森林生态效益补偿制度比较研究

毛 帜

西安工业大学，陕西 西安 710021

当前世界各国积极致力于改善和保护生态环境，构建完善的生态系统，从而维护国家生态安全，进而促进社会和经济的快速发展。但草原退化、水土流失、土地沙化以及水资源短缺等问题时刻威胁着社会的发展以及人类的生命安全。因此，建立和完善合理的森林生态效益补偿机制是我国可持续发展道路上必不可少的举措。

一、我国森林生态效益补偿制度概述

森林生态效益补偿制度是指为了提高和保持生态环境生态效益的循环能力，对破坏环境者给予承担责任而制定的法律规范。各个国家为了保护森林资源都将森林生态效益补偿制度纳入工作重心之一，我国为了实现经济可持续发展，同样非常重视森林补偿制度的建立与完善。

森林生态效益就是一种典型的公共物品，人类对其都有使用权，也有权从中受益，而在最初很难追究因个人对森林的破坏、不合理的消费以及由于对森林过度的开采造成森林使用枯竭等一系列的行为和后果的相应责任，所以只能由政府进行必要的干预，建立森林生态效益补偿制度，使该补偿制度在公权力的支撑下实现利益最大化，环境生态化。随着经济的发展、社会生活水平的提高以及人口的增长，人类对森林进行更多的利用，在森林资源的再生产过程中投入大量的人力劳动，于是国家对发展森林生态效益补偿制度愈加重视。①从过去的森林资源没有任何的劳动投入到现在的即使有大量的劳动投入，森林也可以向人类社会提供很多使用价值，从森林的价值和使用价值可以看出森林生态对人类发展的重要性。大多数经营者培育森林的目的不是为了自用而是向社会过渡森林的使用价值，如售卖经济树种、转让森林使用权等，从而通过自己投入的劳动获得劳动产品，进而获取经济利益，也就是说是为了交换，和需要林木的企业等进行等价交换。综上所述，森林已符合马克思劳动价值论中商品的三个条件。

随着生态恶劣所产生的一系列的环境问题，人类社会必须要在为经济发展添枝加叶的同时为资源环境建立良好的可持续发展观。森林生态效益制度的健全建立和落实实行，必须坚持可持续发展观理论。国家一再强调社会经济的可持续发展，可持续发展不仅要满足当代人的需要，还要满足后代人的需求，这就要求经济发展中形成经济发展、人类社会与生态环境三者协调统一、相互依赖的一种具有综合性和总体性的社会发展路径。在建立和谐社会的艰巨任务面前，我们要在环境资源与和谐发展的关系上、在人与自然之间的关系上，以及上代和下代的关系上，在生态建设和环保方面建立更和谐、公平、和持久的和谐理念，从而达到人与自然的和谐、人与人的和谐。②因此建立完善的森林生态效益制度，是实现生态、社会、经济持续发展的合理选择，也是最佳选择。

二、国外森林生态效益补偿制度

（一）发达国家

在诸多发达国家中，美国森林生态效益补偿制度发展较早，其措施主要分为两部分：一是为解决补偿资金问题，美国大力开发森林生态服务市场，这是美国森林生态效益补偿制度的典型特点之一。该措施的表现为各州政府不断开发狩猎产业、游憩、森林旅游等各项和森林有关的旅游项目，这时的美国每年森林旅游人数达20多亿人次，大约是其总人口的7倍，从而创造出较大的经济收益用于森林生态效益补偿基金的建立。此外，政府还注重经营多种非林木产品，这也成为森林生态补偿资金的来源之一。二是政府实行保护性退耕还林政策，其中政府支付全部的因退耕计划给土地所有人带来的损失。政府对退耕农田进行补偿采用成本分摊法，政府会与农民签订合同，合同期限为10-15年，并根据合同条款给付农民相应补偿金，该补偿金的额度为农户因退耕还林所承担的全部损失的50%-75%。

1975年，德国颁布了《联邦保护和发展森林法》，该法律规定林地不得随意改变用途、森林采伐量不得大于生长量等内容，其森林生态补偿基金经费来源于财政较富裕的州，这些州按照统一标准将经费划拨给贫困州作为补助金。

（二）发展中国家

哥斯达黎加作为发展中国家较为成功地确立了森林生态补偿制度，该国确定森林生态补偿主体包括三方，即由国家建立的森林基金、生态服务支付方和森林生态服务的提供方。该法律确定的森林生态补偿客体主要为四种，即森林生态旅游、森林水文服务、生物多样性保护和森林服务。不仅如此，哥斯达黎加还通过私人森林项目、发起与能源相关的活动、保护区项目等来拓宽森林补偿基金来源。

另一个典型的发展中国家是巴西，巴西森林生态补偿制度中的特点是主要运用合法储存量的可贸易权和生态增值税等手段进行森林生态效益的补偿，以此减轻政府补偿的负担。其中，合法储存量的可贸易权主要是指政府允许由私人组织开展森林开采权贸易的权利。

三、国外森林生态效益补偿制度的特点

由于各个国家的文化背景、政治环境、经济体制不同，其显著特点包括：

（一）国外森林生态效益补偿标准较高，且具多样性

由于各个国家各地区或各州的森林生态补偿背景不同，以及相应的客观情况，如森林的密度、森林保护水平、森林质量因素等不同，全国实行统一的补偿标准显然不合理。美国引入竞争机制以确立与当地经济水平相适应的补偿标准；巴西通过法律让私有林主获得充分的补偿，补偿标准较为灵活。

（二）国外森林生态效益补偿的主体范围区别较大

有些国家具有多元化特点，如巴西、美国、哥斯达黎加等国家的森林生态效益补偿的主体一方面有政府补偿，另一方面还有明显的市场补偿的特点，即包括政府补偿和市场补偿两种方式，且市场补偿发挥着非常积极的作用。有些国家具有单一性特点，如德国的补偿主体主要是政府，补偿范围、补偿金额、补偿标准都以政府补偿为主导，德国是政府补偿的典型代表。

（三）国外森林生态效益补偿的对象主要是对私有森林的补偿

与私有森林相对应的是国有森林，国有森林是指由政府全额拨款进行专业管理的森林，由于其国有化从而在解决森林生态补偿方面显得较为容易。而在上述涉及的国家中，私有森林在森林生态中占有较大比例，如美国的大多数森林主要为私有森林，德国的私有森林占全国总林地的46%，日本的私有森林占全国总林地的50%以上，巴西和哥斯达黎加的私有森林比例也较高，由此可见私有森林在国家中发挥着重要的生态功能，因此妥善解决私有森林生态效益补偿问题，直接关系该国家森林生态补偿制度的成功与否。

（四）建立多样性的森林生态效益补偿资金来源

不同的国家建立了不同的资金来源和融资渠道，其方式越来越多元化，从而能够对森林生态效益补偿的落实筹集足够的资金。如哥斯达黎加，该国是森林生态效益市场补偿较成功的国家之一，其森林生态补偿资金主要来自燃料税，同时还与私有企业签署了协议，采用发行债券和票据和碳补贸易等多样性的方式以拓宽生态补偿资金来源；德国是一个以政府补偿为主的典型国家，其主要通过税收和各种融资等经济措施以及提供稳定的资金来用于森林生态补偿；美国政府除了依靠退耕工程项目补偿农民外，还发展森林生态系统服务市场以拓宽森林生态补偿资金来源；巴西的生态补偿资金来源同样具有多样性，如采用合法储存量的可贸易权和征收生态增值税等方式扩大森林生态补偿资金。

发展和保护森林生态环境最主要解决的问题就是如何完善森林生态效益补偿制度，随着《森林法》的再次修订与实施，有关的理论研究也如雨后春笋般的出现，生态效益补偿制度已经开始被人们所重视，生态效益补偿实践也在全国各个地方逐渐展开。但我国目前缺乏一套完善的法律制度、甚至是只有一部完善的单独立法来规定森林生态效益补偿的标准、主体、程序等一系列的内容，相关的规定较为零散，地方上在处理相关问题时的依据主要为地方性法律文件，这些都不利于我国森林生态效益补偿的推广。因此完善我国的生态效益补偿制度需要从立法出发，结合我国森林生态效益补偿的实践，总结国外森林生态效益补偿的经验，从而积极建设与完善我国的森林生态效益制度。

注释：

①刘青柏，刘明国.林业分类经营中建立森林生态效益补偿制度的必要性［J］.林业调查规划，2005（06）：54-56.

②周洪，张晓静.森林生态效益补偿的市场化机制初探［J］.中国林业，2003（08）：2.