浅谈处罚与教育相结合原则在《行政处罚法》中的运用

安徽省淮南市市场监督管理局，安徽 淮南 232001

处罚与教育相结合原则是《行政处罚法》的特色原则，笔者长期从事一线行政执法工作，深知该原则具体运用的价值，拟通过此文对该原则的内涵、适用做一简明扼要分析。

—、处罚与教育相结合原则的概念边界

处罚与教育相结合原则第一次以条文形式，出现在1986年通过的《中华人民共和国治安管理处罚条例》，随后在1996年颁布实施的《行政处罚法》中被具体明确为“实施行政处罚，纠正违法行为，应当坚持处罚与教育相结合，教育公民、法人或者其他组织自觉守法”。行政执法实践中，执法人员多将对此原则的理解为，通过对行政相对人的违法事实区分对待，多教育、少处罚、以教代罚，即“教育是目的，处罚是手段”，以促进相对人规范生产、销售。这里，探讨就落在了“处罚”与“教育”何者重要，该原则的立法指引是趋向“处罚”还是“教育”上。

笔者认为，所谓“多教育、少处罚、以教代罚”是不符合行政处罚法的立法本意的。首先，《行政处罚法》中有明确条款规定，行为人实施法律禁止之行为，就应当进行处罚，法律规定属于应当从轻、减轻或不予处罚的情形除外。这也就体现了依法行政原则与行政法治的价值追求，此时的“教育”更多落脚在处罚过程中，对行政相对人的解释法律规定、告知陈述与申诉权利上，以此引导相对人知法、守法。其次，“教育是目的，处罚是手段”并没有对教育与处罚在量上进行“多”与“少”的区分，而是指引灵活运用教育与处罚的方式，也就是要把教育与处罚贯彻执法过程始终，以最终达到最佳的法律效果与社会效果。一方面，如果单纯的以处罚作为执法目标，执法人员在前期的取证、摸排上会花费更多精力，势必会增加执法的成本，在当前基层执法力量欠缺的背景下，并不可取；另一方面，若把教育作为执法单一取向，则明显违背了前文所述的立法意图，法律对社会秩序的规范作用收效甚微。最后，从行政相对人的角度来说，过度宣扬“多教育、少处罚”易造成违法成本低的错误导向，在日常执法中容易滋生抗检等现象，不利于执法行为的有序进行。因此，教育与惩罚应该是贯彻行政执法过程始终的、辩证灵活运用的指导原则，应根据相对人实际情况进行调整适用，而非在取向上存在倾斜与导向。

二、处罚与教育相结合原则的缺陷

从上文分析不难看出，当前行政处罚法中处罚与教育相结合原则是有天然缺陷，遗憾的是并没有通过相关立法与司法解释进行补充与完整。首先一点，处罚与教育的边界及适用情况并不明确，容易造成现实中行政执法人员依靠个人经验选取处罚或教育的情况。模糊的界定，有时以教代罚，有时出于多方考虑，片面处罚，一是会造成法律的权威下降，二是造成执法部门的公信力下降，不利于社会的经济秩序稳定和法治教育的推行。其次，实践中的“教育”原则之运用，缺乏可行的指导规范，执法人员无可遵循的标准，造成个案与个案之间存在偏差，譬如，执法中以法律宣贯为主还是告知违法后果警示教育为主，是否存在多次教育后就应当采取“处罚”手段的情况，如果可以，那么次数为多少，诸如此类空白都需明确规制更为稳妥。此外，行政执法中的“教育”手段，无对应的程序支撑。一方面，对违法行为的行政教育，是否是行政处罚的前置程序，教育是以约谈还是书面劝诫，内容上有无固定模式，教育过程有何监督、是否适用回避原则等具体问题均无规可循，都让教育与处罚相结合原则往往被束之高阁，缺乏实践的土壤与活力。

显然，教育与处罚相结合原则在制度本身以及行政法体系建设中是存在缺陷的。要真正为合理执法、促进经济社会发展提供动力，需要更多从制度设计上入手，具体来说：

建立教育与处罚相结合原则的配套程序体系，并以成文法的形式规范下来。依照行政相对人的具体情况，对首次违法或者案值低、社会影响小的违法事实，将行政教育作为处罚的前置程序；对多次违法、造成严重社会后果或态度恶劣，拒绝接受教育的，直接适用罚则进行处罚。此外，行政教育应选择固定的场所，例如执法部门的约谈室，教育的方式可采用当面教育与签订责任保证书等多种形式，教育过程中应当适用回避原则，具体规定可参照《民事诉讼法》相关诉讼回避申请条件。行政教育的全过程应该引入监督机制，体制内监督与体制外监督并重，以增加行政教育的透明度、权威性和震慑力。

在建设服务型政府，提倡“柔性执法”的当下，行政教育拥有了更广阔的适用空间，这就对从事行政执法的执法人员提出了更高、更全方位的要求，笔者从事市场监督管理工作数年来，深感肩头责任之重和本领缺失之恐慌。一来是新出台法律法规向执法基层的宣贯力度不够，且欠缺具有实践指导意义的执法规范，造成很多新晋执法力量的学习培养更多依靠老人员的口传心授，过多的经验之谈，就很难形成一以贯之的行为规范，影响行政执法的长效长治。二来是未充分运用教育与处罚相结合原则，以此更好地促进合理执法。法律的权威与政府的公信力，要靠一线执法力量以事实为依据、以法律为准绳，严格依法行政、改善执法方式，提升执法温度，才能够更好的为市场经济发展服务，取得行政相对人的理解与配合。事前做好企业等相对人的咨询服务工作，事中严格依法依规办事，避免为了教育而教育、为了处罚而处罚，事后做好整改指导工作，做到案件事了，并定期对经典案例和涉及到的重要法律法规进行宣传，形成良好的社会效果。三来行政执法一线的经验总结与监督力度不够，对于实践中行之有效的教育方式、说理方式总结推广不够，限于地域与行业的局限。行政执法往往要依靠多部门的联动机制，此方面的制度建设还有待加强，系统内与系统外的监督机制不够完善，由于许多承担行政执法类案件任务的部门，性质上是行政机关的委托机构，行政执法类案件的移送、责权确认与应诉情况都有待明确。

三、处罚与教育相结合原则的运用

在实践领域处罚与教育相结合原则的运用，首先要行政执法部门厘清政策与法律的边界。执法办案人员要牢牢树立法律的底线思维，加强对法律法规的钻研学习，提高综合运用各类教育手段的水平，严格依法办事。同时上级部门要加大指导力度，譬如今年以来国家市场监管总局多次发文，为执法人员依法依规、从重从快打击哄抬物价等违法行为提供法律支持和依据。与此同时，要加强不同地区不同案情的分类研判，加强超前意识，个案化处理防止“一刀切”。建立应急处置机制，对重大案件及时反馈情况，及时做出应对，积极研究稳定市场秩序的有效举措。探索建立行政法案件监督机制，上级监督与系统外监督并重，贯彻公正公开原则，对行政处罚的事实、法律依据、理由等依法公开公示，在实践中不断摸索总结教育与处罚的适用边界，提高公众对行政执法工作的理解度和配合度。行政教育和行政处分都是以教育为主要方式与手段，不同的在于二者针对对象不同，行政教育主要针对行政行为相对人，目的是督促相对人规范经营，维护市场秩序，行政处分具体针对行政执法者，是对行政执法者滥用执法权力的约束。

二是厘清行政教育与行政处分、行政处罚与民事诉讼和刑事诉讼的区别。无论是民事诉讼还是刑事诉讼，都是法律上的制裁手段，与行政的制裁手段在适用对象、目的、针对违法事实的严重性上有明显的区分。民事诉讼手段主要适用财产方面的制裁，刑事则是对违法程度严重的相对人进行人身自由上的限制甚至是剥夺，在实践中要对违法事实的严重性和社会影响性加以法律上的区分，同时做好行政监管与司法领域的衔接工作。

处罚与教育相结合原则是行政法重要的立法原则和价值追求，虽在立法体系与实际运用中存在不少空白和欠缺之处，但随着经济社会发展。特别是在重大事件需要加强市场监管的情况下，其灵活性与追求实效的属性具有很强的现实价值。正确处理处罚与教育相结合原则，需要立法部门、执法部门、被执法对象等社会各方共同努力。