，治理理论不断丰富和发展［2］。

政府管理活动的“灵魂”是政府职能。作为是行政机构角色作用的外化，政府职能适时变动调整，因此社会经济、政治、文化的发展深刻影响着政府权力范围与边界。行政职能因国家行政管理目标和行政任务的变化而变化，因政治及经济体制的变革而不断做出调整，以保持与外部环境条件相适应，满足社会公众的需要［3］。

行政体制改革外化为行政机构改革，从而实现政府职能的转变。至今我国的党政机构进行了八次大的改革。1982年的行政机构改革是改革开放后的国务院进行的第一次变革，主要内容为精简各级领导班子和干部队伍任期制和年轻化；随后相继于1988年、1993年、1998年、2008年、2013年、2018年分别以职能转变、适应、放权、监管、大部制、公共服务、职能优化协同高校为关键词，进行了八次大规模的机构改革［4］。2018年的机构改革路径坚持规范化、法治化、制度化，各类组织机构得到依法管理，机构、职能、权限、程序、责任法定化加快推进［5］。行政组织和行政程序法律制度在十八届四中全会《决定》被明确提出进行完善，主要改革内容涉及到机构的职能、权限、程序和责任法定化。十九届三中全会也明确指出要加快机构编制立法、加快行政组织立法。完善行政组织法体系，已成为行政法发展的重要任务。

二、我国行政组织法的现状

（一）我国现有的行政组织法体系

随着行政体制改革的深入推进，我国的行政组织法治发展较快。在公共行政组织领域，我国现有的行政组织法，行政权与行政组织的规定在《宪法》条文中予以明确规定外，主要由三部分构成：

第一部分是《国务院组织法》与《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》（以下简称《地方组织法》），这是我国行政组织法的主要表现形式；

第二部分是单行法律中关于行政权与行政组织的规定，如《行政处罚法》、《行政许可法》的有关规定；

第三部分是有关行政组织的法律性与法规性文件。如第十二届全国人民代表大会第次会议通过的《关于国务院机构改革和职能转变方案的决定》（2013年），国务院通过的《国务院行政机构设置和编制管理条例》（1997年）、《地方各级人民政府机构设置和编制管理条例》（2007年），中共中央通过的《中共中央、国务院关于分类推进事业单位改革的指导意见》（2011年）等。至于国务院为明分工而制定的“三定规定”，其性质不明。“三定规定”既不是行政法规，也不是规章，而是一种内部文件。

目前我国的行政机关的组织法仅有国务院的组织法和地方人大和地方政府的组织法，地方人大和地方政府的组织法和地方人大组织法放在一个规范中，一半内容属于行政组织法，一半人大组织法的内容更接近为“宪法性法律”。《国务院组织法》内容仅有11条，自1982年12月10日通过公布后未曾修改过；1979年颁布的《地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》，共计经过1982年、1986年、1995年、2004年、2015年五次修改，对于我国处于四十年改革变化中的国家而言，组织法的这样现状显然无法适应国家社会经济发展和法治发展的要求。

（二）行政组织法的不足

根据我国行政机构改革的历史进程，不同时期的行政组织立法对巩固行政机构改革的成果，逐步实现国家机构组织、职能、编制和工作程序的法定化发挥重大的支撑作用。但行政组织立法缺陷主要体现为：

1.行政组织法规范体系不完备

首先，我国行政组织立法主要是《中华人民共和国国务院组织法》和《中华人民共和国地方各级人民代表大会和地方各级人民政府组织法》两部法律。《国务院组织法》作为中央的行政组织法，数量唯一；它们的法律地位和效力层级不同，职责和行政任务不同。国务院各部、各委员会、直属机构、办公机构等相应的组织条例尚属于立法空白；地方行政组织法均无专门的省级、县级、乡镇级别的行政组织法，缺乏对地方各级人民政府及其工作部门的主要职责、内设机构和人员编制的其他法律法规。地方政府派出机关和部门派出机构的立法方面，除了《地方组织法》第68条原则如何设置进行规定外，关于如行政公署、街道办事处等派出机关，政府职能部门派出机构的职权、责任、编制等尚待具体法律法规予以明文规范。

其次，现行《地方组织法》规范名称是地方各级人民代表大会和地方各级人民政府，权力机关和行政机关因性质不同理论上应当分别立法，但我国的立法实践却是合而为一，“使地方各级人民代表大会和地方各级人民政府这两种不同性质的地方国家机关在立法内容上显得庞杂”［6］。

第三，随着公共行政管理理念由管制行政向服务行政的转变，公共管理逐步社会化，公共行政演变为传统的国家行政与社会行政，即政府把一些技术性、具体性微观事务，放权移交给非政府组织。非政府组织依法管理社会，“目前关于非政府组织管理的立法主要是行政法规，即以《社会团体登记管理条例》、《民办非企业单位登记管理暂行条例》和《基金会管理条例》这三大条例为主。”［7］这些立法内容已经无法满足新时代背景下建设的法治国家要求。

2.立法内容过于原则、粗疏

1982年12月10日由五届全国人大五次会议通过的《国务院组织法》，内容仅有11条900字，生效至今未曾修改过，条文简约性决定了其内容原则粗疏，缺乏操作性。如国务院和国务院组成部门之间的相互关系、总理负责制与国务院会议的关系，部门之间权限冲突如何协调？《国务院组织法》并未明确这些关键制度。2000年颁布的《立法法》明确规定了规章制定主体，《国务院组织》被进一步边缘化，使得该法在很大程度上处于睡眠状态。又如《地方组织法》第64条关于地方各级人民政府根据工作需要和精干的原则，设立必要的工作部门的规定，“工作需要”、“精干的原则”、“必要的”都属于不确定性概念，没有具体或者配套的法律法规，这种自我授权的过度自由裁量权与现代行政法治精神相违背。

3.立法层级低，权威性不高

根据1998年3月全国人大会议通过国务院机构改革方案，保留下来或新组建的国务院组成部门均依据“三定方案”具体确定该部门的主要职责权限，即定机构、定编制、定职能。国务院各部门的主要职责、内设机构和人员编制，主要由中央机构编制委员会办公室拟定、国务院常务会议通过、国务院办公厅下发规范。国务院或者地方政府的“三定方案”是政府各部门履行职能的重要依据，但三定方案法律位阶，既不是法律也不属于行政法规，也不是行政规章，根据行政复议第7条和行政诉讼法第53条的规定，“三定方案”在效力层级属于其他的具有普遍约束力的行政规定，即规章以下的规范性文件，其性质、地位、法律强制性和权威性不高。

4.缺乏程序条款的相关规定

目前我国行政组织法中有关行政组织的设立、撤销、合并等程序性规定属于立法空白。但由于缺失程序性规定，上级政府对下级政府的机构设置处于放任状态，监督和制约严重缺位，导致实践中无可避免地出现行政机构机构和人员精简-膨胀-再精简的反弹现状。

三、我国行政组织法的立法完善

（一）补足行政组织立法体系

为配合行政改革的进行，需要进一步完善我国行政组织立法体系。除宪法对行政组织的原则规定外，这一体系应包含以下四个层次：

第一，制定《行政组织基本法》。主要内容应包含：行政组织立法的基本原则、行政组织形式、行政主体制度、中央和地方的职能权限、行政组织设置程序、法律责任等基本问题。

第二，分别制定《国务院组织法》，具体规定国务院的性质、地位、职权、人员组成、会议制度等；同步制定《中央行政机关设置标准法》，具体规定中央行政机关的设置标准、中央行政组织的职能权限、人员组成、结构和规模等；制定《地方组织基本法》作为地方行政组织的基本法，明确规定地方组织性质、地位、人员组成、结构与规模、职能权限、地方行政建制等；

第三，我国的行政权力载体，除了国家行政组织系统以外，承担公共事务、履行公共职能的其他组织，包括法律法规规章授权的组织、行政机关委托的组织以及与行政机关合作履行行政职责的组织。为了保障我国非政府组织行政管理的科学化、法治化，应当制定《其他公务组织法》等法律，具体规定国家行政之外其他公务组织的性质与地位、内部人员构成及规模、公共职能、经费来源及国家对公务组织的监督等法律制度。

第三，制定各中央及地方行政组织设置法等法律规范。具体规定各中央和地方各级行政机关的内部构成、职能权限、人员定额等。建构省、市、县、乡镇四级行政组织法规范，分别规定各类地方组织行政地位、设置标准、设置程序、地方组织职能权限。在《其他公务组织法》之下制定“行业组织法”“社会团体法”，对各类公务组织作出进一步规定。

（二）完善行政组织法内容

行政权原则上由宪法规定，但行政权的具体问题则需要在行政组织法中解决，如谁有权设定和分配行政权、行政权的具体内容等，行政组织法在内容上应增强可操作性，因此应完善下列条款：

1.明示授权条款

根据《宪法》人民主权原则和《立法法》第八条、第九条关于法律保留原则，涉及到组织法的立法权限属于法律保留的事项，“无法律无行政”基本精神，因此授予条款应当在行政组织法文明确规定，行政组织的事务管辖范围应当采用肯定、否定列举和概括定的兜底方式逐一列举。

2.严格程序条款

程序是法治的基石，在对行政的组织中，程序问题十分重要，组织程序的合理与否决定着组织结果的好坏。行政程序法治旨在实现对行政权力法律控制，更是实现公平与效率统一的有效制度，因此应当以法的形式明确规定行政组织的设立、变更和撤销等程序，以防止组织过程的随意性和非理性，从而限制行政的恣意。

3.强化责任条款

“有权必有责”、“用权受监督”，在行政组织立法中规定对违反法律规定设立、变更行政机构、超编扩员等行为，明文规定哪一主体以何种形式承担相应的法律责任，以防止行政权力的恣意妄为。