传统工艺配制中药制剂备案管理办法实施的实践与思考

钱芳 刘朵 顾艳

摘 要 目的：梳理医疗机构中药制剂管理的法规沿革，并以上海市传统工艺配制中药制剂备案的实施情况为例加以分析。方法：通过检索上海市医疗机构应用传统工艺配制中药制剂备案数据库，对上海市各家医疗机构申报的传统中药制剂备案情况进行汇总分析。结果：截至2019年12月1日，上海市内已有17个医疗机构的78个传统工艺配制中药完成备案；备案制剂品种剂型以合剂、颗粒剂为主，分别为55.1%、33.3%；91.0%的备案品种是由原注册品种转备案制；51.3%的生产方式为委托加工，其中新备案的7个品种全部是委托加工。结论：备案制促进了中药制剂申报，但仍需完善；借助企业生产研发优势，开展委托合作研究，是推动新的传统中药制剂备案的重要途径。

关键词 医疗机构 中药制剂 备案管理

中图分类号：R288 文献标志码：C 文章编号：1006-1533（2020）21-0058-03

Practice and thoughts on the implementation of the administrative measures

for filing traditional Chinese medicine preparations by traditional craft

QIAN Fang*， LIU Duo， GU Yan

（Department of Pharmacy， Traditional Chinese Medicine Hospital of Jiading District， Shanghai 201800， China）

ABSTRACT Objective： To sort out the history of regulations on the administration of traditional Chinese medicine preparations in medical institutions and analyze the implementation of the filing of traditional Chinese medicine preparations by traditional process in Shanghai. Methods： by searching the “record database of traditional Chinese medicine preparations prepared by traditional Chinese medicine institutions in Shanghai （as of December 1， 2019）” on the official website of Shanghai pharmaceutical supervision and administration bureau， the records of traditional Chinese medicine preparations reported by various medical institutions in Shanghai were summarized and analyzed. Results： by December 1， 2019， a total of 78 traditional Chinese medicines prepared by traditional techniques from 17 medical institutions in Shanghai had been put on record. The formulations of record preparation were mainly mixture and granules， accounting for 55.1% and 33.3%， respectively. Ninety-one percenter of the registered varieties are transferred from the original registered varieties and 51.3% of the products were processed by commission， among which the seven new varieties were all processed by commission. Conclusion： The filing system can promote the application of TCM preparations， but it still needs to be improved. It is an important way to promote the filing of new traditional Chinese medicine preparations by taking advantage of enterprises production and R&D advantages and carrying out commissioned cooperative research.

KEy WORDS medical institute； Chinese drug preparation； records management

醫疗机构中药制剂指的是医疗机构根据本单位临床需要，经批准而配制、自用的固定中药处方制剂。2017年7月1日《中华人民共和国中医药法》（简称《中医药法》）颁布实施，第三十一条明确“支持应用传统工艺配制中药制剂”。2018年2月12日，国家药品监督管理部门发布《关于对医疗机构应用传统工艺配制中药制剂实施备案管理的公告》（2018年第19号），对传统中药制剂定义及备案等事宜进行了规范，明确各省级食品药品监督管理部门负责建立传统中药制剂备案信息平台。上海市药品监督管理部门于2018年7月2日，发布了《关于对本市医疗机构应用传统工艺配制中药制剂实施备案管理的通告》，标志着上海市这项工作的正式启动。笔者从院方角度探讨申报中的难点与困难，以期为新政策下传统中药制剂申报提供科学的意见和建议，进而推动医疗机构中药传统制剂的挖掘、整理和申报工作。

1 医疗机构中药制剂管理的立法沿革

1.1 从注册制到备案制

医疗机构中药制剂管理经历了一个从无到有、从笼统到具体的过程。自1984年颁布《中华人民共和国药品管理法》（简称《药品管理法》）起，医疗机构中药制剂开始走向法制化。2001年重修的《药品管理法》、《医疗机构制剂配制质量管理规范》明确了医疗制剂的注册和配制。2005年先后颁布了《医疗机构制剂配制监督管理办法》和《医疗机构制剂注册管理办法》，明确了根据传统工艺配制且具有5年以上（含5年）使用历史的医疗机构中药制剂的资料项可免报及医疗机构中药制剂的委托配制制度。2017年7月1日《中华人民共和国中医药法》的实施，对传统工艺配制中药制剂又提出了备案制的管理思路。此后国家药品监督管理部门及各省级药品监督管理部门也分别于2018年相应出台了备案制管理流程，意味着将中药制剂分为“应用传统工艺配制中药制剂”和“应用现代工艺配制中药制剂”这两个部分，前者执行备案制管理，后者依然执行注册制管理。

1.2 注册制、备案制关于“传统工艺配制中药”部分条款的差异

备案制管理规定对于“传统工艺配制中药”给出了更明确的定义，更具有操作性。对于临床使用≥5年的中药制剂，2018年和2005年的申报资料可免报送部分是一致的；再注册申请需要每3年申请1次，但备案制改为由申报单位向批准部门提供年度报告（表1）。

2 上海市醫疗机构2018—2019年应用传统工艺配制中药制剂备案情况

笔者利用上海市药品监督管理局官网“上海市医疗机构应用传统工艺配制中药制剂备案数据库”进行检索。截至2019年12月1日，上海市各家医疗机构应用传统工艺配制中药制剂备案品种数为78个，涉及17家医疗机构；91.0%的备案品种是由原注册品种转备案制， 9.0%的备案品种为新备案；所有78个品种中，51.3%的生产方式为委托加工，其中新备案的7个品种全部是委托加工（表2）；品种剂型中合剂和颗粒剂占比最高，分别为55.1%、33.3%，新备案的品种全部是颗粒剂（表3）；承担委托加工的企业总计5家，其中1家是由传统饮片供应企业扩建为制剂生产企业。

3 讨论

3.1 备案制的出台，增强了医疗机构申报的积极性

虽然2005年的《医疗机构制剂注册管理办法》，对传统工艺中药制剂进行了定义并简化了送审资料，但截至2014年各省市申报注册的中药制剂却遇冷，其品种、数量、适应性和生产机构呈下降趋势，甚至一些省市近两年无中药医疗制剂注册或申报[1]。可以说，中药制剂遇到了前所未有的“难以逾越的鸿沟”，呈现出老制剂品种骤减且特色缺失、新制剂研制基本停止的态势。上海市作为国内比较发达的地区，医疗及药品资源都比较丰富，临床开发申报新制剂的积极性不够强，加之制剂室建设的高标准、制剂定价的“保本微利”原则以及对调拨的限制等，使得各家医疗机构制剂室均呈现萎缩态势[2]。

2017年《中医药法》出台，总局2018年第19号文《关于对医疗机构应用传统工艺配制中药制剂实施备案管理的公告》，尤其是国家中医药管理局在医院等级评审和医院中医重点专科评价中将院内中药制剂品种数量作为衡量中医医院中医特色的一个重要指标。上述新政策的出台，促使医院重新审视制剂工作，以笔者研究为例，有78个传统工艺制剂备案，其中7个新备案的申报时间均为2018—2019年度，而2005—2017年间，上海市医疗机构新制剂申报数为0。

3.2 传统中药饮片企业助力医院制剂的开发、生产

笔者研究发现，上海市新增7个备案产品，其委托企业均是上海本土一家传统的饮片销售企业，该企业于2015实施战略调整，有目的地修建中药传统制剂车间及研发中心，于2018年获得《药品生产许可证》。该企业主动到医院寻求制剂开发合作机会，并协助医院解决设备、生产、质量管理等相关问题，从而也推动了上海市医疗机构传统制剂备案申请工作的开展。虽然委托生产的概念在2005年注册制管理办法中就已经提出，但在实际工作中，传统的制药企业由于车间规模、一次生产能力远远大于医院制剂需求，故很多医院制剂因为需求量小，其实无法实现委托。本次研究中，由于企业战略定位目标就是按照制剂委托加工能力来设计的，故能快速地配合医疗机构完成工艺研究及申报。此外，该企业的背景是传统的饮片销售公司，其饮片配备和供应体系是完善的，能够满足各家医院不同制剂组方的需求。

3.3 建议对含毒性饮片处方的传统工艺配制的中药制剂进行分类管理

关于备案制申报简化条款中，对于“1.处方中含法定标准中标识有剧毒、大毒及现代毒理学证明有明确毒性的药味；2.处方组成含有十八反、十九畏配伍禁忌。”这两种情况，仍需上报急性毒性和长期毒性的资料。在临床实际工作中，含毒性饮片配制的医院制剂多为外用药，特别是骨伤科的外用制剂，如三色膏，含马钱子等，这些毒性饮片在外用制剂的应用具有必要性，而且在多年临床应用实践中无毒性，仅因为药典标注为“含毒”，就需要制剂申报单位再次进行毒理学研究，极大程度浪费了人力、物力，并可能导致医疗机构为了避免毒理学研究而违背中医药规律。故建议针对制剂本身的毒性程度，相关主管部门可再细化分类管理。

3.4 允许中药制剂在一定范围内调拨使用，有助于中医药的传承

《中国中医药报》2019年9月9日报道“江西明确使用5年以上中药院内制剂可省内调剂使用”。上海市卫计委、中医药发展办公室、食品药品监督管理局以及医疗保险办公室于2013年9月4日联合发布“关于规范本市医疗机构特色中药制剂在医疗联合体、对口支援的区县中医医院内调拨使用管理的通知”（沪卫计委中医〔2013〕022号）。可见，不同地区的政府都认识到，中药制剂的鼓励与创新，不仅在申报、审批、监管、物价上，还涉及医保、调拨管理等环节，只有政府与行业相互配合，监管与许可并重，中药制剂才能健康发展。总之，放宽医疗机构中药制剂的准入，将给医疗机构中药制剂事业的发展带来美好的未来。

参考文献

[1] 王阶， 乔夕瑶， 林飞. 医疗机构中药制剂现况研究及发展对策[J]. 中国中药， 2015， 40（21）： 4117-4121.

[2] 沈洁， 周易天， 赵黎， 等. 院内中药制剂生产和使用情况的分析与思考[J]. 中国中医药现代远程教育， 2017， 15（21）： 49-50； 64.