清洁供热“十四五”时期发展的思考

陈讲运 黄俊鹏 李连孝

供热是件民生大事。每到冬天采暖季，供热温度是否达标、用户和热力公司的纠纷事件往往成为社会关注的焦点。这些纠纷归根结底是热能商品供需的问题，只要政府监督部门和消协介入，按照供热标准和市场价格就可以解决。

而清洁供热不仅是热能供需的问题，还是对原有依靠化石能源产生热能的升级，其实质是热能的绿色清洁生产的过程，包括传统能源的清洁化利用和可再生能源的开发利用。其目的是减少碳排放，优化空气环境，保证能源安全。

近年来，清洁供热已上升至国家战略层面。清洁供热是对传统供热的升级变革，符合国计民生和社会发展要求，是件好事。但回顾几年来各地清洁供热的推进历程，结果不尽如人意，值得深思。

一、清洁供热政策密集出台

2016年12月21日，国家主席习近平参加中央财经领导小组第十四次会议，提出推进北方地区冬季清洁取暖，要求按照企业为主、政府推动、居民可承受的方针，宜气则气、宜电则电，加快提高清洁供暖比重。2017年3月5日，国务院总理李克强在作政府工作报告时提出：坚决打好蓝天保卫战，全面实施散煤综合治理，推进北方地区冬季清洁取暖。

此后，清洁供热相关文件密集出台。《关于解决“煤改气”“煤改电”等清洁供暖推进过程中有关问题的通知》、《京津冀及周边地区2017～2018年秋冬季大气污染综合治理攻坚行动方案》、《关于北方地区清洁供暖价格政策的意见》、《北方地区冬季清洁取暖规划（2017～2021年）》等文件加快了减煤行动计划的实施。技术路线以“煤改电”、“煤改气”为主。

二、清洁供热成绩可喜

有关统计数据显示，2017年全国共完成“煤改气”、“煤改电”578万户，其中京津冀及周边地区完成以电、以气代煤超过394万户，削减散煤消耗约1000万吨，淘汰燃煤小锅炉5.6万多台。截至2017年底，我国北方地区供热面积232亿平方米，其中41%实现了清洁供热，面积达到95亿平方米。2017年至2021年，北方地区清洁供热将增加面积91亿平方米，2021年将达到约180亿平方米。

由此带来的空气质量转变非常明显，2017年10月到2018年2月底，“2+26”城市PM2.5的浓度相比同期下降35%。

三、“煤改气”和“煤改电”问题多

“煤改气”、“煤改电”在推广过程中出现了诸多问题。

2018年多个地区选用“煤改电”技术，但农村电网增容改造工作严重滞后，影响清洁取暖实施效果。部分地区清洁取暖技术路线运行成本过高，运行不可持续，农民的经济能力不可承受，大量清洁取暖设备闲置停用，导致取得的环保成果倒退，造成国家资金浪费，群众满意度降低。

在“煤改气”实施过程中同时面临了很多短板问题，如气荒、安全事故、补贴难到位等。“煤改气”后，中国天然气对外依存度急剧上升而引起了能源安全顾虑。

另外，北方地区清洁取暖市场庞大，但整个行业还没有准备好，供货、安装的相关配套跟不上，也出现一些产品质量低下等乱象。

政府补不起、企业担不起、用户用不起。“随着清洁取暖工作深入推进，清洁供暖项目一次投入和运维将加大对补贴的依赖性。”有关专家表示，这将对市场健康良性发展产生影响。农村清洁取暖最终目标是要实现市场化运行。

目前来看，如果没有政府补贴资金，群众百姓负担较重，企业也无利可图，难以可持续发展。但是政府补贴不是长久之计，也不可能一直补贴下去。

据不完全统计，2017～2018年京津冀的建设和设备补贴约750亿元，每年运行补贴16亿元，一些地方政府财政压力大。天津武清区等地方由于财政缺口过大导致拖欠设备工程款严重，企业和工程商陷入建设投资大，无力承担的困境；居民取暖成本提高，部分地区存在返煤现象。

施工和运维存在安全隐患。招标紧，工期短，为了抢工期，施工队临时抓，施工现场和安装也多有不规范之处，增加了售后服务和运维量，也影响系统正常运行。前期大家都在摸着石头过河，有些厂家的设备不适合当地气候，出现大量问题。

四、清洁供热发展几点思考

“煤改气”、“煤改电”备受争议，清洁供热如何才能更有效地推进？“十四五”期间清洁供热面临政策退坡，将会如何发展？笔者认为应从以下几个方面思考。

1.应明确可再生能源在供热中的主体地位

中国建筑金属结构协会清洁供热分会发布的《清洁供热行业发展报告2019》指出，目前“煤改清洁能源”行动中，过于倾向“改电”和“改气”。报告建议，各地政府在制定下一轮“煤改清洁能源”政策中，应明确可再生能源利用在清洁取暖中的优先地位，充分重视生物质能、太阳能等可再生能源的应用。

之所以推荐可再生能源采暖，是因为其不仅可以降低运行成本，而且其能源的生产和消费都在当地，可以促进本地就业和清洁取暖产业链的形成。可再生能源的应用需要强调规模化、多能互补，要从优化能源结构做起，当前亟须在基层县市依据各地的能源资源禀赋、能源价格和经济承担能力开展可再生能源清洁取暖规划。

报告建议中央层面制定可再生能源清洁取暖指导意见，用于指导各地制定符合各地区情况的可再生能源清洁取暖规划。

2.清洁供热的激励模式也需要改变

“热价是影响可再生能源供热最核心的要素，我国还没有建立专门针对可再生能源的热价机制。”国家可再生能源中心高级工程师孙培军表示，按照供热面积收费的模式，无法反映供热的真实成本，不能对用户产生真正的激励。可再生能源供热的经济性还不具备市场竞争力，仍需政策支持，需要针对供暖基础设施、供热热价、运行模式等方面的激励。

3.推广可再生能源供热已具备一定的产业基础和优势

“推广可再生能源供热，能够有效解决城市、乡镇、农村的建筑供暖和热水供应问题，替代大量的燃煤供热，减少大气污染排放，提高人民的生活质量。”国家可再生能源中心的《中国可再生能源产业发展报告2018》指出，可再生能源供热技术逐步成熟，经济竞争力不断加强，其大规模推广无论从技术还是经济上，都具备了一定的基础。

当前，世界能源格局和供求关系正在发生深刻的变化，能源低碳化和清洁化的利用已经成为全球能源发展的重要特征，以可再生能源为代表的非化石能源发展成为世界能源供应体系的重要组成部分，也是许多国家推进能源转型的核心内容和应对气候变化的重要途径。

清洁供暖是一项长期工程，除考虑建筑节能保温情况以及消费者习惯等因素，还应该考虑中国丰富的可再生能源资源，充分利用“弃风弃电”的电能、太阳能光热、生物质、地热等来解决清洁供热问题，进一步扩大清洁能源的开发利用规模，切实推动能源生产和能源消费的革命。