从特大城市治理入手，防范社会风险

李铁

“拥挤”是许多特大城市的日常。图/法新

中国的城市规模堪称世界最大，这源于以14亿人口为基数的城市化进程。

目前，中国大陆城区人口500万以上的城市有约16座，其中1000万人口以上的城市有6座。而300万-500万的特大城市有21座，中国的城市规模，远超其他国家。

有着3.3亿人口的美国，只有2个500万人口以上的城市;而有着5亿多人口的欧盟，500万左右人口和以上的城市也只有3个;即使与人口差不多的印度比，中国特大城市数量也远远超出它;在东亚，韩国有5100多万人，只有首尔和釜山两座500万人口以上的城市，日本1.26亿人，500万人口以上的城市只有2个。显然发达国家的经验，并不完全是以特大城市为主导的进程。

在城市化进程中，我们面临着两个压力：一个是如何满足城市人口的各类需求，并迅速提高城市化水平;另一个是如何适应城市化发展，解决城市数量增长，特大城市扩张过程中的治理问题，同时化解人口在城市聚集而可能引发的各类社会风险。

特大城市多、城市病轻，中国城市体制的两面

中国大陆地区的特大城市人口密度较高，但是在主城区中空间分布并不均衡。

例如，重庆主城区平均人口密度为每平方公里4000多人，但是在核心的渝中区人口密度超过了每平方公里3万人;上海主城区中，中心城区人口密度约每平方公里1.5万人，与北京、首尔和东京相当，但在浦西，人口密度超过了每平方公里3万人。如果看香港城市人口密度，中心城区人口密度理论上可以高达5万人左右。

一般来说，主城区人口密度较高的都是基于原来的以老城区为依托的中心城区。而进入了新区和城市延伸的扩展区，人口密度就相对下降。

在长期的城市发展政策中，中国对大城市的发展有明确限制。上世纪80年代的城市发展指导方针就明确指出，“严格控制大城市，合理发展中等城市和小城市，积极发展小城镇。”这个指导方针的出发点是为防止出现一些发展中国家，比如拉美、南亚、非洲以及东南亚等国家城市化进程中人口过度向大城市，特别是向首都集中趋势。这些国家的首都和个别城市规模过大，并由此產生了一系列的城市病，包括贫民窟、环境污染、垃圾和公共卫生问题、交通拥堵和治安问题等，以及由此而引发的其他社会问题，已经成为国家和城市治理的痼疾。

虽然有明确的指导方针，但是由于中国的城市等级管理体制的原因，优质资源和要素过多集中在高等级的直辖市、省会城市以及计划单列市，因此造成了行政主导引发的现在较多特大城市的格局。

虽然中国的特大城市发展较快，但是因特殊的户籍和土地管理制度等原因，目前特大城市并没有出现类似一些发展中国家的城市问题。这说明中国在城市化进程中，吸取了其他发展中国家的教训，避免了人口过度涌向大城市导致城市贫困等一系列问题。

从另一个方面看，因为中国城市的土地财政等因素，城市基础设施建设的水平得到大幅提高，而城市公共服务供给和规划的管控，使得基础设施和各项社会服务水平也有较大的提升，环境污染、公共卫生和治安等问题都得到了有效解决。

客观地说，尽管中国的城市公共服务能力与快速的城市化规模并没有完全匹配，但至少已经避免了长期困扰着无论是发达国家城市还是其他发展中国家城市的绝大部分城市病现象。

城市治理仍有短板，社会风险防不胜防

然而，从今年发端于武汉的新冠疫情暴发可以看到，虽然中国的城市化进程和特大城市的发展实现了稳步有序，但是仍存在着多块短板，如不加以解决，可能会成为未来诱发城市社会风险的动因。

一是城市就业问题是否能够得到保障。随着城市人口的增长，与城市居民生活最为紧密相关的就业问题将会成为城市最突出的风险点。任何城市政策，以及突发性事件，如果引发了就业危机，就会导致城市居民生活水平急剧下降，甚至可能引发城市危机。

二是公共服务供给能力与人口对公共服务的实际需求不相匹配。无论是教育，还是医疗等的服务能力，都与城市实际人口有较大的差距。

三是旧城区改造存在着高昂的成本压力。仅以北京市中心城区的核心地带来说，虽然密度不高，但危旧房改造成本过高，导致政府无法顺利实施旧城改造，严重的安全隐患依然存在。

四是交通拥堵已经是中国城市治理的老大难问题。虽然各个特大城市采取了种种措施，并且加大了投入以解决交通拥堵的问题，但暂时仍无法从根本上缓解城市的交通压力。同时，交通拥堵产生的资源浪费和机动车排放污染问题也日益突出。

五是如何消化与外来人口相关的问题，已经是城市治理过程中面临的最大社会困惑。比如，外来人口难以享受到与户籍人口同等的公共服务，已经造成了社会不公等现象，未来也是城市风险的重要隐患之一。

六是基础设施供给不足，无论是地铁和城轨，还是地下管廊的建设，虽然都是城市投入的重点，但是无法适应日益扩张的人口规模和日益增加的人口密度的需要，仍然是城市治理的短板。

七是城市管理者的治理理念仍然滞后于城市发展的需要。无论是对城市包容性的认识，或者是对市场规律和城市发展规律的认识，都没有适应如此众多人口规模的特大或超大城市的现实需求。在管理方式上，过多强调主观愿望和理想化的色彩，忽视了不同收入水平人口的结构变化，简单、粗暴、一刀切的管理模式，也是经常引发社会舆论关注的焦点。

八是对城市人口在高密度环境下的精神和心理的变化，从来没有进行过深入研究。由于外来人口和本地人口并存，以及不同年龄阶段的人口的结构变化，包括老龄化社会的到来，人们出于各种社会变动产生的心理压抑，未来会通过什么方式释放，又会引发什么样的矛盾，目前还没有相关的评估方式和合理的解决办法。

未来，如果因就业形势恶化、危机事件处置不当、城市管理过于粗暴等因素，诱发持续的社会不满情绪，也可能导致城市危机。从美国疫情后的内乱就可以看出事情的严重性，虽然我们在疫情中避免了此类问题，但是长远来看应该未雨绸缪。

风险一直都在，关键有没有能力化解

所谓的城市风险，往往来自于突发性事件，其既可能由人为制造，也有预料不到的客观事件。无论哪一种情况，都直接涉及到两类主体，即社会大众和管理者。应该看到，任何突发性事件的出现，重点并不在于相关问题是否存在，因为城市问题多种多样，某种程度上来说是永恒的，而且突发性事件也很难避免。所以对城市管理者来说，化解风险的方法是否得当，是否尽最大努力采取解决措施，则是最重要的事情。

无论何种突发性事件，如果处理好了不仅会降低风险，反而会增加社会大众对政府的信任;如果处理不好，哪怕一件微不足道的小事儿，也会酿成巨大的社会风险。

例如，突尼斯由小贩引起的茉莉花革命，引爆了整个北非和中东。如何防患于未然，重点不在于事件本身，而在于解决问题的方法和如何避免问题的出现。因此，如何解决城市出现的各种问题，缓解社会压力和释放社会情绪，可以有无数种方法，但是绝不能漠视。否则各类社会矛盾一旦积累到临界点，即便是微小事件，也可能会以意想不到方式诱发巨大的社会风险。

改革开放40年来，中国城市化虽然得到了世人瞩目的快速发展，但是城市问题始终没有被当作一项十分重要的、相对独立的公共政策进行研究，中央层面也没有专门主管城市治理的部門。现在对城市的认识，大概还是停留在城市建设和规划层面，而对于城市中集聚的众多人口，会给社会带来哪些进步，同时又会引发何种风险，并没有深刻的认识。反之，由于过度注重城市建设和规划，把绝大部分精力放在城市“硬实力”建设上，忽视了城市治理“软实力”的培养，对人口高密度聚集所产生的社会规模效应没有加以重视。

从特大城市入手，强化城市治理的制度设计

从现实来看，虽然中国的城市化发展滞后于发达国家和一部分发展中国家，但是我们也吸取了很好的经验教训，同时在城市中还没有形成完全固化的利益结构。因此，相对于其他国家来说，中国城市治理中一些独特的发展路径也值得继续去总结，并形成中国特色的城市治理规律。

首先，从城市空间规划的治理角度，需要反思，是否城市越大就越好。其实发达国家的经验和规律并不是如此，城市规模的重点在于适度。如果我们真正按照市场规律来配置资源和要素，那么市场会自动选择城市的发展空间。

例如，在城市的中心城区或者近郊区、远郊区，人口和产业会根据成本和收益的空间变化自动地选择发展空间。这样就会形成大中小城市和小城镇合理分布的格局。因此，如果改变传统的等级化城市管理体制，通过更为有效的方式发挥特大城市主城区周边的小城市和小城镇的作用，相应的配套基础设施也会根据市场的变化自动选择投入空间。

其次，城市的治理重点是对人的服务和资源的管理。如何在城市发展过程中，让城市居民有幸福感，一方面需要加大城市基础设施和公共服务的投入力度，另一方面也要解决城市居民的现实需求问题。

需要注意的是，城市的人口结构是不同的。当管理者以精英的理念来治理城市，就会忽视绝大部分中低收入人口就业和消费的现实需求，很可能会产生城市治理误区。这其中一个最明显的例子就是，城市因为追求所谓的“洁癖”，而使依赖于传统社区的就业发展空间受到挤压，并直接影响到中低收入人口的就业和生活。在这方面我们经历的教训太多，但始终没有认真地总结和吸取。因此，如何理解城市治理中的以人为本、而不是以管理者为本，确实值得反思。

再次，在科学日益进步的今天，城市智慧化已经深入到每个居民的生活中，几乎遍及城市的所有空间。至于如何更好发挥智慧化城市的作用，中国有着得天独厚的优势。

没有利益集团的干预，政府对新生事物的渴望，市场化的广泛推广和应用，以及企业家和科学家推动的产品研发，都给中国智慧城市的发展带来了巨大的契机。对特大城市来说，充分发挥智慧化管理的功能，发挥由互联网、大数据及人工智能衍生出来的共享经济的作用，建立适应国情的城市可视和非可视的感应检测系统基础设施建设，并充分发挥企业家的创造精神和市场主体的热情，通过智慧化改善城市治理方面完全可以超越西方发达国家。

比如，这次新冠疫情暴发后，中国城市大数据发挥的作用是显而易见的。城市的各种智慧应用也大大提高了疫情的防控效率，同受到了广大居民的欢迎。

还有，城市治理的主体关键在于城市社会、城市居民，在这方面，中国还有更大的空间可以挖掘。

例如，如何通过户籍管理制度改革，把更多长期在特大城市就业的外来人口及早转化为城市居民。这是我们现在可以提供的为数不多的、深受广大人民群众欢迎的利好措施。通过市民化，还可以促进这部分人在城市的消费，稳定他们在城市投资和置业的长期预期，进而提高他们的就业和服务水平。

再如，如何通过各类文化设施的建设和互联网资源，释放城市居民心理宣泄的空间。开展各类文化体育活动，丰富城市居民的业余生活，通过城市间文化体育的竞争，吸引社会大众的广泛参与，既促进了消费，又稳定了城市的生活。而强化各类基础性的文化体育设施的建设，注重实用方便、就地就近、廉价，还有很多可操作的空间。

现在中国城市治理的主要矛盾集中在特大城市，但是治理思路不能局限于特大城市。也就是说，无论对人口来说，还是对城市来说，都需要考虑如何解决疏和堵的问题。而且，通过不同规模的城市来有效缓解城市中心区的压力，应该是重点考虑的内容。

目前，中国的城镇常住人口已经占总人口的60%以上，未来还要达到70%甚至更多。而且，整个国家GDP的90%以上都是由城市创造的，提升国际竞争力和提高人口素质，实现发展中的创新，也需要通过城市来解决。

因此，涉及到城市的治理、城市的社会问题、城市规划和建设、城市智慧应用发展、城市就业、产业发展以及产业布局等问题，需要有专门部门进行研究并负责管理，而不是像现在这样分散在各个部门。现在有必要考虑，是否应该组建国家的城市专业主管部门，以通过部门的指导，深化政策研究，提出城市发展方针，并协调地方城市政府贯彻实施。

总之，从特大城市入手，强化城市治理的制度设计，应该尽快提到议事日程上来。

（编辑：朱弢）