农民对农村土地政策的认知及提升路径——以那柯里村为例

（云南大学 公共管理学院，云南 昆明，650091）

农村土地政策是国家根据一定时期的政治经济任务，对农村土地的所有、使用、转让、租赁等与土地相关事务的政策、法律和准则的总称。习近平总书记曾指示：“茶马古道是一篇大文章，那柯里是一个充满乡愁的地方。”云南省宁洱哈尼族彝族自治县同心乡那柯里村自2008年重建以来，以打造茶马驿站为中心的文化创意小站为目标，开始由农村向旅游小镇转型，近年来精准扶贫政策的实施，加速了那柯里农村用地到城镇用地的转化，那柯里下辖的十五个自然村中，那柯里村土地通过征地、流转基本转化为建设用地，其它十四个自然村农村用地形态保持完好，在那柯里土地征用、流转、承包过程中村民对土地政策了解愈加深入，但存在许多问题，给当地处理人地矛盾、处理基层工作带来一定困难。

一、历史：纵深的农村土地政策发展

土地政策是我国处理人地关系的重要功能性政策，新中国建立以来，党和国家一直高度重视农村土地政策的认知和落实情况，我国的农村土地政策总体经历了二个阶段：第一，1949年到1978年的土地私有化阶段；第二，1978年到1999年的家庭承包责任制阶段，同时坚持土地承包制度基础上的保护耕地、保持生态。我国农村土地政策不是一成不变的，而是根据现实和人民的需要进行不断调整和完善的，目前农村的土地流转、土地征用、土地租赁等政策都在这二个阶段的基础上调整优化而来。

1949年到1978年期间，中央政府颁布了《中国土地改革法》①《中华人民共和国土地改革法》，1950年6月28日中央人民政府委员会第八次会议通过，同月30日中央人民政府公布施行的法令。废除了地主阶级封建剥削的土地所有制，没收地主的土地，征收不同用途的农村土地，实行农民的土地所有制。这部法令指导了新中国成立的土地改革，1952年底，土地改革在全国基本完成，但是分散耕种、经营的自然经济不利于解放和发展农村的生产力，农民的贫困状况无法得到改变。1953年开始的农业社会主义改造，农村开始了农业合作化运动，成立农民互助小组，进一步成立初级农业合作社，发展成为高级农业合作社，在此过程中把土地农民私有制变为了农村土地的集体所有制。1958年人民公社化运动开始，确立了土地的公社所有制，提出“三级所有、队为基础”口号，提出土地所有权属于公社、大队和生产队、土地使用权属于生产队和农民。在此过程中，土地的公社所有制暴露出了许多问题，导致农民的积极性低下，农村积贫积弱的现象难以改变。

1978年党的十一届三中全会通过了《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》②《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》，（一九七九年九月二十八日党的十一届四中全会通过）。，旨在加快农业生产，加强工农联盟，逐步实现农业现代化。人民公社解体，家庭承包责任制度初步确立，土地开始包产到户、包干到户，实行联产的生产责任制、定额计酬制。1984年《关于1984年农村工作的通知》③《关于1984年农村工作的通知》 （简称1984年中央1号文件），是1984年1月1日中共中央颁发的通知，提出延长土地承包期一般应在15年以上。提出土地承包期延长15年以上，实行以家庭联产承包为主的责任制和统分结合的二层模式，并提出土地承包期在15年以上的，允许土地流转、承包。实现了农村土地集体所有、农户承包、统一经营，开始尝试土地所有权和使用权的分离。1993年《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》④1993年11月5日，中共中央、国务院《关于当前农业和农村经济发展的若干政策措施》 发布实施。提出土地承包期再延长30年不变，允许土地使用权有偿转让。同时提出“增人不增地、减人不减地”的保持稳定、微小调整的措施。2002年《农村土地承包法》⑤2002年， 《中华人民共和国农村土地承包法颁布》。正式完整确立家庭承包经营制度，2007年开始农村土地建设用地制度、农村土地流转制度、农村土地流转制度不发展改革，走向深化发展。十九大召开，习近平总书记提出保持土地承包关系稳定并长久不变，第二轮土地承包到期后再延长三十年，同时做好耕地保护、占耕补偿等相关工作，继续把农村土地工作作为重点工作。

那柯里村农村土地政策的实施与全国土地政策实施情况基本一致。建国以来主要是马帮经过的驿站，占地面积不大，人口也不多，随着马帮的兴旺，那柯里迎来了生产经营机遇，人口增多，也耕种使用土地，实施土地集体所有的农业公社化政策；改革开放之后，1982年开始逐步落实了家庭承包经营责任制，农民积极性大大提高，形成了稳定的人地关系；近年来，随着旅游小镇的重建、交通道路的发展、土地工作的推进，那柯里村的土地征用、土地流转、土地承包等进程大大加快。

二、现实：农村土地政策的认知现状

农村土地工作一直是党和政府高度重视的领域，农村土地政策的宣传和落实也是其农村工作的重要步骤，农民对农村土地政策的认知是国家农村土地政策调整和完善的重要依据。农户对土地政策的认知情况影响了农民与土地的关系，也在一定程度上代表了农村土地工作的成效，影响了农户对党和国家的认识，以及决定了农民维护利益所采取的手段和途径。

通过对那柯里行政村（15个自然村）的威望人物、实干大户、老人、青年、贫困户等家庭进行入户访谈发现，农户的家庭情况、从业习惯、年龄、心理因素等都对农户对不同土地政策的认知有影响，例如威望人物和实干大户、或者家庭年收入较高、受教育程度越高者，更关注电视、村委会宣传的土地政策，涉及到自身的问题会通过各种途径维护，但是年龄较老者、家庭较贫困者、思想落后或行为懒惰者对土地政策的了解显然不足。除了土地政策认知的主体存在差异外，农户对各类土地政策的认知情况也不尽相同，了解基本土地管理法律、宅基地政策、土地流转政策、土地征用政策、土地利用规划、基本农田政策的程度也有差异，对农村土地政策关心者了解基本土地管理法律、宅基地政策、土地流转政策、土地征用政策、基本农田政策等土地政策较多，而对土地政策漠不关心者，了解基本的所有权与使用权分离政策，宅基地政策等基本土地政策。而更多的现实功能性土地政策，如土地利用规划、土地管理政策、土地产权政策等，农户有了解的愿望，但是由于受多因素的影响，农村对这些政策的认知程度较低。总的来说，土地政策认知主体之间的差异主要受到农户的经济状况、受教育程度、是否与自身利益相关、是否与闲暇时间、是否有所期望五个因素的影响；不同土地政策认知的差异主要受到土地政策宣传、利益表达的渠道、参与民主管理的程度、是否与自身利益相关等因素的影响。土地政策认知的主体差异与不同政策的认知差异都受到经济发展水平因素、农户自身因素、土地工作因素等多因素、多角度的影响。

从整体主义的视角看，虽然在对土地政策认知上存在主体和种类的微观差异，但总体那柯里农户对与自己切身利益相关的土地政策十分关心，对土地政策的贯彻落实情况认知较为准确，对宅基地、耕地、产权等内容形成的观念基本正确。那柯里整体土地政策的认知呈现正向发展的趋势，这种趋势也是多因素导致的结果[1]。第一，农村经济的发展。随着国家对“三农”问题的重视及精准扶贫政策的实施，越来越多的劳动力从土地上解放出来，开放的市场与适时的计划保障农产品的生产和买卖，农民收入实现稳定增加，拥有闲暇的时间和参与政治的动力，更加关注与自身息息相关的利益问题，于是开始了解土地政策，更好的利用土地使用的权力获取更大的生活资源和利益。第二，交通道路的发展。那柯里的发展变迁是一个随着交通道路变化而变化、发展而发展的历史过程[2]。途经这里的公路有历史上的茶马古道、1953年开通的昆洛公路、1995年运行的磨思公路、2008年修建完成的昆曼国际高速公路。历史上那柯里被称为“马哭里”[3]，形成和发展都依靠其是茶马古道驿站的地理位置，新中国成立以后，马帮衰落，那柯里也陷入困境，随着多条交通道路的新建，将那柯里接触外界、获得发展机遇的可能性无限延伸和扩大，深刻影响了那柯里，可以说那柯里的建设和重构都与此息息相关。那柯里外围环绕着高速公路，中间磨思公路穿过，修建高速公路、打造旅游景点等都需要土地的流转和征用，道路交通的发展促进了农村对土地政策认知的程度。第三，土地属性的变化。土地公共属性和财产属性在不同的历史时期呈现各有侧重或二者统一的状态[4]，所有权与使用权的分离就是二者有机统一的体现，伴随着公共属性和财产属性表现出来的是土地资源、资产、资本属性的逐步发展和有机统一。土地资源是人们创造土地财富的来源，包括有形无形的社会经济效益，决定土地生产效益，影响劳动生产率；土地资产是某一主体所拥有的或者所使用的作为生产资料或要素参与生产经营活动，并为该主体带来以经济为主的收益的土地事务本身以及土地产权；土地资本在《资本论》中指人类对变成了生产资料的土地进行投资，既包括能投入土地的固定资产，也包括土地物质，具有运动性和增值性。土地不仅是农民的一种资源，更成为一种资本和资产，土地不仅跟生产生活有关，与证券、信贷、股市的关系越来越密切，越来越呈现一种“三位一体”的模式[5]。在此情况下，农民必须加速了解土地的相关政策，以便于更好地发挥土地属性功能。第四，土地工作的开展。土地工作既包括基层自治组织对耕地保护、占耕补退、调整承包等相关基本工作，又包括几年一次的土地确权、宅基地产权确认、林地改革等不定时普查工作。那柯里地形多样，人口较少，人均占地面积大，2008年至今的林地改革工作明确划定林地范围，统计出每户的林地面积，并实施林地保护政策，对自用、他用的不同情况及使用的不同规模实施有偿采伐制度和合理使用制度；2016年完成的宅基地产权确认在第三方、农民、村委会的陪同下进行每家每户的确认，实行“一户一宅”的政策，在解决纠纷、重新确认的基础上颁发宅基地产权使用证；目前正在进行中的土地确权工作通过第三方机构带领农户再次确权，不断讲解土地政策等。日常的土地管理和调整工作、近期的林地改革、宅基地使用、土地确权等工作中农民亲自参与，深入了解到各类土地政策，强化了对土地产权、土地利用管理的认识。第五，勘察技术的进步。土地工作和土地纠纷处理中常常是由遥感卫星直接定位，明确图像，让农民可以看得清清楚楚，了解自己土地的范围与类型以及土地的利用情况，进一步了解政府和自治组织所做的工作，了解土地政策的文本本身和贯彻落实情况。

三、困境：农村土地政策实施与认知的张力

农民对土地政策的认知情况与政府土地工作效果、土地政策的落实直接相关，也直接影响了农民对党和国家的的认同。那柯里行政村农民总体上来说对国家土地政策有正确的认识，形成了准确的产权观念，但是土地政策认知的主体存在差异，农户对各类土地政策的认知情况也不尽相同，农村土地政策贯彻落实与农民对其认知存在张力。这给土地相关工作带来了困难，也是农民容易收到不准确甚至是错误的信息，同时那柯里村正在进行的土地征用过程中带来了许多矛盾与张力[6]。

土地政策宣传不到位。虽然目前全国的土地确权工作如火如荼的展开，那柯里村的土地确权工作以及土地常规工作等都大力宣传了土地政策，但是由于主要明确土地使用权的范围、用途、功能展开，农民对土地管理、流转、征用等政策还是知之甚少。且土地政策涉及到《土地法》以及各项关于土地征用、流转的规定较多，农民缺乏相关政治法律素养，很难直接看懂，而土地政策的宣传一般是大政方针式的宣传，农户只了解基本情况，对其他土地政策也就无法全面得知。此外基层政府工作人员及基层自治组织工作人员少、薪酬少、工作多，经常应付不过来，存在工作不到位、疲于应付的情况。因此在政策宣传上由于宣传人员的配备缺陷、宣传方式和途径的缺陷，导致了农民对土地政策的认知与土地政策落实的张力。

土地规划利用不明确。农村土地应该在耕地保护政策的基础上对建设用地、发展用地等进行规划。那柯里村目前正处于打造以茶马文化为核心的文化创意小站，积极发展旅游文化产业，需要资金土地支持，不断加速土地资源、资本、资产属性的融合，但是对于农民来说他们并不知道政府的土地规划制度、也不知道政府土地管理制度，对政府的招商引资、流转土地的行为表示不满，农民缺乏对当地土地规划的知情权，也无法了解农村土地政策落实的方式和途径。

当地缺乏主动性、农民缺乏参与感。国家对土地政策的根本性问题和发展方向做了规定，具体的宣传落实工作以及细节的拟定都交给了地方政府。那柯里村实行的是全国统一的农村土地政策，细节由云南省、普洱市、宁洱县实施和管理，而省市县的规划都是符号整体的发展要求，那柯里村和农民都无法参与进去，也缺乏表达利益与意见的渠道，也没有建言献策的机会，在现实中，土地管理的调整和规划是临时通知、限时做工作，基层工作人员工作难做，农民也不配合相关措施，所以土地管理和土地规划往往得不到农民的认同。

农户土地观念与行为的不统一。从改革开放以来的家庭承包责任制确立并不断发展，围绕土地承包而展开的土地政策在继承中不断调整，土地确权、林地改革等工作也相继开展，农民在观念上明确了产权观念，对土地的所有、使用、流转、租赁等概念也比较明确，但是行为上往往跟观念呈现不一致的倾向。目前农村土地政策实施的重要前提就是保障农民的权利，特别是保障农民对土地使用的权利，所以一切的土地流转、征用在依据法律政策的前提下，都要保护农民的利益，必须征得农民的同意。因此政府在做出调整建设用地，进行土地征用以发展道路、修建服务站、修建公共设施等行为前，必须确定农民的自愿同意同时不能采取损害农民生产生活的措施，每个农民都想取得更大的利益，获得更多的赔偿款或补偿款，他们自己或者团结为群体与当地政府讨价还价，还会采取非制度化的手段，导致群体性事件的发生，使基层工作难度增大，土地政策落实的经济承包、时间成本、人力成本都大大增加。农民的认知和行为除了受到利益的驱动外，他们对农村土地有很深的依恋感，这种依恋感表现在坚持对土地的占有，生产生活都依赖土地，当土地流转出去特别是被征用时，体现出强烈的抗拒性与不满。虽然可以拿到赔偿款，但是从长远来看这是不稳定且无法持续的，远不如土地能给农民提供的源源不断的物质资料有稳定性和安全感。此外，土地征用过程中政府在其中协调各方关系，加之土地财政的影响，赔付给农民的款项与市场价值往往相差较大，农民的不平衡感难以消除，加上对土地的依恋感，难以承认此类土地政策，阻碍了农村土地工作的进行，给土地政策的落实带来困难。

四、优化：农村土地政策利益的调整

农民对土地政策的认知以及采取的行动首先与自身的利益相关，提升农民对土地政策的认知认同，保障农民的利益和权利是首要路径，在此基础上，坚持对土地承包的小调整，辅之以土地政策的大力宣传，规范政府行为，鼓励农民积极参与到土地政策的落实过程中，做好并告知农民当地的土地管理利用规划，保障农民的正当权益，保障农民的知情权利与参与权利，提升农民的平衡感、安全感，进一步提升农民对土地政策的认知和行动支持。

第一，调整利益分配政策，实行滚动分配。政府尊重农民的利益和意愿，及时按程序颁发土地承包相关证书、宅基地使用证、林业证等与农民关系密切的证书，在做出行政措施之前审查自己，与农户充分协商。在需要土地征用时，充分与农民协商，采取农民能接受的利益补偿方式，针对农民失去土地的不安全感和不稳定感，实行利益的滚动分配，一次性分配农民不能接受，就滚动几次分配，除了金钱直接补偿的方式，也可采取其他的补偿方式，如解决就业、入股等方式。此外，补偿款在符合国家规定的基础上，遵循当地的经济发展状况，立足于农村发展、农民权益保障的基础上给予农民正当的补偿，促进农村的发展，维持农村的稳定。

第二，坚持土地政策的“小调整”策略。在土地承包政策中“增人不增地、减人不减地”是一个基本的原则，在坚持大稳定的前提下也提出可以进行小调整。针对农村人口的流动、自然情况的影响，土地可以进行一定的调整，农村地方户籍的迁出、自然灾害、河流流向等对土地的影响都影响到个人或者集体土地的一些变化，政府可以按规定，在充分同村民商议，在不影响大多数人利益的情况下进行局部调整，关注村中的弱势群体，促进农民对土地政策具体规定与调整的认知。

第三，加强土地政策的宣传工作。土地政策落实的重要前提是土地政策宣传，这也是农民对土地政策认知的主要来源。加强土地政策的宣传工作，就是要完善宣传的方式、途径，安排好基层工作人员的任务分工，处理好宣传主体与宣传对象的关系。政府、基层组织、村民形成共享共治的治理和宣传模式，确立村民在土地治理和土地政策宣传中的重要地位，地方政府在土地政策出台就要及时广播、电视宣传，在土地政策的实施过程中对农民进行必要的政策培训，加强对宣传者和农民的法律知识培训，弥补农民存在的知识短缺的现象，提高他们辨别真伪土地政策信息的能力，保证政策宣传工作的真正落实，农民能准确把握相关信息。

第四，规范政府行为，鼓励农民参与。当地政府对法律的制定实施和农村土地政策应该准确的贯彻落实，行政人员也应该加强对土地政策和法律的认识素养，组织培训，提高土地政策法律知识。政府在土地政策上的作为应该纳入绩效考核机制，政策实施连带机制约束当地政府对土地的行政学行为，同时也有发挥地方的自主性，鼓励当地政府针对当地情况提出具体建议措施，鼓励农村参与土地政策的具体措施的落地过程，积极向当地政府和自治组织反应相关问题，提出相应的政策建议。在目前全国所开展的土地确权工作中，针对不同地区、不同群体认知的差异以及农村土地政策落实的不同情况，应该构建差异化的登记工作导向，在工作效率、目的，农民认知情况等方面根据实际情况采取不同措施推动该项工作的开展。

第五，做好土地管理规划。农村土地政策不仅包括土地承包政策、土地流转、土地征用等政策，土地管理政策与土地规划政策也是其重要组成部分，在现实中土地管理政策和土地利用政策的功能越来越突出，且体现在基本土地政策的落实与执行。当地各级政府应该做好当地的长、中、短期土地规划，明确当地土地利用，进行告知和宣传，充分保障农民的知情权。在土地工作进行之前也应进行充分的动员和宣传，尽量消除农民的不安全感，增强农民对农村土地政策的正确认知和落实支持。

结 论

农村土地政策的落实和完善一直是党和国家高度关注的问题，农民对农村土地政策的认知与支持情况很大程度上影响了土地政策落实的进程、也影响了土地工作的成效，更是影响农民对党和国家的信任和认同。云南省宁洱哈尼族彝族自治县同心乡那柯里村具有特殊的地理位置和特殊的民族关系。农村土地政策的实施与全国土地政策实施情况基本一致，近年来，随着旅游小镇的重建、交通道路的发展、土地工作的推进，那柯里村的土地征用、土地流转、土地承包等进程大大加快。那柯里土地征用、流转、承包过程中村民对土地政策认知愈加深入，但存在许多问题，给当地处理人地矛盾、处理基层土地工作带来一定困难。那柯里在一定程度上代表了当代中国农民对农村土地政策的认知情况，研究那柯里村农民对土地政策的认知现状、面临困境、提升途径可以实行共性问题的扩展。

从整体主义的视角看，那柯里农户对与自己切身利益相关的土地政策十分关心，对土地政策的贯彻落实情况认知较为准确，对宅基地、耕地、产权等内容形成的观念基本正确。但是土地政策认知的主体存在差异，农户对各类土地政策的认知情况也不尽相同。农户的家庭情况、从业习惯、年龄、心理因素等都对农户对不同土地政策的认知有影响；农户对各类土地政策的认知情况也不尽相同，了解基本土地管理法律、宅基地政策、土地流转政策、土地征用政策、土地利用规划、基本农田政策的程度也有差异。导致差异和认知困境的原因主要包括土地政策宣传不到位，土地规划利用不明确，当地缺乏主动性、农民缺乏参与感，农户土地观念与行为的不统一。面对农村土地政策落实与农民认知之间的张力问题，需要多措并举。农民对土地政策的认知以及采取的行动首先与自身的利益相关，提升农民对土地政策的认知认同，保障农民的利益和权利时首要路径，在此基础上，坚持对土地承包的小调整，辅之以土地政策的大力宣传，规范政府行为，鼓励农民积极参与到土地政策的落实过程中，做好并告知农民当地的土地管理利用规划，保障农民的正当权益，保障农民的知情权利与参与权利，提升农民的平衡感、安全感，进一步提升农民对土地政策的认知和行动支持。