地震行政检查的学理探析——以防震减灾法律规定为视角

强 玫

甘肃省地震局，甘肃 兰州 730000

行政检查是行政法中的概念，由于我国理论界对其研究起步较晚，目前还没有统一的称谓。因此，在法律规定中，有关行政检查的表述各式各样，相应的，对行政检查做专门研究的也不多，许多行政法学教材中并未提及行政检查，即使有，论述也较简单，对其进行专章介绍的就更少，在这种理论背景下，对特定领域内的行政检查的学理研究更是少之又少，本文试图以防震减灾法律规定为视角，探析有关地震行政检查的学理运用。

一、地震行政检查的法制现状

地震行政检查的法律渊源较多，形式丰富，主要有：1．宪法。宪法是我国的根本大法，是具有最高效力的法律渊源。2．法律。以《中华人民共和国防震减灾法》（以下简称防震减灾法）为主要依据。3．行政法规。《地震监测管理条例》《地震安全性评价管理条例》等。4．地方性法规。以各省制定的防震减灾条例为主。5．部门规章。《建设工程抗震设防要求管理规定》、《震后地震趋势判定公告规定》等。6．地方政府规章。《甘肃省地震监测设施和地震观测环境保护规定》《山东省地震活动断层调查管理规定》等。7．地震行政规范性文件。因此，在法制层面，从法律到规范性文件，涉及地震行政检查的规定较全面，有法可依，为地震执法人员开展行政检查活动提供了合法依据。但同时，这些依据较为杂散，并且称谓不统一，不易区分，尤其对行政相对人来说，较难寻求法律权利依据。

二、地震行政检查在防震减灾法律规定中的理论运用

（一）有关地震行政检查概念的规定

地震工作主管部门是管理防震减灾工作的职能部门，其行政执法权来源于法律、法规授权，是具备执法主体资格的行政主体，地震行政检查属于其依职权进行执法活动的重要内容，而有关地震行政检查的概念，《地震行政执法规定》第十五条作了明确规定：“指地震行政执法机关对公民、法人或者其他组织是否遵守防震减灾法律、法规和规章，是否执行地震行政决定、命令等情况进行检查的具体行政行为”。从该规定上看，地震行政检查既包含是否遵守法律规定的行为，也包含是否执行决定的情况，属广义的行政检查[1]，其概念等同于行政监督检查，即是指具有行政监督检查职能的行政主体，依据法定的监督检查职权，对一定范围的行政相对人是否遵守法律、法规和规章，以及是否执行有关行政决定、命令等情况，进行能够影响相对人权益的检查了解的行为[2]。因此，按照此处关于地震行政检查概念的界定，在防震减灾法律规定中对其称谓、范围理应界定清楚，不应混用，但具体规定并非如此。

实践中，地震工作主管部门根据行政检查的权责事项清单进行执法，比如中国地震局监管的主要行政检查事项有10项，其中包含大部分省/市地震局的检查内容，另外，一些省局还根据本省实际情况设定了其特有的检查内容，随着全面深化改革的不断推进，各省的权责事项也在动态调整，这些行政检查权责事项的设定依据来自防震减灾法律规定，但有关地震行政检查的称谓在规定中的表述并不一致，如：对未依法进行地震安全性评估或未按照地震安全性评估报告结果进行抗震设防的行政检查，《防震减灾法》第七十六条将其规定为“监督检查”；对侵占、毁损、拆除或者擅自移动地震监测设施等行为的行政检查，《地震监测管理条例》第五条将其规定为“监督管理”；对专用地震监测台网和社会地震监测台站（点）运行情况的行政检查，《水库地震监测管理办法》第三条第一款、第二款将其规定为“业务指导和监督管理”；对防震减灾知识宣传教育工作的行政检查，《防震减灾法》第四十四条第五款将其规定为“指导、协助、督促”。因此，在防震减灾法律规定中，有关地震行政检查的称谓有：监督检查、监督管理、业务指导等，没有作具体概念的区分，这与目前中国行政法学界对行政检查尚未形成统一定义有关[3]。这样杂乱的表述也与前段所述《地震行政执法规定》中关于地震行政检查概念的称谓不一致，且内涵范围也有所差别。“概念乃是解决法律问题所必需的和必不可少的工具。没有限定严格的专门概念，我们便不能清楚地和理性地思考法律问题”[4]，因此，要界定清楚地震行政检查的概念。虽然以下所列举的法律规定均被纳为某项地震行政检查事项的设定依据，但却有本质不同：1．监督管理与地震行政检查。《地震监测管理条例》第五条中规定的监督管理范围更广，不仅包含地震行政检查，还包括其他内容，如常规性的事务管理等，而依据此条文设定的地震行政检查事项是特定的，针对性更强。2．业务指导与地震行政检查。《水库地震监测管理办法》第三条第一款、第二款处规定的业务指导更多的是提出意见或建议，不具有强制性，而行政检查的结果具有一定法律效力。3．协助、督促与地震行政检查。《防震减灾法》第四十四条第五款处规定的协助，只是在无隶属关系的基础上的一种协作关系，而督促相对于协助程度较重，是一种工作方式，与地震行政检查是部分与整体的关系。因此，从权责事项设定依据来看，防震减灾法律规定中，地震行政检查基本等同于行政监督检查，还有些将其与业务指导、监督管理、协助、督促等内容混同，但实际，这些概念之间存在区别。

（二）有关地震行政检查内容的规定

防震减灾法律规定中有关地震行政检查的称谓虽然不统一，概念范围不同，但在法条中能够看出其属于行政检查的内容，然而，有些法律规定并没有明显用词可以将其归类为行政检查：如对专用地震监测台网和社会地震监测台站（点）运行情况的行政检查，依据《防震减灾法》第二十一条：“地震监测台网不得擅自中止或者终止运行。”如果不参考中国地震局监管事项清单，单从此条规定中并不能看出其属于对地震行政检查的规定；又如，对外国组织或个人在华从事地震监测活动的行政检查设定依据来自于《防震减灾法》《地震监测管理条例》对其设定的行政处罚，并没有对其进行专门的地震行政检查相关规定。这种情形不仅增加了地震执法人员对依据的不确定性，对行政相对人也是一种认知挑战。

（三）有关地震行政检查结果的处理规定

通过对防震减灾法律规定进行梳理，发现对违反地震行政检查规定的，若发现问题，一般是责令改正，在逾期不改正的情况下，才进入到处罚程序，这就说明，地震行政检查主要出发点是积极促进行政相对人的某些工作活动，提高并增强其守法观念[5]。即使进入处罚程序，也以罚款为主，可见，地震行政检查的处理方式较为温和。然而，如此易导致行政相对人对检查结果不受重视，消极应对。如何更好地凸显地震行政检查的作用和价值，还是要从严格地震行政检查结果为切入点进行探究。

三、对地震行政检查的理论思考

（一）制定专门的地震行政检查相关法规。针对地震行政检查的相关内容杂散于各防震减灾相关法律规定，称谓不统一，范围不清晰的问题，建议制定专门的地震行政检查相关法规，为地震行政检查活动提供清晰明确的法律依据。

（二）结合执法实际，重新梳理、界定地震行政检查的概念范围，统一审核，明确地震行政检查在防震减灾法律规定中的称谓，清晰显示有关地震行政检查的内容，规范执法依据。

（三）地震行政检查行为属于具体行政行为，应当增加行政救济途径，完善纠纷解决机制[6]，使行政相对人权益也能得到更好地保障。

四、结语

地震行政检查是一种重要的地震行政执法方式，不断完善地震行政检查理论基础，是有效开展地震执法活动的前提，也是保障公共利益和公民、法人及其他组织合法权益的重要依据，在地震系统不断推进法治建设的进程中，地震行政检查应当凸显出其自身的制度优势，发挥其应有的作用。