全球能源治理的中国路径

文 | 吕淼

作者供职于北京燃气集团有限责任公司

参与全球能源治理，是中国的必然选择。

目前，中国已经成为全球第一大能源消费国、生产国和第二大原油进口国，在能源技术应用方面也开始扮演领导角色，逐渐成为世界能源事务中举足轻重的国家，引起了国际社会的高度关注。

但是我国在全球能源治理中扮演的角色与我们在全球能源经济中的地位不相匹配，这显然是不合理的。中国深度参与全球能源治理既是能源治理改革的需要，也是重塑国际能源市场的应有之意，更是为我国走进全球能源“舞台中心”提供了战略机遇。

中国参与全球能源治理的历史

改革开放以后，中国才开始参与全球能源治理。1983年，中国加入世界能源理事会（WEC），并建立世界能源理事会国家委员会。随后，1984年中国加入国际原子能机构。

在此阶段，由于不熟悉国际规则，我国与国际能源机构的接触均抱着谨慎和学习的态度。一直到20世纪90年代，我国才真正开始积极参与全球能源治理。1991年与中国台湾地区和香港特别行政区一同加入亚太经济合作组织能源工作组，1992年签署了联合国气候变化框架公约组织条约，1996年中国与IEA建立合作关系，并开展了更多的区域性机制合作。

进入21世纪，随着世界向“多极体系”的转变，我国开始对多边平台善加利用，并以开放务实的态度主动发挥影响，逐渐实现了从被动接受全球能源治理规则的“追随者”向主动参与治理和塑造规则的“影响者”的转变。

一是努力成为国际能源组织的成员国和创始国。2001年，中国成为联合数据倡议组织的创始成员国，并且与能源宪章建立合作关系；2002年成为国际能源论坛的创始成员国；2005年与欧佩克建立合作关系；2007年成为上海经济合作组织能源俱乐部创始成员国；2010年成为国际核能合作框架创始成员国。

二是积极参与国际能源组织改革及相关国际规则的制定。2010年开始，中国深入参与G20框架下能源议题讨论，并且担任2016年G20轮值主席国和G20峰会主办国，发挥了领导作用。此外，2015年中国加入国际能源署联盟，积极参与了国际能源论坛和能源宪章的改革重组进程。

三是在国际范围内提出一系列新倡议，引领塑造国际能源发展新格局。2010年，中国首次提出APEC低碳镇示范项目建议，并且在2014年APEC能源部长会议期间提出主办APEC可持续能源中心的倡议。2014年，中国与东盟能源中心共同在东亚峰会框架下创立清洁能源论坛。2015年，中国倡议探讨构建全球能源互联网，推动以清洁和绿色方式满足全球电力需求。

四是向国际能源组织派员，担任全球能源组织主要负责人，增强参与治理的软实力。2016年6月，国家能源局油气司原副司长杨雷被任命为IEA署长高级顾问，是我们深度参与全球能源治理具有标志性的重要一步。

除此以外，伴随我国经济快速发展、能源体量逐渐增强，近年来有越来越多的国内人士任职国际能源组织重要岗位或者当选为主要领导人。其中，2016年，中国石油经济技术研究院原院长孙贤胜当选国际能源论坛（IEF）第四任秘书长，这是中国智库专家首次在重要国际能源组织中担任关键领导角色。2017年10月，北京燃气集团董事长李雅兰当选国际燃气联盟（IGU）2021-2024年任期主席，北京同时获得2024年第29届世界燃气大会主办权。这是中国人首次当选这一拥有89年历史的国际组织领导人，更是中国参与全球能源治理的重大突破。

应该说，在过去若干年里，中国在参与全球能源治理的过程中提高了自身能力，并且已经成为一个重要角色。

中国作用的增强

尽管“新常态”下经济增速放缓使得能源需求增速总体呈下降趋势，但是，我国作为全球最大能源消费国和能源贸易国的地位始终保持不变。根据2019年国民经济和社会发展统计公报数据显示，我国能源消费总量达到48.6亿吨标准煤，同比增长3.3%，约占世界能源消费总量的24.3%，排名世界第一。

其中，煤炭消费量约为38.7亿吨，同比增长1%，约占世界的51.7%，排名世界第一位；原油消费量约6.96亿吨，同比增长6.8%，约占世界的14.6%，排名世界第二位；天然气的消费量则约3073亿立方米，同比增长8.6%，约占世界的7.8%，排名世界第三位。

就能源贸易方面来看，2019年，我国能源净进口10亿吨标准煤，排名世界第一；其中，石油的对外依存度达到70.8%；原油进口50572万吨，同比增长9.5%，排名世界第二；天然气进口量为9656万吨（约1350亿立方米），同比增长6.9%，排名世界第四。

随着能源消费的快速增长，我国已经成为全球碳排放的第一大国，使得我们在国际谈判上的压力和面对的减排要求越来越多。按照国际能源署（IEA）的估算，中国已经在2009年超过美国成为碳排放最多的国家。

深度参与全球能源治理的主要目标和需求

（一）维护全球和中国能源安全

全球能源市场活动与中国切身利益息息相关。改革开放以来，中国能源大体上自给自足，但是近年来，即使是储量丰富的煤炭也变成了净进口，较高的石油进口依存度使得我国对全球石油市场产生重要依赖，天然气进口依存度近年来也快速上升。

而发达国家有能力管理石油资源、地缘政治、金融的多重属性，但目前为止中国仅管理了石油的资源属性，相对而言较少涉及金融属性。同时，我国在全球石油市场上一直是被动的参与者，这种被动体现在价格和进口来源、运输通道治理权的相对缺失。因此，积极维护全球石油市场安全是中国参与全球能源治理的重要目标。

（二）避免受到能源价格剧烈波动的风险

长期以来，我国在国际能源竞争中处于劣势，对国际能源市场缺乏控制力和影响力，只能被动接受主要能源价格上涨。就石油定价机制而言，我国还没有完善的石油期货市场，未能建立以风险采购为核心的进口石油价格形成机制，在国际石油定价上缺少话语权。

特别是在油价高涨的情况下，我们除了要支付涨价的部分成本，还要支付比欧美国家多出来的“溢价”。根据有关机构的测算，油价每增加1美元每桶，我国就需要多支付约20亿美元。原油进口成本居高不下，造成石油产品竞争力的削弱和企业利润空间被压缩，进而增加了居民的消费支出。

（三）应对全球气候变化的强大减排压力

由于各国发展阶段和国情的不同，减排问题比能源问题更为复杂。虽然有联合国气候变化框架公约这样的减排国际制度和平台，各国承诺的减排量也有所上升，但是各国承诺的温室气体减排量与控制全球升温2摄氏度需要的减排量相比，仍然有约50-100 亿吨的缺口。因此，需要发挥国际减排框架的作用来取得减排进展。而作为减排关键的中国则需要参与国际减排路径的设定过程，选择适合自身的减排路径，这些均对全球应对气候变化有较大影响。

（四）促进能效提升和加强可再生能源合作

由于我国国内能源资源不足且国际减排责任大，因此，发挥可再生能源对化石能源的替代作用就变得非常重要。在过去的几年中，我国加快推动可再生能源技术发展，并且出台了强有力的节能减排优惠政策，在可再生能源发展方面取得了显著成果，这些成果有必要进行全球经验分享。

我们还有必要通过与国际可再生能源平台的合作，切实推进全球可再生能源技术合作，消除贸易壁垒，降低能源利用成本，从而加快实现我国清洁、低碳的能源结构调整目标。

更好地参与全球能源治理的建议

（一）制定战略、深度参与国际能源治理机构的合作与改革

应坚持遵守多边规范和国际规则，与国际社会共同面对机遇和挑战，这需要制定参与国际能源合作与全球能源治理的国家战略。

一是做好顶层设计，制定深度参与全球能源之的全面战略和路线图，研判不同情景下中国参与全球能源治理的成本收益和风险，明确参与方式及路径，改进参与措施，形成配套支撑体系。

二是建立我国应对国际能源问题的内部会商机制，在重大国际能源问题上达成一致意见，由被授权部门进行国际会商，从而更有力地表达中国观点。

三是努力实现国家能源政策发布常态化、透明化，定期发布国家能源白皮书，重点宣传中国能源政策与能源对外关系。四是做好应对可能导致能源安全问题情况下的“托底”和应急制度安排。

（二）练好内功，进一步加强中国参与全球能源治理的能力建设

提升能源治理现代化水平是中国深度参与全球能源治理的必要条件。一是主动塑造国际能源议题的能力，尤其是代表新兴经济体和发展中国家的关键议题（软实力）；同时，加快培养国内能源企业参与国际能源市场活动、全面服务于国际能源市场的能力（硬实力）。二是熟练运用国际能源规则的能力，尤其是国际能源贸易和金融投资的法律与国际规则。三是优化国内能源治理与能源外交的政府架构，主要是国内能源管理体制改革与国际能源合作机制。四是增强国际化能源治理人力资源培养和储备。要以孙贤胜、李雅兰当选IEF秘书长、IGU主席为契机，积极和全面的参与全球能源治理，构建与我国综合竞争力相匹配的多双边能源治理构架和话语体系。五是积极借助非官方的力量和国际力量，构建讨论平台，加强我国参与全球能源治理的研究和能力建设。

（三）互相开放，培养对国际能源市场常态化下能源安全的信念

未来的全球能源治理将面对中国与世界更深程度的互相开放趋势，因此，我们应该强化对国际能源市场常态化下能源安全的认知。

一是国际能源市场可以确保常态化能源安全已经成为全球共识且概率越来越大。能源（主要是油气）对外依存度已经不再是衡量安全的刚性标尺，在全球化与互相开放、全球能源转型与全球能源革命的多重因素下，能源紧缺或将不像以前那样形势严峻，通过国际市场采购的能源商品或许性价比要高于国内自产。

二是进一步提高我国能源资源开发、投资和贸易的开放程度，界定国际合作领域，吸收国外能源开发经验和先进技术，多利用外资促进国内能源市场竞争力和活力提升。

（四）局部突破，兼收并蓄不同治理机构的特点，分享中国成功经验

在“坚持多边合作模式，与国际社会携手前行”的原则下，我国参与不同能源治理方式，成本收益风险不同，有可能在中国主导权更大的治理机制下率先取得突破，例如“一带一路”能源合作。

随着“一带一路”倡议的逐步实施，能源合作是其中的重点，如何在“一带一路”区域范围内形成有效的能源合作机制，实现能源领域内的“五通”，加强“一带一路”与IEA、OPEC、EU、OECD、WTO的对话合作机制，也是值得关注的焦点。尽管国际能源合作与全球能源治理的内涵和边界不同，但是不同治理机制的优点与中国成功经验有利于进一步完善全球能源治理机制，而且会成为中国参与全球能源治理的切入点、着力点和立足点。

（五）鼓励和支持国内企业更多的参与全球能源治理

中央政府部门是当前我国全球能源治理的主要参与者，其中，在参与全球能源治理过程中，国家能源局起牵头作用，外交部、财政部、国家发展改革委、商务部等部委根据国务院规定的职能积极参与全球能源治理事务。虽然全球能源治理的基础是国家之间以条约为基础的多边关系，但是企业、非政府组织（NGO）和研究机构等对其影响与日俱增。特别是近年来，以中国石油天然气总公司、中国华能集团、北京燃气集团等企业为主的国有能源企业与许多国家能源机构建立了紧密联系，并且成为国际能源组织的领导者，有效扩大了中国参与全球能源治理的参与者范围。但是，在中国人担任各类国际组织关键岗位的比例上，真正能够担任并且已经担任国际组织负责人的中国面孔还较少，我们已经站在舞台上了，距离舞台中央还有一段距离。因此，建议国家有关部门应出台专门制度，进一步鼓励国内企业积极参与全球能源治理，并在外交、商贸等方面给予能源企业以支持，为企业相关人员担任国际能源治理主要领导人创造最佳条件。