如何有效规范公共资金的使用*

姚呈祥

江苏师范大学法学院，江苏 徐州 221116

一、公共资金的概念

公共资金指公共财政资金和其他社会公共资金，是通过税、利、费、债方式筹集和分配的资金。公共资金使用的目的在于有效促进经济发展、提供更好的公共服务，提高人民生活水平，促进社会资源合理分配，但是由于一些公共资金被不适当使用甚至是滥用导致公共资金并没有很好的发挥其应有的作用。因此，对公共资金的使用的有限性的规范显得极为重要，规范公共资金的使用要从财政资金的预算、使用、监督等方面进行规范。

在我国重视民生问题的前提下，随处可见国家为提高人民的生活质量、促进经济发展，而投入的公共设施、设备。这些均是公共资金的投入、使用。另外，公共资金的使用或者公共资金的投入与人民的生活息息相关，这就需要尽可能将有限的公共资金发挥到极致。但事实却是存在众多的公共资金的不合理使用，公共资金的浪费，这种现象大大的削减了公共资金的使用的有效性。因此，规范公共资金的使用是非常有必要的。欧美发达国家对公共资金的监管均有各自的方法，例如美国通过立法的形式对公共资金使用进行规范；日本则是通过司法监督的形式对公共资金的使用进行规范。

二、我国公共资金使用过程中出现的问题

（一）公共资金管理、使用者依法律意识淡薄

1.公共资金使用过程中上级“意识”、领导“意识”过强，“官本位”思想根深蒂固，法律意识却非常淡薄，容易滋生腐败，导致公共资金使用、运营的效率较低。

2.公共资金管理人员在公共资金管理、使用中缺少法律意识，仅关注自身的政绩，往往以领导的意思作为公共资金使用的指导方针，一些政府工作人员即使在使用相应的公共资金时发现问题，怕领导对其由想法，而不敢也不愿意把发现的问题告诉领导。在公共资金使用工作中不能认清自己的位置，使得在公共资金管理、使用过程中出现了有法不依，执法不严的现象产生。

(二)公共资金使用法律法规体系不健全

公共资金的使用需要依法使用，依法使用需要建立在完善的公共资金使用的相关法律。目前我国公共资金使用的相关的法律、法规体系并不完善，仅有少数行政部门对公共资金使用有相应的规定，但是对公共资金的使用并没有成体系的规定，这也使得公共资金在使用过程中出现一些滥用的关键因素之一。

（三）共同资金的性质导致的问题

公共资金的使用取决与公共投资的目的，但是公共投资的目标具有复杂性，同时公共投资的目标又具有多元化的特性，这使得公共资金的投资与生俱来的社会公共职能的特性不像社会其他投资活动更多的考虑经济效益，而公共资金使用更多的考虑社会综合效益，缺乏市场化的标准，使得公共投资目标的多元化与复杂性。

（四）公共资金使用监督不到位

公共资金使用监督形式可分成内部监督和外部监督两种方式。公共资金使用的内部监督主要是作为公共资金管理、使用的行政机关内部监督。例如同级机关之间的监督,以及上一级机关对下一级机关的工作上的监督,下一级机关对上一级机关的一种监督。虽然,行政法中监督形式多样,但是真正发挥监督作用的却相对较少。而外部监督也相对缺乏，由于社会公众对公共资金使用关注度相对较低,司法又无相应的监督体系。所以,外部监督对公共资金使用的监督的作用几乎可以忽略不计。

三、如何有效的规范公共资金的使用

（一）对需要使用公共资金的项目进行严格的监督和管理

随着我国经济发展程度越来越高，对于一些企业的投资项目，一律采用的是核准与备案的制度，行政机关不在对企业投资实行审批，这也看出我国对经济发展支持的力度是非常之大，但是对于需要使用公共资金的项目，要加强管理与监督，加强公共资金使用的合理化、科学化，对于公共资金使用后的进一步监督，要制定责任追究制，公共资金使用是为公共谋福利的，不让任何人出现对公共资金使用的随意性、私利性。任何投资都离不开监管，即使在市场经济中对于一般的投资者，虽然公法中不再对其进行监管，但是私法中仍然是要对具体的投资行为进行监管，例如投资者对于其投资的项目要监管其整个运行过程中进行监督，对经营者、建设者进行监督，监督其经济效益。

公共资金的使用是为公益而作出的投资行为，需要对具体项目进行综合监督，包括对环境资源、生态资源、市场稳定等角度出发，防止出现垄断，防止造成公共利益的损失。这也公共资金使用的特殊性决定的。首先，政府投资的资金来源是公共资金，公共资金使用过程中容易出现腐败、效率低等问题，所以对公共资金的监督尤为重要；其次，公共资金的使用具有公共性，也就是说这些公共资金的使用是关乎到公共利益的，如果不能对公共资金的使用监管可能会造成严重的后果，甚至使得公共利益遭受巨大损害，因此严格监督公共资金的使用是必不可少的。

（二）引入公共资金绩效审计的方式对公共资金使用进行监督

我国的公共资金支出十分庞大，但是公共资金作为政府需要受托管理的一项任务，对于公共资金的管理、使用、分配、结存等取得成果需要专门的机构进行审计，进行客观评价、进行监督，这需要审计机关行使其监督权，对公共资金的使用进行绩效审计。以维护国家财政经济秩序，提高公共资金使用效益，促进反腐倡廉建设，保障国民经济和社会健康发展。以审计的方式促进公共资金使用的各项制度得以完善，促进政府依法行政，保证公共资金的有效利用。而审计机关作为法定的监督部门，可通过对公共资金进行绩效审计，确保公共资金在阳光下运行，推动廉洁政府建设；促进强化公共资金节约使用，把取之于民的资金更好地造福于民，推动俭朴政府建设；完善公共资金使用制度，以审计“倒逼”各项制度的完善，促进政府依法行政，推动法治政府建设。

（三）完善公共资金使用监督体系

1.贯彻落实内部监督

内部监督是指在公共资金管理、使用系统内部进行监督，是对公共资金使用情况进行监督检查，在行政机关内部上级对下级的监督、平级之间的相互监督。内部监督具自身的优点在于监督主体和被监督主体之间的工作方式、技术手段具有同一性，在监督时可以更直接、更客观的发现问题，从而更全面、更彻底的监督公共资金使用。公共资金使用内部监督既有优点亦存在缺点，公共资金管理、使用内部监督机制不健全，一些公共资金使用部门往往只关注具体事务，却很少关注内部监督的问题。另外，对于一些公共资金使用过程中出现的问题，单位领导不能带头处理相关问题，而是选择回避问题，推卸责任。所以，在以后公共资金使用过程中要贯彻落实内部监督的任务也是任重而道远的。

2.强化外部监督

外部监督由公共资金管理、使用机关以外的主体进行监督，外部监督的主体主要有本行政机关以外的其他国家机关、组织和个人，包括人大监督、司法监督、社会舆论监督等。

加强司法监督，司法监督较其他监督形式更加严格，可以有效的降低和防止公共资金使用人员的违法、失职行为。能够在一定程度上促进公共资金使用人员更好履行工作职责，树立更强的服务意识，切实完成本职工作，防止有法不依、执法不严、违法不究等权利滥用的现象发生，保障公正资金的规范使用。

加强社会监督，用好舆论监督，让人民群众参与到公共资金使用的监督中来，将公共资金使用向社会公开，增强公共资金使用过程的透明度，接受社会的监督。现在随着自媒体的出现，并且自媒体在日常生活中发挥着越来越重要的作用，人民群众获取新知识、新信息的途径不断扩大，人民的法律意识不断增强，公共资金使用活动的民主性、公开性与透明度的提高，社会监督、舆论监督的作用越来越明显。