收费公路建设融资问题及对策研究

王桂萍

（中华人民共和国呼伦贝尔海事局，内蒙古 呼伦贝尔 021008）

随着全国28个省市相继取消了对政府还贷二级公路的收费，现有收费公路主要为高速公路、一级公路。收费公路是国民经济和社会发展的重要基础设施，在构建现代综合交通运输体系中发挥着重要作用，因此，积极探索新型融资方式，解决建设资金来源问题，对于促进收费公路建设、防范化解地方债务风险具有重要意义。

一、建设融资现状分析

（一）贷款修路助力蓬勃发展。“贷款修路，收费还贷”政策的出台，改变了我国公路建设依靠各级财政、建设资金投入不足、路网改善严重制约经济发展的局面，充分调动了社会各方修桥筑路的积极性，利用“统贷统还”、设立专门基金等多种筹资建设模式，经过30多年的努力，截至2018年末，全国收费公路里程16.81万公里，高速公路从无到有，里程规模居世界第一。

（二）多种模式保障快速发展。伴随收费公路的发展，项目建设资金进入了资本市场融资的历史性发展阶段，从最初的国家财政资金拨款、银行贷款，到后来采用发行股票、债券、利用外资、转让特许经营权等多种融资方式。2008年为积极应对全球金融危机，国家相继出台4万亿经济刺激计划以及大力发展基础设施建设等一系列措施，收费公路市场融资得到了空前发展，出现组建高路公司、建立交通融资平台以及BOT、PPP等政府与社会资本合作的融资模式。

（三）债务风险制约健康发展。贷款修路政策虽然在一定时期内对行业发展提供了助力，但也造成部分项目出现过度超前规划、拉高行业债务风险等问题。多年来因收费公路国家投资偏少，建设资金主要依靠银行贷款和地方自筹解决，受高速公路里程增加和投资总额扩大的影响，收费公路累计贷款余额持续上升，地方债务规模越来越大，特别是地方政府通过设立政府投资基金、开展政府和社会资本合作（PPP）、政府购买服务等形成的隐性债务，迫使许多地方借新债还旧债，还本付息任务越来越重。直接降低公路建设再度信贷可行性，并制约公路建设其他融资渠道畅通，限制了公路建设的发展。

（四）收支净亏阻碍良性发展。2011年以来，收费公路面临前所未有的舆论压力，全社会的物流总成本占GDP的21.3%，而发达国家只有10%左右，公众质疑声不断，高收费被认为抬高了商品的成本，为平息负面影响，五部委联合发文，全国28省市陆续取消政府还贷二级公路的收费。据《2018年全国收费公路统计公报》显示，2018年末，全国收费公路债务余额56913.6亿元，同比净增4070.1亿元，增长7.7%，收支缺口巨大，收费公路运营举步维艰。

二、融资环境不容乐观

（一）法律体系亟待健全。目前，我国已经将公路列入基础设施中优先发展的行列，财政方面加大对资金的投入，公路属于公益性的基础设施，通常是以政府投入为主，其中山西省的地方政府通过发行地方债，通过财政资金加大对收费公路的建设，河北省则针对收费公路无力偿还的本息全部由政府承担，集中资金偿还。构建交通融资平台，从全国收费公路的发展情况来看，很多的省份成立了高速公路融资平台，实现了融资的多渠道，宁夏回族自治区通过建立交通公司融资平台，发行企业债券，达到降低融资成本的目的。

（二）宏观导向阻碍融资。燃油税费改革之后，国内收费公路主要针对的是高速公路，采用的是银行贷款的方式进行融资，将收费经营权进行质押，高速公路建设的资金来源有地方交通税费、社会资金和中央财政预算内资金等。地方人民政府除了通过发行地方政府专项债券外不得再以任何其他方式举借债务，可谓“贷款无门”。而现行《收费公路管理条例》对政府与投资者的责任、权利、义务界定不清晰，缺乏有效的合理定价、收益调节和政府补贴机制，民间资本进入公路领域的门槛高，障碍较大。

（三）建设资金缺口庞大。近年来收费公路的投资依然高位运行，收费公路统计公报显示，2017年和2018年，收费公路投资分别为6479.5亿元和6486.4亿元。在目前全球经济衰退的情况下，各国都在采用逆周期调节手段，我国除了国家层面的重大工程建设以外，地方各省市区县仍有大量的基础设施建设需要资金。“要想富，先修路”，基础设施不完善是中西部以及广大的三四线城市发展的短板，随着收费公路建设逐步向西部地区、大山区延伸，桥梁隧道比例不断增大，加上征地拆迁费用、原材料和人工成本快速上涨，收费公路建设成本不断升高，资金需求规模庞大。

（四）“融资难、融资贵”双高不下。为抑制通货膨胀，2010年12月中央召开经济工作会议，正式将货币政策从“适度宽松”调回到“稳健”，并通过提高商业银行准备金率，回收流动性。货币政策调整导致国内资金供给紧张，为抗击通胀，央行不断加息，因早期收费公路融资方式单一，过度依赖银行贷款，利息支出的增加导致高路公司等相关经营企业负债率高、收益率低。同时，受收费公路负面舆论影响，国家取消部分公路收费，导致金融机构对公路建设新增融资及后续贷款愈加谨慎，评级机构、券商、监管机构对行业评价和业务监管更加严格，加强对通行费收入的有效管理，通过建立交通企业内部的目标管理考核机制和激励机制，确保收费还贷工作的有序发展，同时十分注重对财政收支预算的核算管理，有效降低征收方面的成本。

三、融资发展建议对策

收费公路对推动交通运输发展，改善路网结构，提高技术等级起到了至关重要的作用，但收费公路融资问题日渐凸显，部分省市为了促进收费公路的建设和发展，结合地方实际出台一系列政策和措施，不断适应投融资体制改革的需求，提高融资效率，防范化解地方债务风险。未来，建议从完善投融资法律体系、争取国家政策支持、建立多元投资主体、拓展融资渠道等方面入手，探索建立符合实际的公路建设投融资机制，释放收费公路的发展空间和潜力。

（一）建立健全科学融资管理体系。“中国路，中国筑”，在我国经济高速发展，国民综合实力不断增强的大背景下，公路建设要想可持续发展，通过建立高速公路公司，搭建相应的交通融资平台，就能够有效实现对社会资金的应用，降低融资方面的成本，提高交通企业的管理效率。目前，仅有《中华人民共和国公路法》和《收费公路管理条例》等少数公路管理制度是远远不够的，还没有形成“中国治理”标签的收费公路投融资管理体系，由此导致部分收费公路在投融资政策管理上缺乏长期性、连续性。只有制定和实施具有前瞻性、可操作性的制度和规范，才能够促进我国收费公路的可持续发展，通过对保障性资金的应用，有效维持公路建设事业的发展。

（二）利用专项债券政策防范债务风险。2017年国家在收费公路领域开展试点，发行收费公路专项债券，规范收费公路融资行为。收费公路专项债券作为政府债券，具有信用等级高、融资成本低等优势，又借鉴国外市政债券管理经验，强化了项目收益和融资自求平衡的管理理念，发行额度纳入各省市政府专项债务限额，在进行发行过程中，需要始终遵循市场原则，确保整体结构的合理性，达到公开透明的目的，收支纳入政府性基金预算管理，便于接受人大、市场和公众监督。这种规范性的融资方式已经成为收费公路最重要的资金渠道。

（三）建立多元投资主体拓宽渠道。同收费公路建设庞大的融资需求相比，目前的专项债券总体额度不足，欠发达地区的交通融资平台由地方交通厅进行管理，陕西、云南等地区的经济基础比较薄弱，车流量也较小，在通行费方面的收入较低，承担的债务比较重，需要由当地的交通厅进行管理，能够从中解决存在的很多问题。因此，拓宽基础建设融资渠道，构建多元化的融资主体是当务之急。一是需要充分利用中央上针对地方的相关优惠投资政策，包括各个地区的补助金标准、享有的燃油税返还等各种政策。二是创新合作模式，实践中，部分省市采取“打捆”合作，积极探索BOT+政府补助、专项债+PPP合作等模式，有效利用现代市场机制进行运作，加大民间资本对交通建设支持力度。三是利用金融工具，引进社会资金，其中四川省采用“资产证券化”等方式，积极吸引社会资金投资收费公路的建设情况。

四、结语

收费公路融资需要加强相关法律法规的建设，充分保证一些投资者的权益，建立严格的信用机制。同时需要在投融资方面加大政策的支持，不断吸收外来的资金，解决高速公路建设中存在的各种问题，进一步促进我国收费高速公路的发展。