地方排水管理立法实践研究*——以《佛山市排水管理条例》为模型

曾海淇 钱锦莹 陈婉盈 张佳闻

佛山科学技术学院法律系，广东 佛山 528000

《佛山市排水管理条例》（以下简称“条例”）规范了佛山排水管理的规划、建设、运营、养护，明确了政府部门及相关人员的法律责任。为深入了解佛山商户对排水管理的处理措施及其意见，探讨条例与实际生活的贴合程度，通过走访餐饮商户进行调研对其作出以下分析。

一、部分餐饮企业排水管理的现状

此次调查选取了禅城区的一个大型餐饮店、两个中型餐饮店、两个小型餐饮店进行调研，通过询问是否具备排水排污配置设施、配置原因、维护方法等问题入手，了解餐饮店排水的具体做法，让商家根据实际情况发表看法和对具体规定的完善建议。

调查显示五间餐饮店有主动配置隔油池，并有定期检查清理，检查清理间隔周期最长不超6个月。五间餐饮店均认为隔油池应为必备设施、有必要设立条例规范行为，避免造成严重环境污染。同时提出，条例实施颇有难度，部分商家环境保护意识薄弱，应加大宣传力度，重视随意排污危害，应给予商家相关技术扶持；条例罚款规定应设置梯度差异，根据该商户的规模、营业额、损害结果严重程度区分罚款，具体问题具体分析。

二、排水管理条例的可行性分析

（一）法律政策层面分析

根据《立法法》第72条，《条例》的制定符合地方立法的范围合法性要求。立法项目在立法主体的权限范围内，《条例》所涉的排水管理以及相关设施的规划、建设，为城乡建设与管理方面的事项；而《条例》所涉的污水处理以及相关设施的运营、养护行为，亦是环境保护方面的事项。

《条例》在立法原则和立法精神与上位法相一致，与其效力较高的法律规章《水污染防治法》、《行政处罚法》、《城镇排水与污水处理条例》、《城镇污水排入排水管网许可管理办法》等并未“抵触”，在具体制度设计中做到合法合理。结合佛山实际，体现地方特色，以解决佛山实际问题为导向科学立法。

（二）结合佛山实际情况分析

由于佛山城市雨水、污水管网建设规划不到位，污水收集处理设施配置少，对此，《条例》作出关于建设用地应当配置排水管理措施的规定，变更建设用地使用权人需合理规划排水管理设施；若因行政区域规划调整等原因暂时未配置排水管理设施且需要变更建设用地使用权人的，地方政府自然资源主管部门应当主动将排水管理设施纳入统筹规划。已竣工建筑物与居民区污水不与市政排水管网连接的，需分类整治。制定《条例》统筹规划佛山排水管理设施符合佛山现状，更符合城市排水管理发展，有效治理污水直排等问题，体现其实用性。

其次，对于佛山居民阳台安置洗衣机和拖把池而产生大量污水的情况，《条例》规定，为防止生活污水乱排出导致水污染加重，阳台应通过污水管网将生活污水排出，并逐步整改未配置污水管道的情况。据此，条例的众多规定均是针对以往城市排水建设的不足结合佛山排水管理现状，进一步完善水污染防治及城市排水法规体系。

三、对排水管理条例的制度探索

随着我国对城镇排水与污水处理事业的重视，佛山排水管理取得较大发展，但也存在以下突出问题。

（一）行政许可的主体适用范围需进一步明确

《条例》第2条规定本条例适用于本市行政区域内排水及其设施，包括农业生产排水、工业废水以及河道防洪管理，明确了条例的适用范围，但对生活污水处理并未提及。而19条提到申请排污许可证的行政许可主体范围包括从事工业、建筑、餐饮、医疗等行业的企业，但建筑、餐饮、医疗行业却不在第2条列举的范围内。再者，条例规定本市行政区域内的排水都适用该条例，但缺少对美容美发、机动车清洗和补给燃油等废水排放量大的行业的管理规定。位于佛山市行政区域内的上述行业污水管理当然可以由《条例》规制管理。但按照字面理解，其不属于农业生产、工业废水、河道防洪、建筑、餐饮、医疗的排水管理领域，只能被解释为第2条中“本市行政区域内排水”或第19条中的“等”行业需排放污水的主体。因此条例涉及范围内容的条文仍需进一步明确。

该问题可以通过修改第19条而得以解决，具体有两种方式。第一，列举式，即将对第19条的适用范围通过列举的方式列出。如《广州市排水管理办法》通过列举制造、建筑、电力和燃气生产等多个行业来明确规定办理排水许可证的行政许可主体，通过将日常生活所能接触的职业行业以列举的方式确定行政许可主体的范围，避免某个别行业未被提及而导致的法规适用模糊。第二，概括式，即用概括性的语言规定排水许可的适用范围。如《深圳市排水条例》第31条通过以工业企业以外的其他生产、经营性质的排水单位和个人和向市政排水设施排放污水的条件概括规定，明确应申请排水许可的行政主体。两者立法语言表达方式均可消除文字歧义，使特殊行业排水规范具备法律依据。

（二）全民监督监察体制需健全

《条例》第7和27条规定，通过建立、完善日常监管考核制度，监管排水管理设施的成本审计、运行维护维修、污水废水处理效果、污泥后续处置等；通过设立高效便民的排水管理信息的公开化的资讯平台，公开公示有关部门定期考核监管本行政区域排水管理的情况，以加强佛山排水管理设施的信息系统建设与统筹，实现与公众息息相关的排水管理信息的及时告知和正当合理共享。上述规定虽然有效规制了政府部门办公“不公开、不透明”的现象，但对于信息化平台的建设以及监督考核制度的规定不够明确，缺乏具体化的规定。

排水主管部门建立监管考核制度需接受公众监督，考核制度也应通过听证会等方式听取公众意见；排水管理设施的成本审计、运行维护维修、处理效果、污泥后续处置等监管，应由有资质的第三方出具客观公正的核算证明、明确向社会公布的途径。

（三）承担法律责任的具体衡量标准需清晰

《条例》强化了建设单位对缺乏必要公共排水设施，违反雨污分流制度、紧急情况管理规则及危害排水系统安全等行为的法律责任。根据违法行为的具体情况，设置了警告、罚款、责令停产停业等行政处罚的责任形式。《条例》依法依规确定给予行政处罚的行为、种类和幅度的范围。但承担上述法律责任的衡量标准较为宽泛。

《条例》第五章法律责任中明确规定住宅房屋应配置与市政污水管网相接的污水管道，否则将面临行政处罚。商品房隶属于建设工程，《建筑法》对竣工验收的建筑工程的质量标准、工程文件都作出了相应要求。在特别规定中，《住宅质量保证书》作为房屋交付必备文件，对其格式条款作了详细规定，其应包含房屋质量等级、主要构造及保修内容期限等信息。上述法律法规对于商品房住宅验收的量化标准规定，规范了开发商的工程建设，也保障了业主的合法权益。

反观新出台的《条例》，新建住宅阳台设置污水管道和接入市政污水管网中的污水管道的具体设置方案并无明确指示，有导致落实不佳的可能性。对此倡议佛山排水管理主管部门和房屋质量监管部门共同及时作出污水管道设置的量化标准、承担法律责任衡量标准的细致解释，以便建设单位、排水单位和居民按排水管理统筹规划进行内部外部监督管理。

四、结语

规范城市排水管理需各方落实配合，尽快出台《条例》释义，便于公众准确把握、理解和操作。尽快出台相关的配套政策，提供更多的帮助和技术指导，争取贴合地方特色、满足地方需求的《条例》落实。地方性法规需充分结合地方特色不断制定、修改和完善，才能提高立法质量，对国家法制建设起到推动作用。随着法治社会发展、地方性法规的普及，地方性法规的完善可谓任重而道远，往后还涉及评估指标体系、司法适用等问题，均有待深究。