完善我国社会保险基金筹集法律制度的思考

曹京徽

中国政法大学，北京 100088

我国自新中国成立以来，一直以收费的方式征缴社会保险资金，在一定程度上满足了社会成员对社会保险制度建立、运作的效率要求，但随着社会经济水平等国情的变化，该社会保险制度无论从资金征缴方式，还是针对社会成员的保障与财富再分配过程来看，均逐渐暴露出了资金筹集困难、资金统筹及管理混乱、难以满足社会成员心理公平感等种种弊端，不仅影响了社会保险制度作用的发挥，而且越来越与经济社会的发展不适应、与广大社会成员对社会保障之公平性的要求不适应。因此改变现有的社会保险基金筹集制度，完善社会保险资金的筹资机制，是社会保障制度改革的重中之重。我国已具备征收社会保险税的政治基础、法律基础、经济基础及民众心理基础等，建议考虑采用社会保险税的方式筹集社保基金，与经济水平、社会发展所处的阶段相适应，并构建公平优先，兼顾效率的社会保险价值取向。结合前述我国社会保险税的开征条件，就我国社会保险税开征、管理及社会保险基金投资法律原则、模式设计、主体与客体、权利与义务等方面提出了一些法律完善的建议。

一、我国开征社会保险税应当确立的基本法律原则

（一）合理性原则

虽然经济总量已升至世界第二位，但我国目前人均工薪收入仍然普遍偏低，地方财政收入水平参差不齐，当前条件下，社会保险税的征税范围不宜过宽，通过征税筹资的保障项目不宜过多，社会保险税的税率更应当要合理。

（二）公平优先、兼顾效率原则

社会保险的首要功能就是为社会公平提供制度基础和核心价值关怀，①公平是社会保险制度的灵魂。具体来说，社会保险制度的实施应当做到保障人民的基本生活、促进经济发展、维护社会稳定，促进国民福利的提升，最终实现社会公平的效果，主要的表现方式为通过对财富和国民收入的二次分配，缩小民间的贫富差距。社会保险税作为社会保险制度的筹资方式，其立法原则应当与社会保险的核心价值一致，公平至上的理念应得到充分的贯彻。

具体而言，社会保险税税制设计时不能搞全国大一统、一刀切，起码要对不同纳税能力的社会成员进行区分，对不同税收征集能力的区域从预算的角度进行区分，要着重向普通劳动者的未来保障倾斜，最大限度地保证公平。

社会保险税的效率原则体现在“收入分配和转移支付方面”的经济效率②与“最大化降低制度运行费用”的制度效率两个层面，③既要与社会贫富分化现状相适应，又要具有简易操作性。

（三）循序渐进、分步实施原则

鉴于《社会保险法》已通过实施，且社会保险通过缴费方式筹集资金已经立法确认，改征社会保险税需要特别注意与现行缴费制度的衔接，通盘考虑税收要素的设计、循序渐进、分步实施，减低制度变更成本。同时我国仍处于发展中国家阶段，一国的社会保障水平应当与经济发展水平相适应，在现阶段实施社会保险税制度，不能一蹴而就，不能搞一刀切，要认识到城乡间、地区间的差异，初期可以以较低的水平推广，但坚持全面覆盖原则，随后随着社会发展水平变化而相应对社会保险水平进行适应性调整。

（四）权利义务相一致原则

社会保险税不同于其他一般税收，它具有有偿性、返还性、专用性的特点。这些特点就要求社会保险税缴纳数额与受益程度相结合，多缴纳多受益，少缴纳少受益，除特定人群外，不缴纳者不应受益。这样就可以反向刺激劳动者积极缴纳社会保险税，也容易被劳动者接受和理解。

（五）普遍性与选择性相结合

与公平性及权利义务一致性相对应，实施社会保险税制度，在征收对象方面，应当实行普遍征收，即包括所有的用人单位及个人，且城乡应当一体化。但是从各国立法实践看，社会保险税的应税范围应当同本国经济发展状况相匹配，具有一定的选择性。目前我国劳动者群体基数大，社会保险税首先应当坚持普遍性原则，其次，我国劳动者群体构成复杂，收入差距较大，低收入群体较多，我国社会保险税征收原则更要突出选择性原则，以更准确更有效率地运用社会保险资金。

（六）共同负担原则

为实现社会保险的社会功能，在筹集社会保险基金时，在统帐结合制度下首先应当由劳动者雇佣单位与劳动者共同负担，其次，社会保险基金的保障作用还要依靠国家从预算的角度给予支持，最终由国家、企业、劳动者共同负担。

二、我国开征社会保险税的模式设计

（一）遵循公平、效率设计社会保险税的基本模式

我国《社会保险法》第62条规定：“社会保险基金包括基本养老保险基金、基本医疗保险基金、工伤保险基金、失业保险基金和生育保险基金”。而第18条规定：“国家逐步建立和完善城镇居民基本养老保险、农村居民基本养老保险制度，具体办法由国务院规定”。第19条：“基本医疗保险包括职工基本医疗保险、城镇居民基本医疗保险和新型农村合作医疗”。第89条规定：“进城务工的农村居民按照本法规定参加社会保险”。第90条规定：“土地已被全部征用且未就业的农村居民可以参加城镇居民基本养老保险和基本医疗保险，其应当缴纳的社会保险费从征地安置补助费中支付，不足部分由当地人民政府从国有土地有偿使用收入中支出”。从上述各个条款，可以看出保障对象，即权益人的范围。

鉴于我国《社会保险法》已明确划分了养老、医疗、生育、失业和工伤五类方面险种，结合现行的户籍改革，为保证社会保险的公平性和普遍性，我国目前应采用承保项目和承保对象并存的混合型社会保险税的模式，其中项目分类可沿用《社会保险法》的分类，以减少制度变更成本，对象分类上考虑城乡间的差异，对农村居民可设置单独的税率，甚至可以考虑对未离开农村的农村劳动者仅对养老和医疗征税，待条件成熟时再扩大至其他险种。

此外，由于医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险一般规模较小，且保险支付额度每年会有一定程度的波动，采取现收现付制即可。而养老保险更要突出积累性原则，以应对老龄化并尽量解决由于时间跨度、通货膨胀等多种原因造成的“代际不公”问题，因此采用部分积累制较为合理。

综合来看，在不改变现有社会保险项目类别的情况下，在我国实行统账结合的部分积累模式来开征社会保险税是比较合理也比较公平的。

（二）我国开征社会保险税的主体与客体分析

1．征税主体

我国社会保障税的征收主体是税务机关。我国现行征税主体包括国税系统和地税系统，《社会保险法》实施以来，我国采用税务系统征收社保费用的18个省份主要由地税系统负责征收，但开征社会保险税后，社会保险税统筹部分要纳入中央财政预算，实行全国统筹与管理，因此改由国税机关负责征收管理较为合理，也更便于在问责机制下对征收管理部分进行问责。同时可以考虑按照比例确定中央财政预算和地方财政预算统筹相结合的财政体制。④而地方现有的社会保险经办机构与全国社会保险基金理事会则只负责社会保险基金运营、投资、管理、支付等专业环节，这样税务体系与财政部门体系分工协作，更有利于充分发挥出社会保险基金的互济互助功能、社会再分配功能以及投资保值增值功能。⑤

2．纳税主体

社会保险制度具有普遍性与公平性特点，社会保险税的纳税主体主要包括以下几类：

第一，我国境内的国有（集体）企业、外资企业，私营企业，合作制企业，社会团体以及自收自支的事业单位。

第二，我国境内有工薪收入的劳动者，包括正式与非正式职工、个体工商户、自谋职业者、农民工等。特别要关注的是具有农村户口，却在城镇务工的劳动者。这个有近2亿人口的庞大群体的社会保险问题关系到我国社会稳定和经济发展。我国社会保险制度创立初期确立了城乡二元体制的保障模式，且社会保险基金的领取与个人户籍性质及所在地密切相关，导致农民工无法享受城镇的相关保险政策，在社会保险、就业、教育等方面受到不公正待遇。而农民工由于自身受教育程度不高，收入相对较低，在劳动力市场上处于弱势地位，对争取自身权益、参加社会保险的主动意愿淡薄，目前我国建立起来的农民社会保险包括农民养老保险制度、农村合作医疗制度和农村最低生活保障制度三个方面，其与城镇居民社会保险水平仍存在一定差距。因此，开征社会保险税时也应将农民工群体纳入社会保险体系保障范围之内，体现社会保险制度的公平性和普遍性，也是促进我国城市化建设与和谐社会的需要。

第三，变革中的其他纳税主体。事业单位企业化改革进程在持续推进，一批具备企业化运作可能，不承担行政管理职能的事业单位完成了企业化改制。自十七大报告中指出要“促进企业、机关、事业单位基本养老保险制度改革”，到2014年7月1日起实施的《事业单位人事管理条例》提出的“事业单位及其工作人员依法参加社会保险，工作人员依法享受社会保险待遇”。未来由事业单位改制而形成的新企业，也理当成为社会保险纳税主体。

3．纳税客体

我国社会保险税纳税客体的确定既要参照国际通行做法，又要体现自身的特点。根据各国社会保险税实践经验，社会保险税纳税客体应该为个人因劳动而带来的全部收入以及企业或个体经营者生产经营过程中产生的利润，具体到我国的实际情况，由于我国部分央企、国企、事业单位等劳动者收入占比中，奖金、补贴占比较高，宜将其纳入社会保险税征税客体，但不应包括资本利息、股息、利息所得等。

4．计税依据

社会保险税的征收应设计灵活的免征额和最高上限，通过设置社会保险税免征额，对低收入者给予免交或少交社会保险税的照顾；对高收入者，由于其自我保障能力强，应对其设立最高限额，收入超过限额以上者按照限额征收。通过免征额和最高限额的确定，体现对低收入者的照顾和公平，更能体现社会保险税普遍受益和公平性的原则。

通常来说，税率可分为定额税率、比例税率和累进税率三种类别。同时考虑到我国地区间发展不平衡，劳动者收入差距较大的现实国情，在预算法出台的情况下，应首先在预算平衡的角度，通过在中央和地方之间转移支付来平衡地区差异，其次还应在公平与效率平衡的角度、普遍性与选择性的角度进行考虑，因此不宜开征累进税，更不能通过定额税率来简单粗暴地解决社会保险税征收问题，而应当按照具体保险项目类别进行比例税的税率设置。同时，考虑到社会保险从缴费到征税的平稳过渡，对于征收额而言，可以按照现行缴费比例换算为比例税税率，以更好地与现行制度进行衔接。

因此，我国从国情出发合理设置免征额和最高上限，通过比例税的方式，以及收费比例与征税比例转换的方式进行社会保险税的征收。

综上，社会保险税应当由国家税务机关负责面向全体劳动者的全部劳动所得按月征收，而征收比例不宜超过现行社会保险费的缴费比例，并将税收收入纳入社会保险财政专户管理。

三、对我国社会保险法等法律制度适时修订完善

（一）劳动用工制度的修订

实施社会保险税制度的纳税义务人为用人单位及签订劳动合同的劳动者，纳税客体仍为劳动者的工资、薪金所得，因此，加强劳动用工制度建设，提高劳动者对劳动合同的签订意识，鼓励劳动者因未签订劳动合同而未享受社会保险对用工单位进行维权。

（二）工资制度的修订

为保证社会保险税的顺利开征，拓宽税源，扩大税基，需要进行工资制度修订。根据前文所述，社会保险税的纳税客体应包含劳动者取得的补助和奖金，因此应将现有的暗补福利改为明补，尤其是对购物券、健身卡等非货币性的福利货币化，以满足税收资金积累的需要。同时，在企业核算时，严格要求企业按照会计准则的规定核算职工薪酬，不得少计、漏计职工薪酬，杜绝现金支付现象，同时可参考美国全国一卡通的做法，在每个自然人身份账号的基础上进行全国统一的信用联网，以利于管理与稽核。

四、结论

经过四十余年的经济高速发展，中国已经成为了全球第二大经济体，经济增长带来了人民生活水平的提高和国家综合国力的不断提升。而近年来，我国各项社会制度制定指导思想也发生了较大的变化，从中国共产党十三大的“在促进效率提高的前提下体现社会公平”；到十四大的“兼顾效率与公平”；到十五大的“坚持效率优先，兼顾公平”；到十六大的“初次分配注重效率，再分配注重公平”；到十七大的“初次分配和再分配都要处理好效率和公平的关系，再分配更加注重公平”，最终到十八大提出的“重效率更重公平”。从小平同志提出的“黑猫白猫”、“让一部分人先富起来”等典型的注重效率优先的观点，逐步到胡锦涛总书记于纪念中共十一届三中全会召开30周年大会上的重要讲话提出的“必须把提高效率同促进社会公平结合起来”，再到习近平总书记书记提出的“向市场经济要效率，更要向社会主义要公平。”从提法的变迁不难看出，随着社会的进步，社会制度的核心理念在不断变化之中。就社会保险而言，目前阶段，由于各种各样的原因，社会保险税的实施虽然在学界呼声已久，但在政治、文化、经济、社会、群众心里等方面，已经基本具备了开征社会保险税的条件，开征社会保险税势在必行。

注释：

①景天魁．社会保障：公平社会的基础［J］．中国社会科学院研究生院学报，2006（6）：16．

②同上注，第43页．

③席月民．我国社会保险税的立法原则［J］．国家法官学院学报，2001，12（189）：42．

④海南省地税局课题组．经济全球化下开征社会保障税相关问题研究．海南省税务学会四届三次理事会暨全省第十二次税收理论研讨会专辑2003年．

⑤秦斌．我国社会保障税立法问题研究［D］．吉林大学，2007．