国际化背景下人民币跨境支付系统法律制度的完善

摘 要：完善并推广人民币跨境支付系统（CIPS）是我国“审慎有序推进资本项目开放”政策下，助力人民币国际化的有效路径。目前，人民币国际化逐渐向纵深阶段发展，但现有跨境支付系统的法律制度逐渐暴露出诸多缺陷，有碍人民币国际化进程。因而，有必要进一步深化落实国际规则，借鉴美元跨境支付系统的先进经验，夯实CIPS系统的法律基础，建设适应人民币国际化发展趋势的人民币跨境支付系统。

关键词：人民币跨境支付系统;金融市场基础设施原则;美元跨境支付系统

跨境支付系统是货币国际化进程中至关重要的金融基础设施，在境外流通的货币，主要体现为银行账目，通常都需要借助货币发行国的清算系统来进行清算。故人民币的国际化除了需要相应的流动性支持之外，也需要与之匹配的支付基础设施来支持人民币在境内外安全、稳定、便捷的流动。2012年3月，中国人民银行与时俱进，决定组织开发独立的人民币跨境支付系统（以下简称CIPS），为境内外金融机构人民币跨境和离岸业务提供资金清算、结算服务，并采用分步走的实施策略。

《2018人民币国际化报告》中指出，尽管CIPS已投入使用，但参与机构、处理业务量不及预期。人民币国际支付基础设施建设仍滞后于我国经济金融发展水平与人民币国际使用需求，基于此，本文将通过梳理CIPS的建设历程，探寻CIPS当下存在哪些问题？应如何对接国际标准从而向全球范围内推广人民币跨境支付系统？成熟的美元跨境支付系统能够为我们提供哪些有益的借鉴？我国为此应当进行怎样的法律制度变革和建构？

一、人民币跨境支付系统的建设历程及其必要性分析

为了应对金融危机后人民币对美元、欧元等主要贸易货币汇率的大幅波动，减少进出口企业的汇率风险，促进企业贸易和投资的便利化， 2009年4月8日，国务院提出开展跨境贸易人民币结算试点，正式拉开人民币跨境结算改革的大幕，逐渐又将试点范围对内扩大至全国，对外拓展到全世界。根据《跨境贸易人民币结算试点管理办法》及《境外机构人民币银行结算账户管理办法》相关规定，跨境人民币结算有 “清算行模式”、“代理行模式”、“人民币NRA模式”三种模式。

随着人民币国际化进程的推进，人民币在跨境贸易和直接投资中的使用规模持续上升，这些模式在支持人民币扩大国际使用的同时也暴露出一些缺陷。其一，“代理行模式”及“清算行模式”都需借助环球同业银行金融电讯协会（以下简称SWIFT）发出支付指令。SWIFT虽是一个国际银行同业之间非营利性的国际合作组织，但近年来其中立性地位不断受到质疑，美国可通过对SWIFT数据的挖掘，掌握中国资金的对外投资或援助流向，严重危及我国的金融安全。其二，传统的跨境清算模式都需在中国现代化支付系统（以下简称CNAPS）内进行账户间清算，CNAPS是为国内金融机构之间和金融机构与中国人民银行之间的支付业务提供最终资金清算的系统，是按照国内工作日时长运行，难以满足有时差地区清算的需要，并且容易将境外风险传递给境内金融机构和支付系统，难以形成境内外人民币业务清算风险的有效隔离。其三，传统的清算渠道比较分散，不利于有关部门全面监控和掌握人民币国际流动情况，并且清算路径的复杂性使得清算耗时长、效率低下。

为克服人民币国际化进程中暴露出的缺陷，央行决定组织开发独立的人民币跨境支付系统。2015年10月，CIPS（一期）顺利投产运行， 2018年5月，人民银行在CIPS（一期）基础上又进行多方面优化，成功推出CIPS（二期）。相较于CIPS（一期），CIPS（二期）主要进行了六个方面的改善，分别是实现混合结算机制、运行时间延长、业务模式更加多样化、丰富了参与者类型、进一步完善报文设计以及成CIPS备份系统。

从上述六个方面的改进，我们可以看出，目前CIPS的建设主要是技术操作层面，但任何技术操作问题的解决，最终都要落实到法律制度的变革及建构上。更为重要的是，CIPS“走出去”必须建立在法治和透明的基础上，只有这样，CIPS才能够被国际社会所广泛接受，成为人民币跨境清算的主导系统，实现人民币的无缝交易，助力人民币的国际化。

二、人民币跨境支付系统的相关法律规则分析

CIPS运行与管理的依据主要是《人民币跨境支付系统业务规则》（以下简称《业务规则》）、《人民币跨境支付系统业务操作指引》（以下简称《操作指引》）、《人民币跨境支付系统参与者服务协议》（以下简称《服务协议》）。此外，CIPS相关制度文件的法律基础包括但不限于《中华人民共和国公司法》《中华人民共和国合同法》《中华人民共和国企业破产法》等对支付系统业务针对性不强的一般性法律，以及《中华人民共和国中国人民银行法》《中华人民共和国商业银行法》《中华人民共和国反洗钱法》《中华人民共和国电子签名法》等金融专门法律，但目前尚未有調整支付系统业务的专门法律。以下对CIPS运行与管理的主要依据进行简要分析。

（一）《人民币跨境支付系统业务规则》

《业务规则》是中国人民银行为规范CIPS业务行为，防范支付风险，明确对CIPS参与者的管理要求，保障CIPS运营机构和参与者合法权益所制定。《业务规则》共有七章内容。根据其四十三条第一款规定，运营机构的相应规则都须在《业务规则》的指引下进行细化设计。可见《业务规则》是关于CIPS业务总括性的规定，在欠缺法律作为上位法的时期，人民银行制定的规范性文件虽层级效力较低，但在CIPS法律建设初期，起到了至关重要的作用。

（二）《人民币跨境支付系统业务操作指引》

《操作指引》是CIPS运营机构根据《业务规则》的规定对主要的业务流程和操作要求进行了详细说明，以保持CIPS制度体系的完整性和一致性。《操作指引》共有十一章的内容。

（三）《人民币跨境支付系统参与者服务协议》

《服务协议》以法律文本的形式约定了CIPS运营机构与参与者之间的权利义务关系。所有参与者都需要与CIPS运营机构签署《服务协议》，该《服务协议》对运营机构和参与者均具有法律约束。《服务协议》共有十九条内容，明确了电子信息的效力、参与者关系、资金结算、服务费用、保密义务、免责事项、法律适用以及争议解决等问题。

由上可知，CIPS的法律建设尚处于起步阶段，主要以中国人民银行和CIPS运营机构的规范性文件为主。这主要是因为CIPS系统建设也刚刚起步，这些规范性文件在一定程度上可以满足CIPS系统运营和管理的需要。但随着CIPS系统参与者的扩容、跨境人民币交易量的迅速增长，从CIPS系统的长远发展来看，仅凭借现行的法律安排，仍不足以应对未来可能会发生的重大法律问题，且这些规则现已逐渐暴露其弊端，主要表现为以下几点：

第一，现行规则位阶低，稳定性差，无专门调整支付系统的法律。CIPS的建设目标是安全、稳定、高效，这里的稳定不仅要求CIPS系统运行程序具有稳定性，也要求指导CIPS运行的法律规则具有稳定性。而低位阶层次的规范性文件不存在稳定性，经常阶段性调整。虽有一系列法律可供選择，但这些法律都对支付系统业务欠缺针对性。2008年金融危机反思后所形成的国际经验或国际标准，也未能反映到我国法律的制定或修订上。

第二，结算最终性问题不明确，规则间存在冲突。《业务规则》第三十五条规定“实时全额结算的业务在成功借记发起直接参与者账户并贷记接收直接参与者账户后，该支付业务不得撤销;CIPS定时净额结算的支付业务，一经轧差不得撤销。”但我国法律层面并没有关于轧差法律地位的承认，这将会存在这样一种风险：若某家CIPS参与者破产，法院可能会因《企业破产法》第十六条的规定决定撤销其已成功发起的结算指令，从而因一家参与机构的破产可能会影响整个支付系统的流动性和信用性，这也与CIPS安全、稳定的建设目标相背离。因此，亟需在立法中明确CIPS系统结算最终性的法律地位，解决因《业务规则》位阶层级较低，不可避免适用《企业破产法》而产生的诸多不确定因素问题。

第三，CIPS运营机构的法律定位模糊。《业务规则》第三条规定：“运营机构是经中国人民银行批准、在中华人民共和国境内依法设立的清算机构。运营机构接受中国人民银行的监督管理。”从该条文看，CIPS运营机构是由人民银行批准成立的公司法人，属于市场竞争主体。但运营机构的实际出资人却为人民银行支付清算总中心，由国有资产出资设立的运营机构将不利于被认定为完全中立的市场竞争主体。

CIPS作为“准公共产品”性质的金融基础设施，应具有独特的功能定位，一方面不以营利为主要目的，另一方面又应采取商业化的运营模式，最大限度的提升市场竞争力，为系统参与者提供优质的服务，兼顾安全、稳定、高效的建设目标。而从现有的法律规则和CIPS现阶段的运营模式来看，CIPS的定位还较为模糊。

三、完善人民币跨境支付系统法律制度建设的建议

与美元、欧元等国际货币不同，人民币国际化是在我国资本项目渐进开放的背景下推进的，CIPS也是人民银行根据我国跨境人民币交易的实际需要和人民币国际化发展需要设计出来的具有中国特色的跨境支付系统，因而在完善CIPS系统时，既要积极吸收国际社会上先进的理念，借鉴发达国家的经验，也要关注其自身的特征，以满足人民币国际化进程中不同发展阶段的需要。

（一）深化落实国际通行准则

2008年金融危机后，为了全面加强各国对金融市场基础设施的管理，国际清算银行支付结算体系委员会（CPSS）和国际证监会组织（IOSCO）联合发布《金融市场基础设施原则》（简称PFMI），PFMI协调统一并适当强化了原有的国际标准。与以往以建议或指引方式发布的国际标准不同，该原则需要各相关成员国在其司法管辖范围内强制执行，切实落实原则对金融市场基础设施的各项要求。中国人民银行和证监会曾分别发文决定以该原则为标准监督管理国内金融市场基础设施，因此为进一步完善CIPS系统法律制度，弥补现行法律漏洞，有必要进一步深化落实PFMI的相应原则。

首先，PFMI原则一规定“金融市场基础设施应该具有稳健的、清晰的、透明的并且可执行的法律基础。”即健全的法律基础是CIPS正常运转的保障，在我国现行规则位阶低，无专门调整支付系统的法律以及交易的最终结果和结算方面存在缺陷的法律环境下，应尽快完善CIPS的立法体系，在各个方面提供充实CIPS运行的法律基础，加强诸多法律保障，包括在CIPS系统参与者破产的情况下，明确承认结算的最终性，实行抵押担保品的破产限制规定和克服“零点法则”等内容，避免因存在法律不确定性造成CIPS系统性风险。

其次，PFMI原则二要求，“金融市场基础设施应具备清晰、透明的治理安排，促进其安全、高效，支持更大范围内金融体系的稳定。”基于此原则金融基础设施应体现出其公共性质、内部治理清晰、透明。目前CIPS运营机构的法律定位较为模糊，虽是有限责任公司形式的市场化主体，但国有资产出资建立的背景也某种程度上决定了其治理结构具有中国本土特色，难以完全照搬国际标准。因此，无论运营机构以何种身份运行，笔者建议CIPS运营机构应将内部治理体现公共性质为首要。如果以纯粹的私营公司主体运行，则应在公司权力制衡、外部监督制度保障、利益分配等方面，体现出支付系统业务具有的公共性质。或者直接修改《业务规则》第三条规定运营机构是“由中国人民银行支付结算总中心出资设立的清算机构。”以法律规则明确其公共性质。

（二）借鉴美元跨境支付系统的先进经验

联邦资金转账系统（简称Fedwire）和纽约清算所同业支付系统清算系统（以下简称CHIPS）是支持美元全球清算及维系美元国际货币地位的两大主要支付清算系统。CHIPS是当前全球范围内较为成熟的跨境支付清算系统之一，高度契合国际现行标准。我国CIPS系统的建设模式、总体框架和规则也主要借鉴CHIPS系统，但作为后起之秀的CIPS尚不成熟，为保障人民币国际化的顺利推进，有必要继续研究并借鉴美元跨境支付系统的先进经验。

CHIPS的系统规则在多年的运行过程中已趋于完善，形成了法律、行政法规、自律规则全面化、科学化、规范化的法律基础体系。《电子资金划拨法》、《纽约统一商法典》、《多德-弗兰克华尔街改革与消费者保护法案》第三章（《2010年支付、清算和结算监管法案》）中都存在专门调整支付、清算、结算的篇章。结算最终性的法律地位就规定在《纽约统一商法典》的4-A条款，其承认轧差结算的效力。此外最新的国际标准也能及时内化为国内的行政法规、规章与部门文件。

CHIPS系统由纽约清算所支付有限责任公司（以下简称PaymentsCo公司）运营，在法律规则中CHIPS具有明确的定位。它的主要治理安排载于《PaymentsCo有限责任公司协议》《PaymentsCo公司章程》及《CHIP业务委员会章程》之中。PaymentsCo公司的监事会、董事会、CHIPS的业务委员会、高级管理层、总经理都会依据上述治理安排，履行各自的职责以确保CHIPS的安全性、高效性，維护整个金融系统的稳定性。首先，PaymentsCo公司内部设立了三种不同类别的成员，即A类、AA类以及组织成员。A类或AA类成员都是美元跨境支付系统中具有重要地位的金融机构参与者，组织成员为纽约清算所协会。每类成员之内的会员利益相同，但A类成员的会员利益是AA类成员的四倍。组织成员纽约清算所协会在公司中拥有1%的普通会员利益和优先会员权益。从PaymentsCo公司成员利润分配的方式可以看出公司的非营利性。其次，在公司内部治理方面，根据《PaymentsCo有限责任公司协议》规定，PaymentsCo公司内部管理实行双轨制，监事会对PaymentsCo公司的业务负有全面的监管责任，董事会负责管理公司的日常业务、财政业绩、制定公司的发展战略并向监事会报告。董事会和监事会的人员是由不同类别的成员根据具体规则所任命的，管理人员选择规则的严格要求使得公司治理的有效性和透明度得以提升。

在纽约清算所发布的2018版CHIPS官方文件中，关于治理部分的内容十分详尽。相较之下，除人民银行发布的《人民币跨境支付系统运营机构监督管理暂行办法》可对CIPS运营机构进行有限的外部监管外，无其他官方文件对CIPS运营机构的内部治理进行详实的说明。在法律定位尚模糊的情形下，境外金融机构易对CIPS的中立性、安全性产生怀疑，。因而，我们可适当借鉴PaymentsCo公司的内部治理规则安排，以提高CIPS运营机构治理的透明度。

结 语

CIPS的建成为人民币国际化搭建了一条安全、稳定、高效的人民币跨境使用的“高速公路”，借助这条“高速公路”人民币国际化进入了快速发展时期。但CIPS的法律制度基础仍十分薄弱，为将CIPS打造成服务于全球的金融基础设施，助推人民币国际化，CIPS有义务和责任夯实其法律基础，构建《支付清算法》，提升规则的可预测性、稳定性、明确性，与国际标准衔接，加强与相关国际组织的交流合作，结合自身实际借鉴美元跨境支付系统的治理经验，维护CIPS的中立性，建设成适应人民币国际化发展趋势的跨境人民币支付系统。

参考文献

[1] 毛术文.人民币国际化清算法律问题探析[J].现代经济探讨，2015（03）：28-32.

[2] 崔瑜.跨境人民币清算平台的国际借鉴[J].中国金融，2012（01）：58-59.

[3] 人民币跨境支付系统（一期）问答[J].债券，2015（10）：90-93.

[4] 于品显.跨境人民币支付系统建设与完善问题研究[J].海南金融，2018（08）：77-84.

[5] 潘拥军.论美元跨境支付系统的适用规则对我国的启示[J].国际经贸探索，2016，32（10）：57-70.

[6] 强力，王莹莹.国际化背景下的人民币结算制度的改革与完善[J].中国政法大学学报，2015（05）：96-108.

[7] 宗良.建立更加公正合理的全球支付体系[N].金融时报，2019-03-02（008）.

作者简介：田小雨（1996—），女，山东菏泽人，上海大学法学院2018级国际法专业硕士研究生。研究方向：国际经济法。