事业单位财务内控制度存在的问题和对策

王霞

（盐城市粮棉原种场，江苏 盐城 224731）

一、引言

财务内控制度是机关事业单位对人财物进行有效监督管理的一项重要制度，自发布《行政事业单位内部控制规范（试行）》以来，近几年连续开展了行政事业单位内部控制的评价工作，财务内部控制在实际工作中确实取得了许多效果，对经济活动的风险进行了有效防范和管控。但这也随之暴露出许多问题。

二、行政事业单位财务内部控制概述

（一）内部控制的概念

所谓内部控制，是指行政事业单位为保证经济活动的正常开展而制定的一系列必需的管理制度，防范和管控经济活动的风险。

（二）行政事业单位财务内部控制的特性

行政事业单位财务内控制度是通过制定各项内部不同岗位相互分离制度及其监督落实情况，以防范风险、有效监管为目的，内部环境、风险评估、控制活动，信息与沟通，内部监督各要素控制的目标、原则、内容、方法要求与企业也明显不同。企业单位内部控制自主控制性强，行政事业单位内控具有政府强制监督性。

（三）行政事业单位财务内部控制的必要性

行政事业单位加强财务内部控制建设，能够使内部控制相关政策和法律法规得到有效落实，使行政事业单位的各项工作位在法律法规的约束下开展，避免发生徇私舞弊的事情而造成经济的损失。在提高单位财务管理水平、提升财务保障能力、强化公共服务的效率和效果等方面具有重要意义。可以合理保证单位经济活动合法合规、资产安全和使用有效、财务信息真实完整，避免单位违法违规行为的发生。

三、行政事业单位财务内部控制存在的主要问题

当前行政事业单位内部控制存在的问题很多，本文结合实际情况从以下几个方面浅谈财务内部控制方面存在的主要问题。

（一）授权审批控制程序复杂

主要表现为：一般审批程序极端复杂。如科研人员购买科研仪器设备，需经事先认证、审批程序，从经办人申请、项目负责人审批、财务初审、部门领导审核、科研管理审核、设备管理部门审核、资产管理审核、财务复审、单位领导审批后等十几道程序才能到财务上办理银行汇款。发票报销时还要审批一次，以防实际购买的与事前审批的不一致。财务报销凭据，除提供上述事先审批资料外，还要验收人员验收合格证明、附有税务发票和发票真假查询证明、设备采购资金预算证明资料、设备询价和釆购合同，变更事项审批资料，超过内部控制限额的重大合同事项，还要提供领导成员的会办纪要等等。如此极端复杂的审批程序，无疑增加了审核成本，严重打击了科研人员的积极性。

（二）预算业务控制范围片面化

主要表现为：预算业务控制大多数单位仍然停留在对财政资金的预算。特别是事业单位自有资金来源复杂，预算业务控制普遍不到位。比如，一个地市级事业单位普遍没有成立预算委员会，单位财务预算主要是财政部门预算，以财政资金人员经费为主，自有资金主要保障收支平衡。无论不同的单位自有资金占比多少，单位对自有资金预算业务控制都不到位，存在随意性。

（三）内部控制监督评价形式化

主要表现为：大多数单位都把财务部门作为内部控制的牵头部门，财务部门不仅承担会计核算和会计监督职能，还要承担内部控制的监督和评价工作。比如，近几年财务部门编制行政事业单位内部控制评价报告，不仅单位负责人重视不够，其他管理部门也参与较少，好像单位财务内部控制就是财务一个部门的事。对财务部门在内部控制监督和评价中发现的问题，就要求财务部门整改，缺什么补什么。事业单位的规模大小不同，财务人员在评价过程中对于补充的制度内容就会互相学习引用，有的单位对引用来的内控制度几乎不予修改，直接发文实施，适用性很低。对形成的内部控制制度，也没有人组织学习，一般都停留的文件上，形同虚设。

四、行政事业单位财务内部控制存在问题的原因

就上述存在问题，本文认为主要原因如下：

（一）授权审批控制程序出现复杂化的原因

单位部分管理人员勇于担当精神不够，各部门都不想独立承担责任，本位主义思想严重，存在本本主义和教条主义思维，不能相信群众、依靠群众，缺乏以人为本工作态度，不惜内部控制程序高成本，有的工作人员对财务人员有抵触情绪，懒得到财务部门协调、咨询、费用报销等业务。严重影响了工作人员的积极性，违背行政事业单位内部控制适用性原则，没有真正起到提高公共服务的效率和效果。

（二）预算业务控制范围出现片面化的原因

一方面客观上财政部门对诸多事业单位的收支情况，不能全面了解，尽管部门预算要求是全面预算，但主要关注点只能是财政资金，对事业单位自有资金也只能宏观概略预算控制，以年度支出缺口核定资金来源。另一方面主观上对全面预算业务控制的认识不足，认为单位全面预算业务控制主要是财政资金，财政部门都是按政策定额标准统一纳入部门预算的，事业单位本身没有控制权，自有资金来源本身就不具确定性。财务人员按财政部门要求做好部门预算并严格按授权审批制度执行即可，认为单位没有成立预算委员会的必要性。

（三）内部控制监督评价出现形式化的原因

一方面财务内部控制集中表现为财务部门接触的经济事项为控制对象，从上到下都是财政财务部门牵头的，被一些人认为行政事业单位财务内部控制就是财务部门自己的事，这是客观原因。另一方面对财务内控相关制度学习的不够全面，许多行政事业单位自身风险意识不够，缺乏对风险的有效管理政策，从而导致了内部制度只停留在形式上。

五、行政事业单位财务内部控制制度的改进建议

财务内控与财务管理虽同属管理的范畴，但两者概念不完全相同，实践中常常被混淆。财务管理是通过对资金运动过程进行分析，从中发现单位的资金运动与财务管理对象的关系，依据会计制度进行会计核算和会计监督。内部控制制度是单位内部全员职工共同参与防范风险、有效监管的一个动态过程。对于上面提出存在的问题及其原因，提出下列改进建议。

（一）事业单位要有成本效益观念，进一步改进事前审批、报销审批流程

在授权审批制度方面，宏观层面应当坚持成本效益原则，至少事业单位要这样做，因为事业单位除参公单位以外，还有公益一类、公益二类、自收自支三种不同类型，资金来源和管理要求存在许多不同，不能同行政单位财政全额保障一样，不计较行政成本。事业单位在完成国家公益项目之外，更多的要接触市场，开展有偿服务，不得不考虑财务成本和效益。事业单位自身层面上，一是观念要更新，应该按内部控制适用性原则要求，在建立与实施财务内部控制的措施、方法、程序等制度方面，充分考虑财务内部控制的成本和效益。“鞋子穿在自己脚上才知道合适不合适”就是这个道理。单位负责人要勇于承担第一责任人的责任，坚持以人为本、依靠群众、相信群众，为复杂的授权审批程序松绑、减负，充分调动全体工作人员的积极性。二是方法要得当，对于规模较大的事业单位，可以实行限额分级授权审批制度。对于规模相对较小的事业单位，可以实行一支笔审批。无论单位规模大小，都要坚持谁审批、谁负责。三是手段要创新，条件允许的可以通过现代网络技术，建立财务控制请示审批网络系统，提高审批效率。

（二）事业单位要强化预算业务控制制度建设

凡事预则立，预算业务控制存在于行政事业单位财务活动的方面，不单纯局限于财政部门预算资金。无论是财政部门还是单位内部都应当坚持全面控制的原则。特别是有较大规模单位财务部门，作为财务内部控制的牵头部门，要充分认识到全面预算的重要性，把各项收入支出纳入预算控制体系，要求单位成立预算委员会。及时编制零基预算报表，提出全面预算控制方案提交上会决策后严格执行，并确保财务预算控制的连续性。规模较小的行政事业单位不具备成立预算委员会的，也要坚持全面预算控制制度，提高预算业务控制的执行力，防止领导财务预算决策随意性。

（三）全面落实财务内部控制监督和评价制度，防止形式主义

单位建立各项内部管理制度后，需要督促相关工作人员认真执行，监督和评价单位建立的内部控制体系组织实施情况。通过对经济活动风险的分析，确定风险应对策略，提出改进措施。财务部门本身就是受内部控制监督的重点部门，从制衡性原则上来讲，财务内部控制监督和评价不应该由财务部门独立完成。规模较大的单位应当以内部审计部门实施监督评价为好。规模较小的单位不设内部审计部门的，应当授权纪检监察部门承担监督和评价。一切有权利的地方都会有腐败发生，单位领导及其管理人员要增强财务内部控制意识，思想上有了财务内控意识，行动上才会基本遵循，制订的制度才不能流于形式。要做工作认真负责的“螺丝钉”精神监督的有心人。财务内控要求全员参与，单位内部管理人员不能各自为政，群众是真正英雄，要发挥团队整体作用。

六、结束语

财务内部控制程序过于复杂会影响效率。但对于风险大的业务，依重要性原则要求，应当把防范风险意识放在首位，兼顾效率在其次。事业单位财务内部控制制度的建立要坚持适用性不能拷贝，也不能克隆，既要坚持制衡性原则，也要勇于担当，以人为本，从成本效益方面考虑适用性，简化审批程序。要坚持全面控制原则，发挥预算委员会的组织领导作用，实行零基预算政策，不能片面地局限于财政部门预算资金这一个方面。财务内部控制监督和评价方面，要不断优化内部控制环境，增强财务内部控制意识，排好兵布好阵，充分发挥纪检监察和内部审计部门的作用，防止内部控制监督形式主义，不断提高管理服务的效率和效果。