制度异化与政治合法性关系辨析*

杨 妍

中国传媒大学南广学院，江苏 南京 211172

一、政治合法性的双重属性

按照让-马克·夸克的定义，“合法性是对被统治者与统治者关系的评价”，“合法性即是对统治权利的承认”［1］。李永刚认为，“政治合法性就是社会成员基于某种价值信仰而对政治统治的正当性所表示的认可，是政府基于被民众认可的原则来实施统治的正统性或正当性”［2］。政治合法性即政府因民众的认可而获得的正当性，在于民众的认可甚或认同，这种认可的基础则在于政治权力主体对社会呈现出的权力活动符合社会关于权力活动应当如何进行的共同观念，这是政治合法性的实质方面。

由于社会关于权力活动应当如何进行的共同观念是抽象的、不明确的、难以准确真实感知的，权力主体要使其对社会呈现的权力行为符合这种观念并进而获得公众的认可，便显得有些困难；另一方面，虽然这种共同观念实际存在，但是如果我们不对各自的观念进行表达并加以汇集，便不能清楚地知道社会的共同观念到底是什么，在这种情况下，要使权力主体符合共同观念是不可能的。解决这种困难，需要有一种表达各自观念、形成共同观念并使之具体化的设置，这种设置即为民主过程，形成的结果是某种法律、制度或政策。因而，广义上的法律规范对于政治合法性的获得来说是必要的。

这里的假设或者前提在于，“首先，有关法律的叙述必须要与社会同一性的构成性价值协调一致”，“其次，法律陈述必须要以一种可信的方式促进社会价值的实现”［1］。也就是说，法律必须是符合社会关于权力活动应当如何进行的共同观念的（但并不一定是这种观念本身，法律的范围确实比这种观念本身的范围要大，政治合法性主要与权力运作有关），并且是能够保证这些规范在现实中得以实践，它才与合法性的获取要求相一致。也只有在符合这两个条件的时候，形式合法性即合法律性才对实质的合法性有指标意义，即在这种时候合法律性的状况能够在一定程度上促进实质合法性的获得。

形式合法性的另一重意义在于，当权力活动不符合法律规定时，法律的实际效力与权力主体的合法性将同时受到削弱。法律形成之后便由权力主体来保障其实施，而其本身也是法律的对象。因而，权力主体有两重身份，一是法律规范的对象，二是监督法律规范的其他对象，即社会成员或组织。一旦权力主体的权力活动不符合法律规范，使得它一方面不符合法律规范对象的身份，另一方面也失去了监督其他法律规范对象的合理性，从而必然使其自身得不到认可，其合法性也受到削弱。就此而言，形式上的合法律性是权力主体获得其政治合法性的一个必要条件。那些形式上合恶法的政府缺乏合法性，是因为形式合法性并非政治合法性获得的充分条件。

政治合法性大致地可以分为实质合法性与形式合法性两个方面。实质的方面与公众对权力主体的认可密切相关，这种认可与权力主体呈现给社会的权力活动是否与社会关于权力活动应然状态的普遍观念相一致有关。由于这种观念难以直接运用于实践之中并适合作为最终的判断标准，所以政治合法性的获得不得不借助于形式上的合法律性。这种形式上的合法律性又因为法律规范的内容不一定能够与这种普遍观念相符并使之便于实践而足够充分。因此，政治合法性的实质和形式两个方面都是极为重要的，并非只关注一个方面便能成就这种合法性。此即本文所说的政治合法性的双重属性。

二、合法性视域下的政治制度

“政治制度”（political institution）的概念与任何其他概念一样，也是众说纷纭，但在现实中我们又能大致明白它是什么以及包括哪些内容。亚里士多德认为，“政治制度是全体城邦居民由以分配政治权利的体系”［3］，政治制度与权力和权利的获取与分配密切相关。从权力的角度看，政治制度在内容上就是规定权力应当如何获取、如何配置、如何运行的一种规范。从这个意义上看，政治制度的内容与政治合法性的实质方面是密切相关的。一个符合社会关于权力活动的应然状态的普遍观念的政治制度必然会极大地促进权力主体政治合法性的获取，反之则极大地削弱其合法性。

从形式上看，各种政治制度皆由各种法律文本加以规定，政治制度规范属于特定的法律规范的范畴。由此，政治制度与政治合法性的形式方面也联系起来。如果权力运行确实按照政治制度的安排进行，确是有助于政治合法性的获取的；如果政治制度在现实中发生异化，权力的实际运行偏离了法律规定的轨道，那么其形式合法性便无法获取。合法性的视域下，政治制度与政治合法性的实质与形式两个方面都有直接的密切关系。

三、政治制度的异化与政治合法性的丧失

为了获取政治合法性，古今中外的各类权力主体都尽力美化法律文本上的制度规范，以使之符合公众的普遍要求，这是相对容易的方面。对于某些社会成员来说也是较为有效的，他们把文本的制度规范当作了其现实状态。但是，文本的制度设计的太美妙便会造成一个不良后果，即现实的权力运作与这种规范之间相去甚远，从而造成法律与制度的形式主义。从社会公众的角度看，这种形式主义造成了一种强烈的不适，容易导致对权力主体的不信任，但是美妙制度中的高要求却保留了下来，人们发现这一点的时候，便是权力主体的形式合法性受到削弱的时候。如果权力主体并没有发现其合法性的削弱是因为这一点，或许它还会继续美化文本制度来获取合法性，这么做事实上反而只会加剧不满。

从权力主体的角度看，一旦这种形式主义得以形成，它便会不断地强化下去。由于现实的权力运行脱离了法律制度框架并形成了路径依赖，要变革会十分困难。如果其实际能力无法做到权力的实际运行可以像文本上规定的那样，这种形式主义便不得不加以保持，而权力运作在实际上一旦脱离了制度的约束与规范，便只能往更有利于权力主体及其集团的方向而不是更有利于公共利益的方向发展，腐败等问题便无法得以解决。这种制度异化对社会以及权力运作的应然要求而言便只能是消极的，对形式上的合法律性的违背最终导致了对实质上的公众意愿的违背。政治制度异化从形式和实质两方面导致了政治合法性的丧失。长远来看，形式合法性的丧失必然地导致实质合法性的丧失，政治制度异化最终只能导致政治合法性的丧失。

四、政治合法性的获得

制度异化一般说来会在形式与实质两个方面使权力主体失去政治合法性。一旦基本制度出现异化，那么其他的制度规范也就自然失去其应有的效力，一种不断偏离法律文本的趋势不可遏制，由此产生的公共利益的受损、腐败问题的严重、人治色彩的浓厚等等在其源头未灭之前便难以从根本上加以纠正。从这种意义上来说，政府不仅要注重实质合法性的获得，而且为了使制度异化受到遏制以及进一步获得实质合法性，更要注重形式合法律性的获取。为此，政府需要避免新的形式主义的产生，并逐步纠正制度异化问题，使得权力运行按照既定的轨道进行—虽然实际的权力运行不可能完全按照制度规范，但也不可以完全脱离这种规范。不管是避免新的制度异化还是纠正既有的制度异化，都需要与形式合法律性相结合、与实质合法性相结合。

第一是制度规范的设计上。从实质合法性的角度看，制度规范的设计需要与人民关于权力活动应如何进行的普遍意愿相符合。为此，必须要有一个形成这种普遍意愿并使之形式化、具体化、正式化的机制，这种机制包括了表达功能、对话功能、立法功能、监督执法的功能等。政府要获得实质合法性，民主、法治、宪政等安排是基础性的。从形式合法性的角度看，制度规范必须要被切实地执行，那些定然会受到社会普遍反对的便不适合被纳入制度规范，假大空的美化之词也不适宜纳入制度规范之中。一个适宜的制度规范还需要强大的社会监督来保证其实施，保证权力主体形式合法性的获得。

第二是执行能力上。政府在设计政治制度的时候必须考虑到这种制度的合法性，同时在设计政治制度的时候还要考虑其执行能力的问题，否则制度难以实施，终将不断地在现实中异化。另一方面，为了执行更好的制度安排，政府需要不断地往特定方向提高其执行能力，否则其制度设计及其所能带来的合法性将受到执行能力的限制，从而导致政府在形式与实质两方面丧失其合法性。

第三需要重视的是政府的意愿问题。包括设计适宜的政治制度的意愿以及切实地执行它的意愿，归结在一起即为履行公众赋予它的服务职能的意愿，这种意愿与利益和价值有关。从价值角度看，只有当社会普遍持有某种关于统治者的善的期望与要求时，统治者才会发现并承认它还需要改进。从利益角度看，只有当它觉察到作为其利益一部分的政治合法性受到动摇时，才不得不放弃一部分其他的利益转而促进一些公共利益。社会是否成熟关系到政府服务意愿是否强烈。

以上仅仅是从政府及其合法性的获取的角度来看的，事实上政治合法性归根到底是政府利益的一部分，更是公共利益实现程度的一种外显，从根本上说是人民为其主权地位的实现不得不掌握的工具。就目前各国政府的状况来看，制度异化问题仍亟需得到解决，这不仅是为了政府更加合法，更是为了公共利益能够得到真实的实现。为此，社会必须成长起来，表达机制、对话机制、立法机制、监督机制必须建立起来并得到规范执行。