国有资本经营预算管理存在问题及对策分析

王春华

（淄博市张店区财政局，山东 淄博 255000）

国有资本在我国经济结构体系中占据主要位置，在我国经济结构不断调整的改革背景下，实施国有资本经营预算是实现社会主义市场经济发展的基本要求，也是社会时代发展的必然趋势。自国有资本经营预算实施起，国有企业的收益不断增长，预算扩展的范围越来越广，同时随着国有资本经营预算制度的不断完善，逐步实现了经营性国有资本和非经营性一般公共预算的分离，促进了国有经济结构的优化调整，推动了国有企业的改革，使得国有资产实现保值增值。目前，多数国有企业在资本经营预算管理方面取得了良好的成效，但是在实施过程中依然存在资本管理、激励和约束、法律等方面的问题，不利于国有资本经营预算管理成效的提升，需要进一步改进和优化。通过不断强化国有资本经营预算管理，以达到扩展预算管理范围，增加国有资本收益的目的。

一、国有资本经营预算的管理现状

从国有资本经营预算收入管理的角度来说，国家作为国有资本经营预算的主体，是以出资人的身份获取国资收益。2008年我国开始具体进行国有资本经营预算相关制度的实施，制度自实施以来取得了良好成效，国有资本预算收入规模持续扩张，国有资本的经营范围不断扩大，涵盖了各行各业。据财政部相关数据显示，2020年我国全部国有资本经营预算收入达到4778多亿元，同比增长20.3%，增速明显。从国有资本预算的收入占比来看，国有独资企业是作为国有资本预算收入的主要贡献者，其次为国有资本所产生的股利和股息等收入，其他收入所占比例较小。

从国有资本经营预算支出管理的角度来说，我国国营资本主要服务于国家战略和宏观调控，其支出主要集中于技术创新、环境保护、经济调整、重组补助等行业或领域，同时还起到补充一般公共预算和社保基金的作用，以促使历史遗留问题的平稳解决，利用政策性补贴促进国有经济结构调整，最终促进国家经济平稳发展。据财政部相关数据显示，2020年，全国国有资本经营预算支出2544亿元，同比增长10.8%，同样呈现出较高的增长趋势。根据国家“以收定支”相应规定，国有资本经营预算收入规模的有效增长使得相应支出得到发展和扩张。

从国有资本经营预算的整体结构上来看，收支框架体系保持在相对稳定的范围内，各项收入和支出项目做到了有法可依，有章可循，支出方向得到了进一步的优化和明确。同时，国有本预算支出用于民生的比例也呈现出逐年上涨的发展趋势，这意味着国有资本经营预算正逐步与公共预算并轨发展，两者相互衔接、融合，共同促进国民经济稳定发展。通过了解国有资本经营预算的收支概况，实施国有资本的预算管理的主要意义在于优化各项资源配置，有效减少资源浪费，从国家宏观调整的角度使国有资本保值增值。

二、国有资本经营预算管理存在的主要问题

（一）预算管理相关法律法规还不健全

自国有资本经营预算实施以来，我国一直致力于完善相应的法律法规。2007年针对国有资本经营预算发布实施了《国有资本经营预算试行意见》，2014年修订了新的《预算法》，并发布《关于深化预算管理体制改革的决定》等多项文件，以确保国有资本经营预算规范实施，避免不良行为和后果的产生。尤其是新修订《预算法》的实施为国有资本资本经营预算提供有效的法律保障，对引导和规范国有资本经营预算具有非凡的意义。然而法律的修订在实践过程中往往会出现滞后的问题，使得现实执行和法律法规之间存在一定的偏差。例如，国有资本经营预算的相应规定中都提到了要将强各预算项目之间的衔接，但是对如何加强、采取何种有效措施并未做出明确的规定，使得国有资本经营预算“盈利性”和“公共性”之间的界定难以得到明确划分，也造成国有资本经营预算的范围难以有效扩展。并且针对国有资本经营预算颁布的法律法规多数都以中央企业为实施对象，很多地方国有企业并不在相应的法律法规约束范围内，也在一定程度上增加了国有资本经营预算管理的难度，不利于国有资本经营预算管理成效的提升。

（二）预算实施范围不尽合理

国有资本经营预算实施初期，预算管理范围仅仅覆盖国资委直属的中央企业和国有控股的烟草公司。经过后期不断扩展，国有资本经营预算范围不断扩展，基本实现覆盖全国各大国有企业，分级管理的目标。然而，目前依然存在一些经营性国有企业由于自身的特殊性并未按照预算管理的相关规定上缴国有资本经营收益，并且很多地方的国有金融企业、高等院校、科研所设立的校办企业等也未在国有资本经营预算实施范围以内，因此目前国有资本经营预算实施范围存在一定的不合理性。

（三）预算支出方向有待明确

虽然近年来我国国有资本经营预算支出呈现出逐年上涨的趋势，并且用于民生部分的比例也在逐年提升，但是从民生支出所占比例来看仅占12%左右，这与发达国家25%以上的民生支出比例相比存在较大的差距。我国国有资本经营预算大部分都用在了国有企业中去，仅少部分用于民生支出，这显然存在一定的不合理性。并且从国有资本经营预算的支出方式的角度来看，多以直接的资本性支出为主，这种方式简单直接，流程较少，但是为国企之间争夺预算资金买下一定的隐患。

（四）预算激励约束制度还不完善

虽然我国针对国有资本经营预算制定了一系列绩效评价制度，以对其支出项目向国资监管部门做出及时反馈，确保国有资本不流失，同时提高其投资运转效率。但是针对国有资本经营预算制定的激励和约束制定还不完善，尤其针对一些功能性强的国有企业，企业经营者往往从经济效益的角度出发，希望能够获取良好的经济效益，而国家作为国有资本的主体希望得到良好的社会效益，两者难以就各自利益达成趋同意见，公共服务性质的国有企业同样面临这种问题，因此需要进一步完善国有资本经营预算管理的激励和约束制度，提高国有资本经营预算管理成效。

三、改进国有资本经营预算管理的对策

尽管国有资本经营预算管理取得了良好的成效，但是在我国在我国经济结构不断调整的改革背景下，需要进一步改进和完善国有资本经营预算管理的相关制度。

（一）完善国有资本经营预算管理法律法规

法律的制定往往不是一蹴而就的，国有资本经营预算管理相应的法律法规也是如此。针对法律规定滞后的问题，各部门应根据现实条件加快国有资本经营预算相关法律法规的步伐。如新《预算法》实施为国有资本经营预算支出绩效评价指明了方向，还应针对具体的内容进行细化并尽快出台相应的文件，如评价指标、评价方式、评价标准等，以进一步完善国有资本经营预算支出绩效评价体系。同时，进一步明确国有资本经营预算项目之间的链接措施，使得国有资本经营预算“盈利性”和“公共性”得到合理界定。

针对国有资本经营预算颁布的法律法规多数都以中央企业为实施对象，各级地方政府应该根据中央相关管理规定，尽快出台或完善地方国有资本经营预算的相关法律法规，将地方各级的国有企业统一纳入国有资本经营预算范围内，进一步提升国有资本经营预算管理成效。

（二）实现预算实施范围全覆盖

我国国有资本经营预算支出主要集中于技术创新、环境保护、经济调整、重组补助等行业或领域同时还起到补充一般公共预算和社保基金的作用。根据中央对国有资本经营预算总目标相关规定，应将全部国有企业纳入预算范围中来，并实现分级管理。针对地方的国有金融企业、高等院校、科研所设立的校办企业，事业单位下属的经营性国有企业等，相关部门应严格监管，督促其尽快完成国有资本经营预算的相关事宜，实现实现预算范围全覆盖。

（三）调整预算支出方向

我国国有资本经营预算管理应进一步理顺与一般公共预算之间的关系，合理调整预算的支出方向。例如，把国有金融企业上缴收益从一般公共预算项目中划入国有资本经营预算收入项目中去，并且将一般公共预算项目中改革补助项目支出划入国有资本经营预算支出项目中去，实现收支项目同属国有资本这一主体。同时，在未来的政策中应将国有资本经营预算支出向民生倾斜，更多的国有资金用于民生，保障和改善民生，提高国有企业在人民群众中的良好声誉。

（四）进一步健全预算激励与约束机制

国有资本经营预算在做好绩效评价的同时，应不断建立健全激励和约束制度。首先，建立科学的薪酬制度，将国有企业负责人绩效奖金与企业业绩相挂钩，充分调动相关人员的积极能动性。同时，采取精神激励和职位晋升激励的方式，利用非货币形式的激励方式激励员工创造更多的经济效益。此外，通过强化对国有资本经营预算执行的监督，选派具有较高素养的人员作为监督负责人，客观、公正评价各方行为，防止不良行为的方式，还要加强预算的审计监督，重点审计国有资本收益的收缴和支出。通过健全预算管理激励和约束机制，以促进国有资本经营预算管理成效稳定提升。

四、结束语

随着国家经济条件不断变化，国有资本经营预算管理需要进一步完善是时代发展的必然趋势。做好国有资本经营预算不仅要体现国家作为投资主体的意志，还需要发挥个体作用参与市场竞争，因此形成良好的国有资本收益体系，利用政策性补贴推动国企改革，调整经济结构，有利于优化产业结构和国资布局，促进国民经济平稳发展，