探究西安市0-3岁婴幼儿普惠性托育机构的改革路径

付粉玲

摘            要：本文针对制约西安市0-3岁婴幼儿托育机构发展的瓶颈因素，借鉴了政府和社会资本合作的PPP模式。在此模式下，从立法、监管、师资、成本以及电子政务系统等五个方面提出了构建西安市0-3岁婴幼儿普惠性托育机构的改革路径，希望能为本市托育机构的快速健康发展贡献微薄之力。

关键词：“全面二孩”;托育机构;改革路径

基金项目：西安市2020年度社会科学规划基金项目（编号：FX44）

“全面二孩”政策在2016年开始实施，绑在人们身上的政策桎梏终于放开，但是后续统计数据显示，人们的生育意愿并不强烈，其中最主要的原因是“养育成本”和“无人看护”的问题。由此可以看出，我国生育政策的调整出现了“不想生”“不敢生”和“养不起”的尴尬状况。为了提升人们的生育意愿，缓解孩子无人看护的问题，2019年政府工作报告中提出，“要针对实施全面两孩政策后的新情况，加快发展多种形式的婴幼儿照护服务，支持社会力量兴办托育服务机构”，以应对人民群众的巨大需求。

本课组通过对西安市0-3岁婴幼儿托育机构的走访调研了解到，制约托育机构发展的市场方面的因素主要有机构少、分布不均;收费昂贵;从业老师少且杂、待遇低、流失频繁、管理水平良莠不齐。政府方面的因素主要有缺乏对托育机构的认知定位、缺失顶层设计以及监管的无序和混乱等问题。本文从这些制约因素入手，探究构建西安市0—3岁婴幼儿普惠性托育机构的改革路径，以实现“幼有所育”的目标，满足人民群众不断追求美好生活的愿望。

一、相关概念

托育服务是指当家庭由于某些原因无法给予婴幼儿足够的照护，婴幼儿在一天中的某一个时间段必须离开家庭和父母，由其他人或者机构代替父母照顾孩子。根据新福利主义视角下的“向儿童投资”理论认为，向0-3岁儿童投资成为面向未来人力资本建设的新保障，同时还能兼顾促进家庭福利、提升女性的就业和地位、减少贫困等诸多好处。所以给0—3岁婴幼儿提供这种福利性质的公共服务，是政府部门义不容辞的责任，应该将其纳入政府的财政预算和城市规划中，以保证这些婴幼儿的福利。

普惠性托育机构是指面向0-3岁婴幼儿提供托育服务的组织。它应该具有这样的特征：一是达到市教委规定的办园基本标准;二是面向社会大众招生;三是收费实行政府定价或接受政府指导价。所以，普惠性托育机构一定是公益的、有质量保证的，其收费将不高于同类公办托育机构的费用。只有这样，才能满足群众放心实惠的心理需求，提升二孩的生育意愿。构建西安市0-3岁婴幼儿普惠性托育机构，就是要建立符合这样标准的托育机构，只有这样，才能切实提升孩子的入托率，提升女性的就业率和生育意愿。

二、政府和市场的合作模式

在市场经济体制下，要求政府在短期内设立众多的普惠性托育机构来满足全社会家庭的托育需求，这无疑会增加政府的财政负担和管理难度。托育服务按照其自身的性质，可将其划分为准公共产品，结合托育产业的特殊特点，它又承担着一定的社会责任和公益价值，所以托育服务无疑是政府既有责任提供又适合市场化操作的公共服务项目。福利多元主义的理论强调，政府不是福利和公共服务的唯一提供者，应该鼓励民间资本积极参与，依靠全社会的力量来提供公共服务产品。政府的角色从福利的直接生产及负担者转为管理和协调者。这种公共服务民营化的目的就是减少政府的福利支出，提高服务的效率，增加民众享有公共服务资源的自由和机会等。

PPP（Public-Private-Partnership）模式，即政府和社会资本合作，是公共基础设施中的一种项目运作方式。PPP模式下托育机构主要是运用政府与社会资本合作的模式进行创办，呈现出“机构办托儿所”和“公立托儿所”两方面的特点。一方面可以引进社会资本进入托幼机构来投资创业，另一方面能凸显政府更好地监管的角色;一方面能够缓解当前托幼机构供不应求的状况，另一方面也能够解决托育机构因政府监管不到位而导致质量上的诸多问题。2017年，国家发改委发布《关于鼓励民间资本参与政府和社会资本合作（PPP）项目的指导意見》（简称：《意见》），明确规定，不断加大基础设施领域开放力度，除国家法律法规明确禁止准入的行业和领域外，一律向民间资本开放，不得以任何名义、任何形式限制民间资本参与PPP项目。托育服务作为准公共产品，属于基础设施领域，是面向婴幼儿提供的福利项目，可以大力吸引社会资本力量进入，以加快托育机构的供给。

根据托育服务的特殊属性，PPP模式又有BOT（build-operate-transfer，即建设-运营-移交）、ROT（Renovate-Operate-Transfer，即改扩建-运营-移交）以及其他一些更加灵活地方式，如BOO、TOT、BTO等。这些方式可以使政府明确在托育机构的建设和体系构建中所应该承担的任务，主要是在政策法规的制定、相关部门的关系协调、机构建设初期融资、既得利益的分配以及如何依法进行监管等方面需要履行好自己的职责。其余的可以交给市场和社会进行提供和运作，这在一定程度上减轻了政府的财政压力和管理难度，又调动了社会资本参与的积极性和主动性，为更好地提供托育服务提供思路和有益的借鉴。西安市要在短期内解决0—3岁婴幼儿托育机构的供给问题，可以充分借鉴PPP这种合作模式，并依托现有托育机构、幼儿园、家庭看护中心等多种渠道和方式来加快供给，满足人民群众的需求。

三、改革路径和建议

本课题组结合对西安市0-3岁婴幼儿托育机构的调研情况，在借鉴PPP模式下，将市场和政府制约托育机构发展的瓶颈因素进行整合，在以下5个方面提出改革的思路和建议。

1.政府应该尽快出台符合本市实际情况的关于0-3岁婴幼儿托育机构的整体方案、规划或者意见。2019年5月，国务院出台《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的指导意见》。2019年7月，国家卫健委和财政部联合颁布的《托育机构设置标准》（试行），《托育机构管理规范》（试行）。2019年12月陕西省政府办公厅发布了《关于促进3岁以下婴幼儿照护服务发展的实施意见》，这些文件的出台都为我市制定相应的规划、具体落实的方案等指明了方向。其次，借鉴上海、南京、杭州、广州、安徽等托育机构较为发达和先行地区的经验，结合我市的实际情况进行调整、修改，为构建我市0-3岁婴幼儿托育机构建立起框架和宏观的制度设计。

2.在监管和具体落实方面，可以借鑒南京市的做法，指定分管的市级领导，将17个部门进行整合，市卫计委为业务主管部门或牵头部门，并设立婴幼儿发展处专职负责0-3岁婴幼儿早期发展的各项工作。西安市各区县在机构设置以及相应的人员配备上也需进行相应的调整，使得工作能够上下衔接，统一归口管理。托育机构的准入条件和人员资质，可以根据托育机构的性质、规模、收费等分别由工商、民政部门按照国家和西安市的具体政策来拟定和执行。

3.利用互联网，构建托育服务的电子政务系统，将17个部门进行整合，使各部门信息共享，共同监管，做到政务公开、透明、高效。政府部门可以在指定的主管部门或者牵头部门的官网专门设置一个关于托育服务机构的版块，将其细分为政府监管、托育机构和社会监督三个板块。具体发挥的作用可以包含以下几个方面：

（1）在政府部门板块，把17个部门的职责进行整合，设置各自在电子政务系统的权限，把托育机构的注册、申请、资质审查、登记等流程在此页面完成，以缩短办事流程，提高办事效率。托育机构的注册情况各个部门可以信息共享，不必重复申报。申请人员将相关资料的原件扫描件上传至指定页面，相关部门在规定的时间内完成网上资料的审核，争取让申请人“只跑一次，只进一次门”。线上资料审核完后，可以要求其在指定的时间带上所有的原件等资料进行线下复审，也可以深入到托育机构的实际举办场所进行检查，对不合格的机构在网站上及时公告，限期整改，达到标准再进行招生运营。

各部门出台的关于0-3岁婴幼儿托育机构的制度、文件、政策、规定以及针对托育机构进行的人员资质的登记备案信息，开展业务知识的培训、公布违法违规机构的黑名单等信息可以向社会公布的，在此版块公开，以提高彼此的信息沟通和共享，节省人力、物力和财力，提高办事和沟通的效率。

此外，可以充分利用互联网资源，将各个部门关于0-3岁婴幼儿早期喂养、早期教育、父母和婴幼儿的沟通方式方法，优秀的育儿经验、科学的育儿理念等信息通过网络、手机客户端、微信公众号、微信群等途径进行推送，为广大家庭和托育机构提供最大的服务便利，提高父母和托育机构在育儿过程中的缺陷和弊端，提升育儿质量。

（2）在托育机构板块，可以将全市已经审核注册的托育机构的信息、师资配备、招收幼儿的年龄、保育和早教的特色、招生数量等信息进行发布，使家长在进行选择时可以从正式渠道了解到相关信息，以供其选择。

（3）在社会监督板块，主要是用于和广大家长、群众进行互动，对托育机构在运营过程中出现的各种问题、不合理行为以及政府部门还有待于提升完善、加强监管的地方进行反馈，使政府部门可以根据群众反映的重点问题对工作进行及时调整、改进，为把托育服务工作做得更好提供努力的方向。

4.多渠道增加托育机构从业人员的供给，切实保障工资社保待遇，降低人员流失率，保证托育机构的正常发展。

（1）充分挖掘高校教育的潜力，增加专业教师的供给。据统计， 陕西省目前培养各层次学前教育专业人才的学校有10多所普通高等院校， 20多所高职高专， 2所具有幼儿教师资格认定的中等职业技术学校。这些专业主要针对3-6岁幼儿教育，比较适合幼儿园的教师需求。而设置早期教育专业，专门针对0-3岁婴幼儿的保育和教育方向的，目前只有咸阳职业技术学院一家，2014年开始招生，每年招生人数仅有40名。鉴于此，针对托育机构从业人员极度短缺的状况，建议政府部门对陕西省各级各类开设学前教育专业的院校加快开设早期教育专业或者早期教育方向，扩大招生名额并通过设置倾向性的奖学金或者学科奖励、毕业推荐托育机构以供实习或就业等方式，调动学生选报此专业的积极性和主动性。优化专业课程设置，适当加开针对0-3婴幼儿教育和家长指导的必修课程和选修课程，以满足托育机构工作的需求，从整体上快速提升托育机构专业教师的学历层次和专业素养。

（2）充分挖掘培训机构的潜能来提升托育机构专业教师的职业化培训体系。课题组调研了解到，托育机构的专业老师有很大一部分是由母婴护理师、育婴师、保育员组成。2019年3月，国家人力资源和社会保障部门已经颁布了《育婴员与保育员的新职业标准》。根据此标准，可以通过规范的培训设定培训的课时数、实践操作技能的水平和标准等，做到统一标准、统一培训、统一考试和统一质量控制。所有通过培训的从业人员，都需具备照护婴幼儿身体和精神情绪的能力，具备婴幼儿早期教育的知识和实际操作能力，能够在培训结束后顺利在托育机构、早教机构、家庭服务、儿童福利中心等组织工作。并且，在工作过程中，托育机构可以根据员工的绩效水平和重点培养的意愿，推荐员工参加在职的继续培训，以不断提高其看护婴幼儿的水平和技能。通过这种方式，可以迅速吸纳广大社会人员加入并提高托育服务的技能和知识，增加人员供给，保证托育质量。

（3）规范托育机构的用人机制，切实保障员工的合法权益。托育机构尽管规模大小不一，从业人员多少不定，但只要是合法注册的托育机构，都应该按照我国《劳动法》《劳动合同法》及其相关的法律法规，和员工签订规范的用工合同，按时足额为员工缴纳社会保险。员工的薪酬水平不得低于本地区最低工资标准，其次可以综合考虑员工的学历、工作年限、工作熟练程度和绩效考核等多种因素制定合理的工资报酬。托育机构应建立完善规范的招聘管理制度、绩效考核制度、财务管理制度等，规范用工机制，切实保证员工的合法权益，提高托育机构从业人员的社会地位和待遇，吸引高素质人才投身托育服务事业。

5.加大财政经费的投入力度，多渠道构建普惠性托育机构。普惠性最显著的特点就是托育服务的价格是政府定价或者政府指导价，人民群众可以接受，在比较亲民的合理区间。这就需要政府加大财政经费的投入，将托育服务工作管理所需的经费纳入财政预算，新增教育经费向0-3岁婴幼儿的早期教育倾斜。政府部门可以结合本区域的条件，在PPP合作模式下，除了大量吸引社会资本投资托育机构外，还可以制定面向托育机构的优惠政策，如税收减免、以奖代补、减免房租等措施鼓励托育机构提供普惠性服务。另外，还可以设立托幼服务的专项基金。以政府投入和基金会运作相结合的方式来加大对托育服务的投入，并由专业管理机构负责基金的运营管理，动员全社会为托育服务贡献力量，促进托育事业的快速蓬勃发展。

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