论中行开平案中的引渡问题

李 珺

1.云南师范大学哲学与政法学院，云南 昆明 650500；

2.云南能投资本投资有限公司，云南 昆明 650021

腐败的危害，从广度上看，遍布全球；从深度上看，严重阻碍一个国家政治、文化、经济的发展。党的十八大以来，党中央不断加大惩治腐败的力度，积极完善相关立法，国际合作和海外追逃也取得了令人瞩目的成效。党的十九大召开后，我国持续高度重视反腐败的国际追逃工作。由公安部牵头开展的“天网行动”，截至目前已取得丰硕成果，也为国际追逃探索了很多新途径。在“中行开平案”一案中，充分体现了我国在破解引渡难问题上的不懈努力，但也暴露出在没有签订引渡条约下展开国际追逃工作的高成本、高投入。引渡制度是捍卫国家司法主权的重要制度，是海外追逃过程中的重要途径。但由于各国的经济发展不同，文化发展也存在诸多差异，因此在引渡问题上也“异大于同”，中国海外追逃任务艰巨。

一、案情陈述

中行开平案，是我国建国以来最大的银行资金盗窃案，涉案金额高达4.85亿美元。涉案的三名人员假借贷款名义，大量拆借银行资金并转至中国香港。首犯许某某是中国银行开平支行行长，长期利用职务之便，大肆贪污挪用银行资金。2001年10月中行开平案案发，三人经中国香港、加拿大逃亡至美国。为追回赃款，严厉打击腐败分子，中央纪委协同公检法等有关部门迅速展开行动，协调美方开展联合调查。2003年9月，许某某在美落网。2004年4月，其中一名外逃人员自愿回国受审，而许某某却妄图利用美国法律漏洞逃避惩罚。通过我国与美方的不断交涉，中美达成了异地追诉共识，通过先后向美方提供15万页证据材料，并组织有关证人向美国法庭作证，许某某于2009年5月在美国被判处刑罚。直到2018年7月11日，许某某被强制遣返回国，追回赃款20多亿元人民币。

遣返是一种非正式的国际协作方式，指在两国没有签订引渡条约的情况下，将难民和非法移民遣送回国籍所属国。遣返被称为“事实引渡”，是在引渡合作受阻情况下的重要替代措施。就本案来看，从案发至将主犯遣返回国共历时17年之久，无论是从时间成本还是司法成本来看，都相对较高。如果我国与美国签订了引渡条约，那么就可直接引用引渡条约将罪犯押解回国受审，这将大大缩短时间和节省人力与物力。

二、引渡概述

18世纪的欧洲，国际法上的引渡制度诞生。①引渡是指请求国为了对某一出逃被请求国的刑事犯罪嫌疑人提起刑事诉讼或者执行刑罚而向被请求国提出将罪犯移交给请求国的活动。从国际法的角度上来说，接受他国的引渡请求并非是一种法律义务，即被请求国可以在承担相应的条约或者公约的义务的前提下，对是否引渡做出自由的选择。在当前形式下，引渡合作能将潜逃到国外的腐败犯罪分子缉拿归案，维护我国司法权威，更捍卫社会乃至世界的公平正义。引渡在打击腐败犯罪中的作用非同小可，根据《联合国反腐败公约》对引渡的规定，开展引渡合作的基础要满足三个条件：一是根据请求国和被请求国的法律规定，被请求引渡的人的行为均是犯罪，即要满足双重犯罪原则；二是被请求的行为构成犯罪，而且必须是严重的犯罪，即刑期标准是引渡条件中不可或缺的重要组成部分；②三是政治犯和本国国民不可引渡。随着世界各国社会经济的密切联系、互相依存，通讯、交通和科技日新月异，人民之间的跨国流动也愈加频繁。与此同时，利用这些便利条件实施的跨国腐败犯罪也越来越多。手段之隐蔽，涉及国家之多，危害性之大，这导致了我国司法机关对此类案件的调查、取证、追赃及惩处更加困难。针对这种实施了贪污贿赂犯罪，携带赃款逃到国外，躲避法律的惩处的严重危害国家和人民利益的行为，必须严惩不贷。引渡合作，不仅能够打破犯罪分子想利用地域管辖逃脱惩罚的幻想，更能较好地维护我国国家、社会、人民的利益。③

从制度建设的层面看，我国于2000年12月28日通过并公布了《中华人民共和国引渡法》，截至2019年1月，我国已经同55个国家签订了引渡条约，其中有39个国家生效，因此我国引渡合作的制度基础相对单薄。从制度内容的层面看，英美法系引渡法中奉行“条约前置主义”，而大陆法系遵循“互利互惠原则”，二者并不兼容，这也是导致引渡条约签订难的原因之一。所以未与我国签订引渡条约的发达国家成为了我国外逃官员的最佳避难所，也因此，部分外逃罪犯得以侥幸逃脱我国法律的制裁。这样尴尬的局势，不仅会损害我国的国家利益、社会正义，还会使我国法律的权威性遭受严重的不良影响。当然，在未签订引渡条约的情况下，对于心存侥幸的外逃罪犯，也可以通过协商、劝返等方式将其遣返回国，比如“中行开平案”。但这种以个案的形式展开谈判，相对而言比较繁琐，而且很难顺利合作，所以这并不能作为我国的追逃反腐败斗争的主要手段。

三、引渡合作存在的困难及对策

我国与美国、加拿大等贪腐分子出逃的理想国家很难签订引渡条约这类问题的原因主要是由于各国法律制度和某些具体条文存在差异，各国司法制度中的原则也不同。具体而言，主要面临以下问题：第一、死刑犯不引渡问题。死刑犯不引渡原则，是指若被请求引渡者在引渡后可能会被请求国判处或执行死刑，则被请求国可以拒绝引渡的原则。目前，就贪污腐败犯罪而言，我国《刑法》依然保留死刑罪名。而在很多西方国家，死刑已经被废除，这就直接导致很多发达国家一直都不能与我国达成引渡协议。④第二、政治犯不引渡原则。目前，政治犯罪就像一个空间很大的“避难所”，因为其明确定义并没有得到具体的界定，各国对“政治犯罪”的含义也各执一词，所以犯罪分子会假借政治原因出逃，希望有关国家给予“政治庇护”，进而躲进了这一“避难所”。⑤第三、赃款的分割问题。在处置赃款的问题上，很多发达国家与我国的观点不同。我国要求直接返还腐败资金，发达国家要求分享或按照他们的国内法处理，这样就与我国打击跨国腐败产生了冲突，进而导致不能成功签订引渡条约。⑥针对以上问题，提出以下解决对策：

（一）完善死刑不引渡原则

“死刑不引渡”虽然体现的是一种尊重和保障人权的理念，也受到了很多国家的承认、支持和遵循。但根据我国的国情，死刑制度还有保留的必要性，所以在此问题上，我国的《中华人民共和国引渡法》并未作出明确具体的规定。然而当前的反腐败形式，要求我国对该项原则作出明确的思考。如何能够在有效捍卫我国司法权威的同时促进我国与其他国家之间在引渡问题上的合作，应该选择性吸收“死刑不引渡”原则的相关精神：第一，在我国《引渡法》中吸收“死刑不引渡”原则。这能够有效解决“形象条款”这一问题，而且能极大地减少我国与其他严格遵循死刑不引渡国家合作的难度。第二，遵循灵活性原则。如果要求引渡的罪犯根据我国法律应当判处死刑，而根据被请求国的法律不应被判处死刑，进而遭到被请求国的拒绝，那么我国可对需要引渡的罪犯的刑罚做出适当的调整。根据我国《刑法修正案（九）》，可以对其判处终身监禁代替死刑，进而使得罪犯得以引渡，最大限度的挽回损失。

（二）加快双边引渡条约的缔结

针对引渡方面存在的困难和问题，加快双边引渡条约的缔结才是追逃工作顺利开展的长久之策。因此我国有必要不断扩展国际合作平台，加快建立引渡合作条约，争取提高与发达国家缔结双边引渡条约的数量。具体而言，需要注意以下几个方面：第一，熟悉被请求国的引渡规则和相关刑事法律法规的规定，对外逃人员所涉及案件进行全面的调查取证工作，根据被请求国的要求，充分调查取证后将证据材料尽可能地提供至被请求国，在全面查清案件的同时促进被请求国与我国缔结引渡条约的进程。⑦第二，针对允许将多边国际公约作为开展引渡合作法律依据的国家，在必要时，可以适当的方式援引多边国际公约，向相关国家提出引渡请求，或者可以通过协商的方式，依据相关多边国际公约对这些国家提出将中国列为引渡合作伙伴的要求，进而达到引渡的目的，促进国际合作。第三，对于允许就个案达成协定的国家，在需要从该国引渡逃犯时，可以由我国外交部与被请求国的外交部进行磋商并尽可能就个案签署特定协定。⑧第四，在互惠互利的基础上开展引渡合作，根据我国《引渡法》，在遵循“平等互惠”这一原则的前提下，可以采取一系列对等措施，对一些奉行“条约前置主义”的国家施加一定的压力，进而促进我国与这些国家引渡条约的签订。

（三）积极运用引渡替代措施

虽然引渡条约的签订对于我国反腐败具有非常重要的作用，但对于很多未和我国签订引渡条约并且是我国众多腐败分子首选的出逃天堂的很多西方发达国家，如果一味地坚持签订引渡条约，那么追逃遣返的工作基本上是停滞不前的。在“中行开平案”中，在未与美国签订引渡条约的情况下，我国积极采取引渡替代措施追回外逃犯罪分子。

1.遣返。“遣返”是指被请求国根据相关移民法律制度，针对请求国向被请求国提供的在逃人员的相关犯罪证据材料，将外逃人员遣返至请求国的单方执法行为。“中行开平案”便是最典型的例子，在该案中，中央纪委组织协调最高检、公安部、司法部等单位，经过充分地调查取证，向美方提供了大量的证据材料，最终得以将罪犯遣返回国。

2.异地追诉。“异地追诉”是指请求国向被请求国司法机关提供的外逃人员触犯该国法令的犯罪证据，进而促使被请求国依据其国家法律对外逃人员实施缉拿或追诉的活动。在“中行开平案”中，我国向美国提供了其中一名外逃人员非法入境、非法移民和洗钱罪的相关证据，使其在美国拉斯维加斯法院受审，2004年4月16日，其被美方驱逐出境并押送至中国。而拒不认罪的另外两名则分别被美国法院判处25年和22年的拘禁并在当地监狱服刑。可见，异地追诉的方式，不仅不会影响他国司法管辖权的行使，而且还能有效的打击犯罪。

3.劝返。“劝返”是指通过劝说教育等手段说服外逃人员回国自首的非强制措施。其法律依据主要是移民法，即通过得到被劝返人所在国的支持和配合，在不侵犯他国司法主权的前提下，通过查封、扣押、冻结、没收财产等措施给逃犯施加回国自首的压力，可以说，劝返是一种强大的心理攻势，很多外逃人员可以通过这样的协商谈判，疏导思想的方式将其劝返回国。对于劝返人员，依据最高人民检察院与最高人民法院的决定，可以对其酌情作出相关的量刑和追诉的承诺，以提高劝返的成功率。由于目前劝返在法律上还存在条件不明、主体不明、程序范围不明等情况，因此还需对劝返制度进行完善，使其更具规范性和明确性。⑨

四、小结

面对跨国腐败日益严重，国际合作的局限性等十分严峻的挑战，缉捕外逃罪犯、追回流失的国有资产更显得尤其重要。为践行社会公平正义的要求，更好地维护人民群众切身利益，我国不仅需要合理对待与其他国家存在政治、文化方面的差异，积极主动拓展国际合作平台，加快签订引渡条约，还要在法律建设层面查漏补缺、与时俱进，不断完善法治建设，将权力关进制度的笼子，从土壤上遏制腐败的生长，努力建设廉洁政府，营造廉洁氛围，努力建设廉洁中国。当前，监察委已经成立，追逃工作将更加统一、权威和高效，所以，只有保持反腐败的高压态势，有效整合谈判、合作、施压等各环节的力量，为追赃追逃工作取得新成效而更加努力，才能取得更优异的成绩。

注释：

①崔茜.试论我国的引渡制度［J］.法治园地，2015（3）：27.

②陈正云，李翔，陈鹏展.联合国反腐败公约［M］.北京：中国民主法治出版社，2006，9：121-123.

③杨宇冠，吴高庆.联合国反腐败公约解读［M］.北京：中国人民公安大学出版社，2004：287-293.

④欧斌，余丽萍，李广民.国际反腐败公约与国内司法制度问题研究［M］.北京：人民出版社，2007：386-388.

⑤胡杨.反腐败导论［M］.北京：中共中央党校出版社，2012：240-241.

⑥欧斌，余丽萍，李广民.国际反腐败公约与国内司法制度问题研究［M］.北京：人民出版社，2007：390-391.

⑦李效兰，刘兴旺.新形势下我国引渡制度的完善［J］.统计与管理，2015（6）：92.

⑧黄风.我国主动引渡制度研究：经验、问题和对策［J］.热点问题，2006（4）：9.

⑨向琳.浅析引渡困境与对策［J］.法治与经济，2015（409）：102.