后疫情时代慈善组织治理的政府策略研究

摘     要：新冠肺炎疫情期间，慈善组织参与应急治理，为抗疫做出重大贡献的同时，也存在信息披露制度不完善、应急管理专业能力欠缺、信息协同机制不健全等突出问题，政府部门亟须对长期以来对慈善组织的默许性支持策略做出一定优化调整，落实慈善组织信息披露法律责任，出台慈善组织专业化程度评估标准，利用信息技术构建应急管理协同机制，构建多元共治的应急治理体系。

关键词：重大公共卫生事件;慈善组织;政府治理策略

慈善组织是社会公益组织的重要组成部分，长期以来，在公共服务社会化过程中，地方政府采用“默许性支持”的社会组织治理策略，通过权力默许和选择性赋权的运作机制来对慈善组织进行治理。在此次新冠肺炎疫情中，慈善组织承担了部分社会捐款筹集、防疫物资调配、公众心理干预、社会工作服务等职能，为抗击疫情做出了重要贡献。然而，部分慈善组织存在的资源和信息协同效率低下、运行机制不畅、应急管理能力欠缺等诸多问题，一定程度上动摇着政府对慈善组织的信任基础，也对民众的捐献意愿产生了负面影响，甚至一度引发网络负面舆论，这显然不利于良好政社合作关系的形成。

本文基于慈善行业统计数据，结合此次疫情中慈善组织的捐赠资金和捐赠物资拨付情况，分析慈善组织在这场社会治理水平大考中存在的短板，并进一步对后疫情时代政府如何更好地进行慈善组织治理提供建议以供参考。

一、疫情大考中慈善组织存在的突出问题

（一）慈善组织信息披露制度亟待进一步完善

据民政部数据，截至4月23日，全国各级慈善组织、红十字会接收社会各界的捐赠资金约419.94亿元;捐赠物资约10.94亿件;捐赠款物（含物资折价） 相当于各级财政抗疫总投入资金的近 1/3 。据中国慈善联合会统计，从接受捐赠主体看，慈善会、红十字会和各类基金会接收捐赠占比为40.2%、26.8%和 22.4%，接收近九成善款。截至4月23日，全国各级慈善组织、红十字会累计拨付捐赠资金约345.19亿元;拨付捐赠物资约10.49亿件，拨付率约为82%。

即使相关慈善机构声称其所接受的善款善物拨付去向均在其官网进行了公示，但在疫情前期，社会公众对于这些慈善机构的质疑焦点依然集中在受赠者需求与实际拨付不对等问题。例如：部分未收治新冠肺炎患者的医院获得了防疫物资拨付，而许多定点医院却因为物资紧缺，甚至直接向社会发布公开募捐请求，这一现象引发了公众对于慈善组织拨付效率和透明度的担忧;另外，相关慈善组织将其出现的善款善物管理无序解释为人员紧缺，也有网民质疑其公开披露的善款管理费用高昂，工作人员人均薪酬过高等问题，亦使相关慈善机构社会评价一度受损。

事实上，根据《慈善法》对于慈善组织信息披露的要求，2017年9月4日，全国慈善信息公开平台就已开通，用于慈善组织、慈善信托受托人等参与主体面向社会公开慈善信息，从技术上来看，实现阳光慈善的目标并不存在太大难度。然而，截至2019年12月31日，该平台共登记慈善组织8073家，“慈善组织年报”栏目共有7059条数据（此数据包含同一慈善组织上传的不同年度数据）;以红十字会为例，平台共登记红十字会1148家，以“红十字会”为检索对象得出的数据仅为46条，且在该平台检索一度处于舆论风口浪尖的“武汉市红十字会”，并未获取到其公布的任何年度的慈善组织年报。这表明相当一部分慈善组织，尤其是各地红十字会在信息公开方面确实存在未及时上传信息的问题，政府制定的信息披露政策在具体实施效果方面存在较大优化空间。

（二）慈善组织应急管理专业能力有待提高

在疫情研判和防控过程中，许多慈善公益组织，甚至一些大型基金会反应滞后，未能在短时间内拿出应急处置方案，指导抗疫款物筹集活动有序进行，相反，一则央视直播记者进入武汉某慈善组织物资仓库采访遭驱赶的新闻引发舆论关注，暴露出部分慈善组织存在应急管理专业技能人才缺乏和运作流程低效无序等问题，直接导致后续物资拨付方面力不从心。根据受赠者反馈，相当一部分受赠物资达不到医用标准，无法应用在医疗救治环境中。有志愿者指出，仓库内部缺乏有效的分类管理机制对医用和非医用物资进行分类整理，公益资源和社会资源无法高效对接。

另外，接受社会捐款捐物是疫情期间许多慈善组织的主要活动形式，而疫中心理疏导、疫后心理重建、防疫知识宣传、医疗资源协调、社区志愿服务等满足群众切实需求的活动形式占比较少，除了缺乏足够的活动资金和志愿者外，也反映出慈善组织相关专业技能人才缺乏的现实困境。

这种捐赠人、受贈（助）者与慈善组织相关管理者之间存在的信息不对称，凸显部分慈善组织应急管理能力不足以应对重大突发事件，组织成员也缺乏必要的专业技能开展多元化的慈善公益服务，这不仅造成极大的资源浪费，也容易引起公众对慈善组织的质疑和污名化，不利于构建良性的公益生态。

（三）慈善行业信息协同程度较低

在重大突发疫情面前，韩红慈善基金会、爱德基金会等一些慈善组织表现活跃，较早开通疫情物资捐赠接收通道，为疫情防控做出重要贡献。除全国性慈善组织，许多地方性慈善机构也积极采取行动助力抗疫，形成了强大的慈善正能量。但着眼于慈善行业在此次疫情中的诸多作为，仍不难发现许多慈善组织的行动具有地区性、分散性、无序性的特点，一定程度上分散了社会捐赠资源，不利于物资的有效管理和拨付，也不利于抗疫力量的团结协作。

当前，我国的公益生态系统尚未构建起来，虽然全国经登记成立的慈善组织数量已近万，但依然没有形成慈善机构之间相互依存、相互支持、相互补充、相互发展的完整闭环，且仅靠行业协会之力无法真正有效建立行业信息协同机制。信息化时代，为各自分散作战的慈善机构提供线上运行的协同机制是大势所趋，有助于更好地凝聚慈善力量，构建多元共治的应急治理体系，缓解政府压力。

二、疫情大考给慈善组织的政府治理带来的启示

（一）落实慈善组织信息披露法律责任，强化政府监管措施

长期以来，政府部门对慈善组织的默许性支持，形塑着这些组织的能力边界，行业协会等自律组织充分保障了慈善组织进行活动时的自主决策权。但任何一个行业都需要“两条腿走路”，即强化政府监管，从法律层面确保信息披露制度的有效实施。

第一，建议进一步完善和细化慈善组织信息披露方式，明确需要定期披露和临时披露的信息，落实慈善组织信息披露法律责任，加大信息质量审查力度，确保披露信息的合法性、准确性、有效性;第二，各级政府可以组织慈善机构加强《慈善法》的学习，增强组织从管理者到基層工作人员的守法自觉性。另外，由于慈善事业的特殊性，作为参与者和监督者的社会公众对于慈善组织的腐败等丑闻容忍度较低，因此对于违反《慈善法》的组织和个人，需要加大惩罚力度;第三，必要时可采取以第三方评估为主、媒体监督为辅的合规监督模式，选择政府、公众认可的审计机构和官方媒体，及时披露审计报告，为政府监管提供有效的审计信息依据。

（二）出台慈善组织专业化程度评估标准，实行年检及奖惩制度

疫情为许多行业按下了改革的“快进键”，慈善组织也是如此，要想摆脱其在公众心目中“不专业”甚至“拖后腿”的负面印象，则迫切需要提高慈善组织的专业性，提高参与应急治理的专业程度，推动慈善行业取得长足发展。

近年来，慈善行业出现的多起丑闻已经表明，仅凭行业自律，无法切实保证慈善组织的专业化、合规化程度，需要政府出台慈善组织专业化程度评估标准，实行年检制度。一是在慈善组织登记阶段，根据慈善组织性质和成立目的，分别制定专业技术人员最低人数限制。一定数量的应急管理、物流管理、财务、心理学、医学等专业人才，以及具有潜水作业、高空作业等技能证书的技能人才，有利于保障慈善组织高效、合规运作，提高应急管理水平;二是在慈善组织运营阶段，可由政府牵头，组织对工作人员和志愿者的技能培训，提升组织成员的应急管理素质和组织整体技能水平，提升行业专业化程度，保障应急救援效率。三是落实年检制度，由民政部门对登记的慈善组织实行不定期随机抽检和定期全面检查，审核慈善组织登记材料真实性，确保专业人员最低人数达标和技能培训的定期开展;四是对慈善组织报批的项目，也可以组织质量评估，使慈善活动不局限于捐款捐物，而是充分发挥慈善组织专业人才的特长，确保项目达成预期目的和效果。

增加对做出突出贡献的专业人才、慈善捐赠者参与突发事件应对的保障激励，加大对评估结果优秀的慈善组织的税前抵扣力度;对评估不达标的慈善组织，可责令改正，并采取相应的惩罚措施。

（三）利用信息技术构建应急管理协同机制，形成高效应急架构

面对重大突发公共卫生事件，单个慈善组织和政府部门都无法做出最高效的应急安排，必然存在人力物力紧缺情况，应急管理协同机制的缺乏非常不利于物资和人员的有效调度。建立信息共享机制，有利于增强慈善行业的协同性，优化慈善资源配置。

其一，基于大数据构建信息共享平台，接入慈善组织、企事业单位和政府部门，准备突发事件应急预案，规范社会捐赠资源接收流程，使社会各界资源在政府准确调度下和慈善组织的快速执行下，实现慈善资源与受助需求的精准对接;其二，加强慈善组织间的内部沟通、协调和合作，选择具有较强公信力的慈善组织发挥核心和枢纽作用，帮助较小规模的慈善机构优化组织管理流程、传授应急管理经验、提升专业技能水平，信息共享平台上的慈善组织发挥比较优势，开展不同形式的慈善活动，以更好地满足群众需要;其三，积极借助网络工具，采用协同办公、远程会议等方式，降低慈善组织的运营成本，提升工作效率。行业协会也可以基于信息共享平台的统计数据，分析慈善行业发展趋势和现状，提升行业专业化管理水平。

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作者简介：

吕梦雪（1996-  ），女，湖北荆州，硕士研究生，研究方向：公共政策、公共卫生事业。