检察机关公益诉讼初探

贾秋宇

中国政法大学，北京 100000

一、公益诉讼对传统民事诉讼理论的挑战

（一）诉讼实施主体与收益主体的疏离

在传统民事诉讼理论体系中，只有有资格以自己的名义成为原告或被告，并受判决约束的人，方为适格当事人。在该理论下，“直接利害关系”原则成为判断原告是否适格的关键因素之一，司法实务中绝大多数案件也确由实体权利受侵害者提起。但是，受日益复杂多元的社会经济变化影响，相当多领域中的这种利益对应关系变得不那么明晰。特别是随着对公共利益的重视，适格原告范围也进一步扩大至“非直接利害关系人”。若仍一味固守传统“直接利害关系”的判断标准，可能会使大量涉及环境利益、国有资产流失等损害国家利益、公共利益的案件被排除在司法保护范围之外，“直接利害关系”理论难以满足利益救济的实际需求。

（二）国家和社会公共利益存在受侵害的危险时，检察机关能否提起公益诉讼

针对此项，司法实务中存在两种观点：

一种是有侵害危险即可以提起。如，四平市铁西区人民检察院诉四平市铁西区农林水利局不履行法定职责一案①。铁西区人民法院认为，虽周秀山侵占河道的违法行为，没有造成泄洪不畅的实际损害，但存在显著危险，被告对周秀山违法占用河道的行为未依法履行监管职责，并判决被告履行对所管辖区域仙马泉河流域河道违法行为的监管职责。

另一种是处于侵害状态方可提起。如，闽侯县人民检察院诉闽侯县水利局不履行法定职责一案②。闽侯县人民法院认为，意祥驾校侵占河道违法建设明显违反水法规定，闽侯县水利局怠于履行行政职责的不作为行为，至公益诉讼人闽侯县人民检察院向本院提起诉讼前，国家和社会公共利益仍处于受侵害状态。

此外，在现阶段，“处于受侵害状态”抑或“有侵害危险”，行政公益诉讼司法实践中，应该从严把握，不提倡检察机关针对尚未发生侵害后果的行为过多的提起行政公益诉讼。具有侵害公共利益重大风险的，可以通过提起民事公益诉讼的方式解决。

二、检察机关环境公益诉讼概述

（一）概念及特点

1.概念

所谓环境公益诉讼，一般认为是由个人或社会组织作为原告，在环境受到或可能受到危害的情况下，而提起的诉讼。③

2.特点

近年来，检察机关提起的环境公益诉讼日趋增多，该类诉讼具有以下特点：

（1）主体特殊性。发起者与案件不存在必然的直接利害关系，诉讼对象涵盖一般民事主体以及行政机关。

（2）目的公益性。最主要的在于维护公共环境利益，个人利益占比较小甚至没有。

（二）必要性分析

1.是弥补政府执法手段不足的重要方式

在我国，环保工作长期主要依靠政府部门特别是环境主管部门④，政府处于核心地位。但事实上，由于政府执法存在体制滞后、措施不强、手段有限等问题，单纯依靠行政力量往往会导致环境保护成效不彰。环境公益诉讼，是弥补政府执法手段不足的重要方式。

2.是检察机关的自身职能要求

根据《中华人民共和国人民检察院组织法》，检察院具有保护人民生产生活秩序和人身财产安全的重要职责。法律对检察机关职能的定位显示其负有保障社会公共利益的职责，而环境权益属于全体公民，是社会公共利益的重要组成部分。因此，当环境安全受威胁时，检察机关有权提起公益诉讼。

三、检察机关食药类民事公益诉讼

（一）总体情况

根据最高人民检察院内部规定，行政公益诉讼侧重于监管部门的违法失职，而民事公益诉讼则聚焦食药安全。截至2017年12月，全国检察机关共向人民法院提起公益诉讼233件，其中食药安全领域15件⑤。公益诉讼试点工作开展以来，检察机关提起的食药类民事公益诉讼虽然相对于生态环境和资源保护类公益诉讼，数量较少，但不可否认，检察机关针对食药类民事案件提起公益诉讼，在保护人民群众人身健康安全、维护社会公共利益方面发挥了不可替代的作用。⑥

（二）食药类民事公益诉讼的突出特点——“刑民互涉性”

所谓“刑民互涉性”是指刑事案件与民事公益诉讼案件密切相关，并非严格的法律概念。从目前全国检察机关提起的食药类民事公益诉讼案件来看，此类案件的突出特点是——与刑事案件密切相关，即其“刑民互涉性”。具体体现在：民事公益诉讼线索来源于刑事案件或者因同一违法犯罪行为分别引发的刑事诉讼和民事公益诉讼，民事公益诉讼案件的被告与刑事案件的被告人为同一人等。

（三）实务中需要重点关注的几个问题

1.刑事证据在民事公益诉讼中的适用

民事诉讼与刑事诉讼作为两种不同的诉讼类型，在诉讼证据种类、证明标准等方面均存在差异，由于民事公益诉讼产生较晚，刑事证据在民事公益诉讼中是否可以直接适用的问题存在争议。对于这一问题，笔者认为可以从以下两种路径展开讨论。

路径一：已有生效刑事判决的民事公益诉讼案件

部分民事公益诉讼案件在提起诉讼时已有法院对该案件涉及刑事责任部分的生效判决，比如被告已经因犯生产销售有毒有害食品被依法判处刑罚。根据民事诉讼的证据规定，若无足以推翻的相反证据，当事人则不用重新举证。因此，此类民事公益诉讼案件中，可以根据前述规定，将刑事判决确认的被告人犯罪行为（包括具体情节、数额等）、犯罪主观状态等事实直接作为民事公益诉讼案件中认定事实的依据，检察机关再根据实际需要做补充调查即可。

路径二：尚未有刑事生效判决的民事公益诉讼案件。

案件已经进入刑事侦查程序，但是尚未作出生效裁判。此时，民事公益诉讼可能独立于刑事诉讼程序，也可能转化为刑事附带民事诉讼。在独立提起民事公益诉讼的情形下，对于刑事侦查阶段公安机关、检察机关获取的讯问笔录、询问笔录、现场检查、勘验笔录等刑事证据是否可以直接作为民事公益诉讼的证据使用？

2.检察机关行使调查核实权面临的问题

首先，检察机关询问违法行为人的必要性。在刑事案件已经就行为人的犯罪行为、犯罪情节等事实查清的情况下，检察机关询问违法行为人依然具有其必要性。主要原因在于：一是通过询问可以进一步查清案件事实，对于公益诉讼案件需要认定的有别于刑事案件的事实进行调查；二是提前与违法行为行为人进行沟通，争取其积极配合庭审和后续的执行工作。

其次，检察机关询问违法行为人的权利。在普通民事诉讼中，原告没有权利询问被告，是否意味着在公益诉讼中检察机关没有权利或者不适宜询问被告呢？答案显然是否定的，检察机关提起公益诉讼本身即具有公权力的属性，与普通民事诉讼不完全相同。最后，检察机关询问违法行为人的程序。在刑事诉讼程序中，侦查机关、检察机关讯问犯罪嫌疑人有完备的程序规定。而在民事公益诉讼中，检察机关对于在押的犯罪嫌疑人或者正在服刑的刑事罪犯如何进行询问，至今没有明确规定。为解决询问程序的合法性问题，检察机关在实践中也探索出不同的路径：部分采取检察机关出具介绍信和情况说明书的形式；另有检察机关借用刑检部门的“提票”进行询问等，但由于询问程序不规范、不统一、人员对接难、程序衔接不畅等问题，询问程序无法可依的现状还是极大地影响了公益诉讼的办案质效。针对以上问题，笔者建议加强完善询问违法行为人的法规制定工作，根据民事公益诉讼的工作实际，参照刑事诉讼法的相关规定，对于询问的人员、程序、时限等问题作出具体规定，更好地规范民事公益诉讼程序。

四、检察机关提起行政附带民事公益诉讼

（一）程序目的和基本原则

《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》和《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》是检察机关公益诉讼的依据。上述文件中没有规定的，则遵照民事诉讼法、行政诉讼法及现有相关规定。因此，行政公益附带民事公益诉讼基本沿袭了行政附带民事诉讼的理论和制度架构。

（二）案件范围

1.须符合公益诉讼范围的要求

作为检察业务新的增长点，检察机关提起公益诉讼是一块全新的领域，必须在现有法律框架范围内进行。相关规定主要分布于修订后的《民事诉讼法》、《行政诉讼法》、两高《关于检察公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》以及公益诉讼试点期间的相关文件中。根据规定，行政附带民事公益诉讼范围被严格限定在既可以提起民事公益诉讼又可以提起行政公益诉讼的案件领域，重点包括环境和资源保护、食药安全等领域。但对这类案件并非强制要求必须通过附带诉讼一并审理，也可以根据实际情况适当选择。

2.须符合行政附带民事诉讼的要求

传统的行政附带民事诉讼的受案范围包括行政许可、登记、征收、征用和行政机关裁决民事争议。行政附带民事公益诉讼当然要遵守这一规定，但与一般行政附带民事诉讼不同，行政附带民事公益诉讼同时涵盖积极行政行为违法和消极行政行为。

五、检察机关公益诉权与监督权的关系

目前理论界和实务界对公益诉权由检察机关来行使已无争议，但对检察机关享有的公益诉权属何种性质以及与法律监督权之间是何种关系存有争议。

（一）新事物必然经历艰难的“孵化”过程

我国理论界关于公益诉讼的研究已历经数载，但公益诉讼法律制度的建立对于我国而言仍然属新生事物。尽管在立法和实践层面已经确立了公益诉讼，但其仍处于幼年时期，还有诸多缺失和急需完善的地方，故理论争议在所难免。争议焦点集中于：我国是否需要建立公益诉讼制度？如果建立公益诉讼制度那么由谁来掌握公益诉权？立法赋予检察机关的公益诉权应该如何行使？检察机关享有的公益诉权属于何种性质？公益诉权与检察机关原有的法律监督权之间是什么关系？笔者认为：只有经过不断的争议才能为新制度的建立和实施准备好良好的舆论基础。质疑检察机关行使公益诉权缺乏合法性和合理性的声音也会随着立法和实践的完善而减少。

（二）用旧制度套用新模式，未转换观念

传统的私益诉讼模式建立在直接利害关系的私法理论基础之上，而公益诉讼模式则建立在“公法诉权说”的基础之上，不要求诉讼双方具有法律上的直接利害关系，诉讼的目的也不再是弥补个体利益而是为了保护公众福祉。因此，私益诉讼与公益诉讼在运作方式和保护宗旨等方面存在重大差异。

（三）立法的缺失导致学界对二者关系争议不断

1.关于公益诉权的性质

法律监督权的属性要求检察机关具有中立性、超然性，这样才能独立于法官和当事人履行监督职责；公诉权属性强调检察机关主动参与诉讼并为胜诉而积极表现，这一属性将会打破检察监督权中立和超然的属性。以上观点将检查机关享有的两种权利完全对立，认为检察机关的法律监督权与公诉权完全不能兼容，对此，笔者认为，从理论上看，尽管存在争议，但检察机关提起公益诉讼，既表现出公诉权的特征，又包含检察监督的性质。检察机关本质上行使的是程序启动权，并不具有终局裁判权利。⑦对判决结果也只能提起抗诉权，不能径自改变⑧。

2.检察机关的检察监督权是否包含公益诉权？

检察机关能否同时行使好监督权和诉权，曾引起质疑。笔者认为，检察权的本质是控诉权，它与自诉人的自诉权没有本质的区别，只是姓“公”而已，检察院享有的其他权力都应被视为是控诉权的派生。⑨因此，并不存在检察监督权包含公益诉权的理念。

六、结语

现代意义上的公益诉讼，是在“自由市场”无法自洽，因公法扩张而再次走向公众视野的。⑩按照习近平总书记关于检察机关既是法律监督者又是公共利益代表者的重大指示，坚持以人民为中心，把重点放在生态和资源保护、食药品安全等群众反映强烈的突出问题上，以法治思维和法治方式，深入研究探索公益诉讼具体程序和制度机制，增强公益保护实效，向世界贡献监督制约公权、保护公共利益、创新社会治理的中国智慧。

注释：

①（2017）吉0302行初5号行政判决书.

②（2017）闽0121行初6号行政判决书.

③陈德敏.环境法原理专论.法律出版社，2008：177-186.

④李镇炎.构建环境公益诉讼制度的必要性.法制与经济（中旬刊），2010（4）.

⑤数据来源：最高人民检察院办公厅高检办字〔2018〕4号《检察机关公益诉讼试点工作2017年12月份情况通报》.

⑥王亚杰.检察机关提起环境公益诉讼的问题探究.中国环境管理干部学院学报，2016（1）.

⑦李洪雷.检察机关提起行政公益诉讼的法治化路径.行政法学研究，2017（5）.

⑧顾小云，李炳烁.论我国检察机关诉讼监督权的结构特点.中共山西省委党校学报，2008（2）.

⑨谢佑平，万毅.检察监督原则另论.政治与法律，2002（5）.⑩沈开举，邢昕.检察机关提起行政公益诉讼诉前程序实证研究.行政法学研究，2017（5）.