社会治理现代中的检察担当初探——以刑事检察为主要视角

潘 雪

天津市滨海新区人民检察院，天津 300457

近年来，随着全面深化改革的稳步推进，经济社会发展进入新常态。由于城镇化进程不断加快，社会矛盾风险步入凸显期，社会治理面临着诸多新情况、新挑战。中国特色社会主义法治凝结着我们党治国理政的理论成果和实践经验，是我国国家制度和国家治理体系的显著优势，是社会治理现代化的重要标志，是破解社会治理症结的有效路径。作为国家法律监督机关，检察机关如何立足法律监督总体布局，准确把握检察职能蕴含的社会治理功能定位，以更加积极、有为的履职姿态，提升法治促进治理体系和治理能力现代化的效能，已成为新时代加强检察机关建设，提升核心战斗力所必须回应的时代命题。

一、社会治理现代化中的检察担当认知

（一）社会治理现代化的政策指引

社会治理是国家治理的重要方面。党的十八届三中全会正式提出“社会治理”命题，标志着我国国家治理体系和治理能力现代化的发展与创新达到了一个新高度，实现了从“社会管理”到“社会治理”的跨越升级。党的十九届四中全会进一步强调，要坚持和完善共建共治共享的社会治理制度，保持社会稳定、维护国家安全。社会治理是多元社会主体共同参与的，旨在规范和维持社会秩序、预防和化解社会矛盾、维护社会稳定、保障国家和社会安全、促进社会公平正义、协调社会关系、增进社会和谐、激发社会活力、推进社会进步的活动。在我国全面进入中国特色社会主义发展新时代的背景下，创新社会治理的理念、环境、条件等都发生了新的变化，中国的社会治理现代化也有了更加深刻和丰富的内涵。社会治理主体治理有方、社会治理方式符合新时代要求，才能使社会运转有序、人民安居乐业。

（二）刑事犯罪治理的新内涵

社会治理现代化作为全新的治理方案，为促进国家治理体系和治理能力现代化发挥了重要的支撑作用，主要内涵包括治理主体多元化、治理对象广泛化、治理手段多样化。犯罪治理是社会治理的重要组成部分，治理理念和方式的转变赋予犯罪治理新的内涵和意义。一是治理主体多元化，要求犯罪治理必须兼顾政府、民间组织、社会各阶层等多元治理主体的意志，注重民意吸收和切实反映多数人的诉求。犯罪治理应当包括“犯罪化”和“非犯罪化”两种模式，确保犯罪治理为社会治理现代化的最后手段。二是治理对象广泛化，要求犯罪治理既要注重对刑事犯罪的打击，更要注重对刑事犯罪的预防。通过构建科学合理的犯罪分类和犯罪梯度，最大限度地发挥刑罚的预防、教育、保护功能。三是治理手段多样化，要求犯罪治理把握好刑罚参与治理的范围和程度。能够用民事手段、行政手段解决矛盾纠纷和违法行为，就不动用刑事手段。①综上，社会治理现代化是我国刑事政策变革的先声，刑事犯罪治理要伴随理念的更新、主体的兼顾、方式的转换和效果的权衡。

（三）检察担当的新认知

最高人民检察院检察长张军同志在2020年5月25日在第十三届全国人民代表大会第三次会议上作工作报告指出：“严重暴力犯罪及重刑率下降，反映了社会治安形势持续好转，人民群众收获实实在在的安全感；新型危害经济社会管理秩序犯罪上升，表明社会治理进入新阶段，人民群众对社会发展内涵有新期待。刑事犯罪从立法规范到司法追诉发生深刻变化，刑事检察理念和政策必须全面适应、努力跟进。”加快社会治理现代化，是要建设更高水平的平安社会和法治社会，是要把维护国家政治安全作为首位工程，把完善社会治安防控体系作为基础性工程，把保障公共安全、社会秩序作为底板性工程，助力建设高水平的平安中国、法治中国，在具体工作和个案办理中充分展示政治引领、法制保障、德治教化、自治强基、智治支撑的检察担当。

二、社会治理现代化中的检察担当困境

检察机关在社会治理现代化进程中还存在以下三方面束缚：

（一）认识束缚

从认识层面来看，有的检察干警存在办案与监督、依法履职与社会治理“双脱节”现象，不善于在案件中发现监督线索、以办案形式巩固监督效果，认为参与社会治理是依法履职的“加分项”而非“必答题”“就案办案”“案结事毕”等固化思维、及格标准等理念亟待转变。监察体制改革后，社会公众对检察职能的认知度有待提升，公众参与度不高，公益损害举报线索的有效性、成案率较低，比如检察官依法对环境污染、食品药品安全等问题展开调查核实时，有的群众并不配合，更有甚者对该项工作的合法性提出了质疑。同时，行政机关的配合度也有待加强，特别是对于检察机关制发的督促履职检察建议，实践中出现个别行政执法单位不愿接收、勉强接收、落实敷衍、不回复或逾期回复等情形。

（二）制度束缚

从检察机关内部制度层面来看，司法体制改革后的绩效考核往往更加侧重于检察官办案组的业务数据考核，在服务经济社会大局、参与社会治理现代化等方面占比较小，且对于参与社会治理这项全局工作往往因为理念陈旧，将工作负责主体局限于某单一部门或者是将工作内容局限于报送总结材料，未形成担当社会治理现代化时代要求的大格局。从地方区域制度层面来看，服务基层社会治理的机制制度尚不健全，与基层乡、镇、街道、社区之间相互配合协调机制未建立，综合治理、联防联控、基层调解、信访矛盾化解等对接合力不足，导致检察机关开展法律监督工作仍有不少阻碍。比如在“两法衔接”平台方面，由于公安机关、市场监管、环保等执法部门使用的是行政条线执法平台，检察机关执法办案使用内部统一业务应用系统，行政机关提供的执法数据系总体性数据或选择性数据，检察机关很难有效发现、抓取监督线索，导致立案监督工作存在缺失、失效和乏力的局面。

（三）能力束缚

从能力层面来看，在多重检察改革叠加的背景下，一线办案压力较大，有的检察业务部门对应上级多个条线，并且社会治理又是一项艰巨而又复杂的系统工程，这些都对新时代检察机关履职能力提出了更高的要求。在检察业务方面，尚未完全发挥“检察一体”职能治理优势，“四大检察”各业务部门之间互为补充、共同发力的理想状态缺少信息共享、职能配合等权力运行机制支撑；在队伍建设方面，复合型专业型检察人才匮乏，内部培养机制资源较少，干警的问题风险意识、法律驾驭能力、调查研究功底等检察综合素能急需加强提升。

三、社会治理现代化中的检察担当路径

（一）更新理念是思想基础

树立“依法履职就是参与社会治理，参与社会治理就是依法履职”的检察治理理念，消除检察履职与社会治理认识上的“两张皮”现象，明确检察机关依法履职的实质即为社会治理，其参与社会治理的途径就在于依法履职。其中，“依法”是前提，“履职”是方式，“尽责”是保障。既要办好案件，努力化解原生风险，避免因诉讼拖延、执法不当等产生次生风险；也要着眼长远，注重案件中反映出的执法司法以及社会层面的隐患风险，只有从源头上端正履职态度，才能从根本上解决职能发展堵点和社会治理难题。

（二）执法办案是直接手段

检察机关参与社会治理最直接的手段就是执法办案，让群众在案件中感受到公平正义就必须兼顾实体和程序、兼顾打击和预防、兼顾释法说理和人文关怀。一是始终关心人民根本利益。对于危害公共安全、侵犯群众生命财产安全、惠农、教育、就业、社保、医疗等领域公权私用民生犯罪、涉众经济犯罪行为从严从快打击，提升群众安全感。二是始终贯穿人文关怀。杜绝机械办案，就案办案，要坚持宽严相济，体现人文关怀，做到有法有情，慎捕慎诉，最大限度减少社会对抗。三是始终回应群众呼声。除案件事实证据方面的实体审查外，还应注重案件办理的仪式感，特别是对群众有呼声的案件，应加大重要案件信息公开和宣传力度，个案加强与涉事当事人、家属、律师的沟通，对于群众举报、舆论反应及时给出答复，提升群众对检察机关的信任。

（三）检察建议是有效途径

检察建议是检察机关依法履行法律监督职责，参与社会治理，维护司法公正，促进依法行政的重要方式。一是制发检察建议需要找准检察工作服务保障大局的切入点。要紧紧围绕深入开展扫黑除恶专项斗争，加大惩治力度；重点关注生态与环境保护、食品药品安全等领域；关注对民营企业合法权益的平等保护；持续加大对经济金融、侵犯知识产权、制售伪劣商品等破坏市场经济秩序违法犯罪的整治力度，充分发挥检察建议在综合治理工作中灵活、高效的作用。二是加强检察建议内容的说理性与针对性。制发检察建议之前，认真做好调查核实，认定事实准确、证据充分，问题分析到位，令人信服，提出的建议具体可行，法律依据明确，容易让人接受。针对一些专业性较强的问题，可以采取专家咨询、委托行专家鉴定等途径和手段，甚至可以咨询被建议单位的专业人员，增强建议内容的专业性，提高建议的质量与效果，避免出现“外行指导内行”。三是坚决杜绝粗制滥造。对于没有涉及实质性问题的执法瑕疵等情形，可以提出口头纠正意见，不能动辄制发检察建议；改进工作类建议要针对共性问题提出，不能出现一个问题就制发一份检察建议，损害检察机关作为法律监督机关的权威。

（四）认罪认罚从宽制度是有力抓手

刑罚的目的，除了惩戒，还在于教育、感化、预防和恢复，不仅直接对犯罪人产生效应，还会对社会其他成员产生效应。定罪量刑不考虑刑罚的社会效应，刑罚的目的就会变成空中楼阁，无从实现。当犯罪的人真正认识到了自己行为对于社会的危害性，并决定自觉接受法律制裁时，他的内心一定是受到了深深的震撼和触动。唤醒扭曲的人性，让犯罪之人得到教育和改造，让破损的社会关系得到有效修复，是刑罚的重要目的，更是认罪认罚从宽制度设计的初衷。基层检察机关办理的刑事案件中，多数都是轻微刑事案件，及时妥善地处理那些大量轻微案件，意义重大，特别是站在推进社会治理现代化的高度，充分发挥检察机关主导责任，全面深入落实认罪认罚从宽制度，一方面激发犯罪嫌疑人改过自新、退赃补损，获取被害人谅解；另一方面充分保护被害人合法权益，达成谅解，化解矛盾心结。根据办案经验，80%的案件当事人是认罪认罚的，或者经过教育劝导后会认罪认罚，对他们从宽处理，不仅有利于节约司法资源，提高司法效能，更为重要的是，通过细致周全的工作让犯罪嫌疑人、被害人、律师、家属各方的权益得到尊重、保护和顾及，收获的是回归社会的良机、社会戾气的消除、社会幸福指数的上升。

（五）民营企业是重点保护对象

民营企业是区域经济发展、科技创新、吸纳就业的主力军。服务保障民营企业健康发展，是检察机关的重要职责。在办理涉及民营企业的案件中，应秉持严格依法和客观公正的立场，认真落实宽严相济刑事政策，建设良好的法治化营商环境。一是依法严把违法行为和刑事犯罪的界限。对于民营企业犯罪的处理，要在综合分析犯罪构成要件、行为性质、社会危害性等多方因素的基础上，从有利于维持企业经营、社会稳定的监督出发，严格界定罪与非罪。对于确实构成犯罪的，应在法律允许和司法裁量权范围内，对涉案民营企业及企业家给予特殊保护。二是慎用逮捕羁押措施。对涉嫌犯罪的企业家，要综合考虑其主观故意、危害后果、违法情节，准确认定社会危险性，能不捕的不捕。对于涉案在押的企业家，应从危害性、认罪态度、经营状况、职工情况等多方面综合考虑，依据情况变化及时开展羁押必要性审查，决定变更强制措施。三是增强普法宣传意识。对于受害民营企业，除了精准办案帮助企业挽回损失、转危为安外，还要进一步落实“谁执法，谁普法”的责任制，把涉案的风险防范点、知识产权保护重点梳理出来，加强以案释法，帮助民营企业增强法律意识，提高企业运用法律武器维护自身合法权益的能力。

（六）“案-件比”是重要考核指标

张军检察长指出，在当前社会主要矛盾转化的背景下，不少地方检察机关还处于传统的工作状态，没有做到求极致、过得硬，还不能适应新时代对检察工作的新要求。为此，建立“案-件比”质效评价标准，旨在提升办案质效、提升人民群众对检察工作的满意度。当事人一案，经过办案机关若干程序环节，就被统计为若干“案件”，而对当事人来说还是他的一个“案子”。“案子”经历司法程序越多、统计的“案件”越多，司法资源耗费越多，当事人讼累也越重。最佳“案-件比”是1∶1，当事人一个“案子”，进入检察程序后一次性优质办结，司法资源投入最少，当事人感受最好。创立这一评价标准意在督导检察官强化责任意识、提升司法能力，努力把工作做到极致，避免不应有的程序空转。此为推进检察管理体系现代化，进而推进社会治理现代化的重要一环和应有之义。

注释：

①高铭暄.企业家犯罪报告的刑法学启示［N］.法制日报，2013-01-30（12）.