蜕变，检察建议这两年

方圆记者 张羽

这是一场深入灵魂、刻入机制的变革，检察建议制度在更新理念后，发现了更为广阔的空间和领域

2018年，戊戌年。

这一年，北河沿大街147号迎来了新一任最高人民检察院“掌门人”张军。

这一年，最高人民检察院重塑性内设机构改革风起云涌，卷动四方。

这一年，最高人民检察院首次向国务院部门提出社会治理类检察建议，挥动检察建议这柄法律之刃。

这一年，无疑是中国检察史的重要一页，检察建议适逢其会，正可大展拳脚。

这一年，为适应修改后的人民检察院组织法赋予检察建议的新功能和新要求，最高检党组对加强和改进检察建议工作作出一系列谋划部署。

“此后，各级检察机关深刻把握新时代检察工作的新定位，大力更新法律监督理念，不断加强和规范检察建议工作，取得了积极的成效。其中，社会治理类检察建议在推动改进社会治理工作，提升社会治理水平，推进国家治理体系和治理能力现代化方面发挥了积极作用。”最高检法律政策研究室主任高景峰如是说。

内源性撬动+外源性公众期待

2018年10月，《人民检察院组织法》正式将检察建议确立为检察机关行使法律监督职权的方式之一。相较于传统理念中，检察建议被视为检察机关办案职能的延伸或者补充，这无疑是检察建议性质的一次重要更新。

随后，两份有关檢察建议的重要文件出台——《人民检察院检察建议工作规定》和《人民检察院检察建议督促落实统管工作办法》，其中前者将检察建议明确划分为五种类型，包括再审检察建议;纠正违法检察建议;公益诉讼检察建议;社会治理检察建议和其他检察建议。

从综合运行的实际情况来看，再审检察建议和纠正违法检察建议，主要针对个案，被运用在民事、行政诉讼监督领域;公益诉讼检察建议和社会治理检察建议则更注重通过对个案或类案的分析，维护社会公共利益。

其中，公益诉讼检察建议多聚焦于生态环境与资源保护、食品药品安全、国有土地使用权出让、国有财产保护与英雄烈士保护、未成年人保护等领域;而社会治理检察建议则着眼于帮助被建议单位堵漏建制，提升社会治理水平，例如最高检评选的“2019年优秀检察建议”就涉及艺术品评奖、交通客运管理、互联网个人信息保护、金融机构风险等问题，这些问题的解决有助于提升百姓日常生活的安全感、幸福感。

最高检对检察建议工作的大力推进不是没有争议。

在系统内部，有人认为再审检察建议与抗诉职能重合，没有意义;也有人认为基层检察院本来就办案力量不足，发检察建议是多此一举，增加工作负担;还有人认为发检察建议是个“吃力不讨好”、还容易得罪行政机关、大型企业的苦活累活……

在系统外部，则有人认为公益诉讼和社会治理检察建议管得太多，检察机关手伸得太长、管得闲事太多，不愿意配合落实……

在吉林大学法学院教授侯学宾看来，检察机关广泛运用检察建议这种方式，既是由于内源性的改革机制撬动，也是满足外源性的社会公众期待。

“内源性方面，检察机关先是面临反贪转隶，再是进行内设机构改革，急于改变‘四大检察不均衡发展的现状、重新定位检察机关在国家治理体系中的地位。检察建议的磋商性、探索性等都更能适应这种迫在眉睫的重塑性改革，并灵活地解决一些问题。”

“外源性方面，改革开放满足了人们的生存需求之后，人们对生活品质的要求高了起来，目光所及要绿水青山，出行娱乐要舒适安全，遇到意外必须有公平正义。这时候就需要有大众信任、法律专业知识丰富的公共利益代言人，来解决这些问题。检察机关客观中立的立场、作为司法机关的社会公信力，都使得其非常合适充当这个角色。”侯学宾评价。

社会对于检察建议的需求，不是一句空话。

譬如2019年全国和上海两会期间，部分人大代表、政协委员热议公民个人信息保护问题。上海市两会上，23名市政协委员联名提出《关于发挥检察机关在消费者数据隐私保护中作用的建议》提案，建议检察机关加强公民个人信息保护工作。为此，上海市检察院组织浦东、杨浦、静安等区检察院开展调查，查明涉及留学、育儿、就业招聘、理财、网购等与民生密切相关的10余款手机APP存在违规获取用户授权、隐私政策文本不规范、信息保护机制不完善等问题，侵害公众合法利益，并向有关APP运营企业和应用商店运营商制发检察建议书。

历史犹如一辆滚滚向前的火车，不恋来路，只看前方。

“理念不同，天地就不同”

“没有办法时，就想想检察建议能不能用。”这是记者采访多位一线办案检察官时得到的答案，他们涉及刑事、知识产权检察、未成年人检察等多个领域。时至今日，“能不能通过检察建议解决问题”已经成为很多检察官的“习惯思维”。

这种“习惯思维”，是怎样在两年间养成的呢？

答案只有一个字：变！

一变：从自下而上到自上而下

2018年6月12日，最高人民法院审委会会议室。这是张军过去工作熟悉的地方，这一次他却是作为首席大检察官，为一起关于小学教师性侵未成年学生的抗诉案件而来。张军在列席会议上，条分缕析地明确指出原审判决存在的错误，并从情节认定、法律适用、量刑建议等多个方面阐述了检方观点。最终，最高人民法院经审理采纳了最高人民检察院的全部抗诉意见，依法改判齐某无期徒刑。

个案结束，张军的内心却波澜不平。如何把未成年人检察工作做到起诉之前、延展到裁判之后，为每个家庭、每一所幼儿园和中小学校带来更实在的获得感、幸福感和安全感？

2018年10月19日最高检向教育部发送了《中华人民共和国最高人民检察院检察建议书》，认真分析办理的性侵幼儿园儿童、中小学生犯罪案件，针对校园安全管理规定执行不严格、教职员工队伍管理不到位，以及儿童和学生法治教育、预防性侵害教育缺位等问题，提出三项具体建议。即我们通常所说的“一号检察建议”。

在此后的两年里，全国检察机关都以史无前例的热情投入到“一号检察建议”的落实工作中去。他们走进学校，把生动的案例和惨痛的教训一遍遍掰开了揉碎了地讲述，他们甚至“笨拙”地录起了抖音视频、画起了公众号普法漫画，以一种接地气儿的姿态走近孩子、老师和家长。

以“一号检察建议”为起点，最高检三年来连发四份检察建议：

2018年11月，最高检向最高法发出“二号检察建议”，建议法院进一步落实司法责任制，严格落实公告送达的相关规定。

2019年6月，最高检围绕及时发现查处金融违法犯罪活动向中央有关部门制发了“三号检察建议”，推动相关部门进一步加强行政监管，强化源头治理，把违法犯罪风险和危害消除在萌芽状态或者初始阶段。

2020年4月针对“窨井盖吃人”向住房和城乡建设部发提出的“四号检察建议”，则是以特殊的方式守护了老百姓“脚下安全”。

“检察建议以前都是基层发得多，通过个案体现对社会治理个别问题的推动。现在最高检制发检察建议，是从上至下的对法律制度、国家社会治理系统的促进。”最高检第八检察厅检察官邱景辉告诉记者他观察后得出的答案。

二变：从个案到类案

综观检察建议七十年发展史，多属于一案一发、以个案为出发点。这种“单兵作战”显然限制了检察建议的深刻性和影响力。

最高检第六检察厅工作人员就向记者毫不讳言地指出：“有的检察建议仅停留于纠正表面问题和工作瑕疵，发现和纠正深层次违法问题不够;依托个案检察建议多，综合性检察建议少，检察建议发挥的作用较为有限。”

“办理一案，处理一片。”这是张军检察长关于检察建议最经典的论述之一。

从“2019年优秀社会治理类检察建议”中我们可以看到：

在审查起诉某协会副秘书长行贿受贿案后，北京市检察院就艺术品评奖和会员发展方面的管理漏洞向某联合会制发检察建议。

在办理一起黑社会性质组织霸占抢夺客运线路的案件后，辽宁省鞍山市检察院就客运交通管理问题向交通运输部门制发检察建议。

审查万某、邹某某等人组织、领导、参加黑社会性质组织案件中，江西省南昌市新建区检察院就宾馆、租赁房屋治安管理问题向公安机关制发检察建议。

……

上述辽宁鞍山检察建议的办案者之一、鞍山市台县检察院检察长刘忠告诉记者，他1990年参加工作，先后在反贪、监所等部门工作，以前也制发过不少检察建议。这两年感受最深刻的变化就是这种“通过个案总结教训，然后通过检察建议解决一类问题”的办案方式。

这种类案问题的解决甚至不局限于一个地区，还能延伸至社会治理层面。

2018年，黑龙江省七台河市检察院在开展工作中发现，一家个体废品收购部在没有资质的情况下非法收集、贮存、处置医疗机构使用后的一次性输液管、针头、输液瓶。而这样的情况并非个案，为此，他们针对医疗废物领域开展了专项活动，共办理了医疗废物公益诉讼案件12件，向卫计部门、环保部门下发检察建议12份。七台河市检察院还将相关内容进行梳理后，以立法建议的形式提交给市人大常委会，推动了《七台河市医疗废物管理若干规定》的出台。

检察建议的步伐未止步于此。2020年9月1日，《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》开始正式实施，其中最高检提供的、被吸收的部分立法建议，就来源于七台河市检察院的检察建议。

从个案中看到共性，勇于破圈，检察人的无畏精神正深刻促进着国家社会治理体系的形成與完善。

三变：从柔性到刚性

“受到办理程序、业绩考评、整体监督能力、督促落实措施不多等因素的影响，过去，检察建议制度的刚性不足，导致检察机关的法律监督作用发挥不充分。”山西省太原市小店区检察院副检察长刘丽娜告诉记者。

在记者的采访中，来自基层的类似反馈有很多。

对于这一点，张军检察长最近两年间，大会小会地强调要把检察建议“做成刚性、做到刚性”。

那么，如何理解？

在民事领域，最高检第六厅负责人指出：“做成刚性、做到刚性，关键是提升检察建议的质量。对内要提升检察建议的制发质量，做到精准监督;对外要加强跟踪问效、跟进监督。”

在行政公益诉讼领域，最高检第八厅负责人则指出：“极少数检察建议不能落实，必须提起诉讼的，则努力将案件办成法治教育样本，达到办理一案、警示一片、教育社会面的效果。”

无论有多少种办法，在记者采访中，全国检察系统上下达成一致的观点是：检察建议本身要足够专业、质量过硬。

不够“专业”的后果是相当严重的。在记者对一线办案检察官的采访中，有语气激烈者甚至认为，个别人为了完成考核任务而敷衍制发检察建议，“如果非常肤浅地就案论案去制作检察建议，内容不够严谨，容易让制发对象对检察建议形成“外行指导点评内行”的错误认知，相应的也不会有整改和落实。很容易形成‘劣币驱逐良币的恶性后果，损害检察建议工作整体形象。”

“专业”二字说起来容易，做起来难。

“写一个检察建议，我要看几百个案子，总结出几十个机构都有这个严重疏漏，相关部门机构才会觉得，哇，真的好有道理。”一位不愿意透露姓名的上海检察官告诉记者，她在日常办案中一直接触的是知识产权、金融案件的检察建议。“这类建议的专业性、针对性、实效性是取得制发对象的认可和采纳的根本。仅对少数量案件当中呈现的浅层原因去分析，是难以形成有质地、权威性的检察建议的，还需要对相关专业领域的管理现状、行业发展动态包括行业潜规则做一个全面深度学习和提炼，才能真正慎重地挖掘出一类知识产权、或者金融犯罪的案发根源。”

四变：从一发了之到落实反馈

过去，检察建议刚性不足的后果，是落实反馈不够。

“检察建议数量不是目标，关键是质量、是落实。”张军检察长如是说。

从数据上看，2019年1月至2020年6月，全国检察机关共制发各类检察建议277482份，已收到回复192939份，占69.53%;已收到的回复中被采纳186544份，采纳率为96.69%;另有10754份虽未按期回复，但经督查，被建议单位实际工作中已采纳检察建议。

事实上，最高检此次评选“2019年优秀社会治理类检察建议”的基本要求之就是有反馈落实。每一个案子的评选文件，都包含基本情况、制发过程、被建议单位回复和采纳情况、跟踪督促和落实情况、效果和意义以及检察建议书全文。

落实中，最重要的是什么呢？

“秉持‘双赢多赢共赢的工作理念。”江苏省灌南县检察院检察长张立在“灌南县检察院就货运APP监管问题向某科技有限公司制发检察建议”获得2019年优秀检察建议后，答记者问时总结。

2019年，灌南县检察院在办理张某某等污染环境案件中发现，物流运输中存在无资质货车车主利用货运APP下单运输危险废物的违法情形，反映了作为运营主体的某科技有限公司对货运APP监管存在问题，存在违法犯罪隐患，有必要制发检察建议。

在办案过程中，他们与货车司机谈话、与该货运APP的托运人聊天，与交通部门、公司老板沟通，最后提出的安全隐患排除机制、事故及时处理机制以及对货运APP使用人的安全培训，符合企业经营实际，具有较强的操作性。检察建议发出后，承办检察官多次登录该公司开发的货运APP查看整改情况和典型案例更新情况，还对该公司进行回访，发现该公司完成了入驻货运平台的客户审核系统与第三方诚信系统对接，对有历史不良记录的用户拒绝进入平台，扎紧了货物运输安全的“篱笆”。

司机安全、货运人安心、老板省心、交管部门放心……心心相印，大概就是“双赢多赢共赢”的文艺范儿表达。

助推社会治理：不看口号看疗效

理念更新，仅仅是万里长征第一步。特别是党的十九大四中全会明确提出“推进国家治理体系和治理能力现代化”。检察建议作为司法助推国家治理体系和治理能力现代化的重要手段，如何落实？怎样“不看口号、看疗效”？

宏大命题的切入口，恰恰是“小”;仰望天空的梦想实现，从来需要脚踏实地。

2019年5月，四川省崇州市檢察院办结了某镇村委会主任祝某以及罗某、陈某等十二人黑恶势力团伙案。他们发现，“小小”村干部沦为黑恶势力保护伞，对当地社会秩序造成极为恶劣的影响。办案人员先后2次深入案发乡镇、村社区走访调研，并对2016年至2018年案发地镇域其他刑事案件进行统计分析，结论发人深省：“随着我国城市化进程持续提速、市域经济的不断发展壮大，受虹吸效应影响，农村地区呈现出人口空心化、经济凋敝化、基层组织涣散化的特征，导致超大城市城乡结合地区基层政权效能减弱、经济发展“潜规则”“亚文化”盛行，并滋生出黑恶势力犯罪，基层治理已经成为国家治理现代化的突出问题之一。”

原因找到了，具体怎么办？天天挂在嘴边的“刚性”二字怎么在这样一个具体而微小的村镇社会治理中得以实现？

崇州市检察院于2019年10月23日向该镇政府宣告送达检察建议书。为了保证建议书的“刚性”效果，检察机关先后4次到该镇政府回访并深入村、社区开展调查，了解到该镇优化64个廉情观察点，依规对6名基层组织干部作出组织处理，向2个“软弱涣散”村级党组织派驻第一书记，推动形成风清气正的基层政治生态;开展工程建设领域专项整治，该镇政府领导逐一包干化解涉工程项目纠纷12个;加强社会治安防控力度，新增视频监控点位18处、“慧眼工程”设备19组及照明设备200余组，接入社会视频资源10处;辖区内治安和刑事案件同比减少38%，社会治安总体形势明显好转。

记者在采访中发现，在落实检察建议中，各级检察院真是结合各地实际，想尽、用尽了各种“接地气儿式”方法：对上，释法说理，阐明要害，争取当地党委政府的支持;对被建议单位，哪怕吃了闭门羹也绝不放弃，与对方反复沟通，争取对方的配合;对建议落实情况，走访调查督促，写万字笔记行万里路。

“我们始终强调一个理念就是‘双赢多赢共赢。”最高检研究室负责人告诉记者，检察建议不能只看一纸书面文件，要做到“不看口号看疗效”。

寻找“幸福”的无限可能

检察建议这两年，是变革的两年，更是创新、是创造幸福的两年。

特别是党的十九届四中全会明确提出：拓展公益诉讼案件范围。最高检及时将“等”外探索原则从“稳妥、积极”调整为“积极、稳妥”。这是国家治理体系和治理能力现代化的必然要求，旨在满足新时代人民群众美好生活需求。

譬如，吉林省松原市乾安县检察院针对外来侵入物种破坏草原生态问题制发检察建议，旨在解决环境保护面临的新问题;浙江省杭州市检察院针对无障碍出行制发的检察建议，旨在保障老年人、残障人、儿童等特殊群体平等参与社会生活的权力。

邱景辉告诉记者，关于新领域的检察建议方面的探索，出于审慎的态度，目前宣传得比较少。“但我们一直在努力，有效解决人民群众操心事、烦心事、揪心事，不断增强人民群众的获得感、幸福感、安全感。”

幸福，这就是检察建议能带来的“X”的无限可能。