昭通市新一轮退耕还林问题及对策建议

陈加彭

(昭通市森林和草原资源管理站，云南 昭通 657000)

1 新一轮退耕还林实施情况

2019年国家共下达昭通市新一轮退耕还林建设任务72773.33 hm2，其中：第一批25°以上陡坡耕地退耕还林45106.67 hm2，第二批贫困地区退耕还林任务27666.67 hm2，截止目前，全市215760 hm225°以上陡坡耕地已全部纳入退耕还林还草计划。项目的实施改善了生态环境、助推了脱贫攻坚、调整了产业结构。

1.1 改善生态环境

通过退耕还林，林地面积大幅增加，林地固土、涵养水源能力进一步增强，有效地减少了水土流失面积，生态环境得到明显修复[1]。昭通市通过实施新一轮退耕还林，直接增加林地面积214506.67 hm2，使径流量下降82%，泥沙含量下降98%，还乔木林地有机质比未退耕地增加41.7%，有效防止和减少了滑坡、泥石流的发生，改善了生态环境。

1.2 助推脱贫攻坚

目前昭通已实施的141733.33 hm2新一轮退耕还林共涉及建档立卡贫困户11.40万户，46.74万人，通过项目实施，贫困户5年均可获现金补助6724元，人均可获1602元。

1.3 调整产业结构

在已实施的141733.33 hm2新一轮退耕还林建设任务中，发展林业主导产业113786.67 hm2，其中新增竹子35053.33 hm2、花椒20153.33 hm2、核桃22046.67 hm2，其他经济林36533.33 hm2。

新一轮退耕还林项目实施，有效推动了农村剩余劳动力向城镇二三产业转移，促进了退耕农户生产经营由原来以种植、养殖为主向多元化格局的转变，拓宽了增收渠道，并大大减轻了工程区的生态压力，为生态恢复和巩固成果创造了条件[2]。

2 存在的困难和问题

2.1 年度任务重、实施难度大

昭通有25°以上陡坡耕地215800 hm2，因长期耕作，水土流失极为严重，生态极其脆弱，急需退耕还林。2019年国家共下达昭通市新一轮退耕还林72773.33 hm2，符合退耕的地块小而分散，立地条件差，各种地类相互交错，要落实地块，实施退耕难度大，同时，受国土25°以上坡耕地的限制，林业部门束手束脚[3]。

2.2 保存率低，成效差

2018年国家对2014年实施退耕还林进行核查，抽中昭通市昭阳、巧家、永善3 县，其中：昭阳区保存率72.88%，巧家县保存率87.56%，永善县保存率97.5%。2019年国家对2015年实施退耕还林进行核查，抽中昭通市镇雄、彝良2县，其中：镇雄县保存率仅为60.9%，彝良县保存率仅为73.1%。其余未被抽查到的县区也不同程度地存在造林成活率、保存率低下、高强度间种高杆农作物复耕现象。

2.3 补助低，兑现迟缓，农户积极性不高

新一轮退耕还林工程在建设时存在补助资金下发周期长的问题，在此种情况下，导致农户缺少资金支持，难以促进后续产业的发展，久而久之，就会使农户降低对退耕还林工作的积极性，为退耕还林工程的开展产生严重的负面影响[4]。目前上级共下达昭通市新一轮退耕还林补助资金338326万元，仅兑现195186.32万元。补助标准低，兑现迟缓，严重影响农户退耕积极性。此外，随着近年种粮补贴的不断增加，有些农户可能在退耕之后收入反而减少，致使农户退耕的热情不够[5]。

2.4 林产业“小散弱”，培育困难

昭通林产业多而杂、小而散，缺乏龙头企业带动，产业链不长，经营水平不高，有效带动退耕农户增收难度大。退耕还林培植产业发展较为困难，退耕农户难以获得稳定的经济收入，退耕还林只能体现生态效益。

2.5 技术力量薄弱，工作推进慢

退耕还林建设从地块落实、作业设计到种苗采购、造林施工、检查验收等程序多而复杂，需要投入大量资金、人力。昭通市基层林业部门队伍不稳定，分管领导更换频繁，工作接续不上，县乡两级工程管理和技术人员大部分被抽调参加扶贫工作，专业队伍严重缺乏，工作推进迟缓。

2.6 助推脱贫攻坚任务重，难度大

昭通地处乌蒙山集中连片特殊贫困地区的腹心地带，山高坡陡、土壤贫瘠、海拔高差大、气候类型多样，退耕还林树种选择限制大，多数为生态林树种，以发挥生态效益为主，产生经济效益难度大、周期长，退耕还林作为生态脱贫的重要手段，其任务重、难度大。

3 对策和建议

3.1 加强部门间沟通协作

新一轮退耕还林涉及发改、财政、林业、国土、水利、扶贫等诸多领域和部门，部门须加强协作，研究解决影响工程推进中存在的突出问题，统筹安排扶贫、农业、水利、交通等财政专项资金和地方生态建设投资，整合资源，集中资金，突出整体治理效果，改善退耕农户的生产生活条件，调整产业结构、发展特色产业、增加农户收入，巩固退耕还林成果[6]。

3.2 创新机制加快建设，确保退耕成效

鼓励和引导新型农村经营主体参与新一轮退耕还林工程建设，建立高度组织化经营管理机制，享有同等退耕还林政策待遇。采用“公司+农户”、“公司+基地+农户”、“党支部+造林专业合作社+农户”等经营模式，采取“保底+分红”等收益分配方式。充分保障了农户享有股份权利和收益，切实保障农户优先务工权，努力增加农户的股份收入和工资性收入，实现三变改革(资源变资产、资金变股金、农民变股东)[7]。退耕还林达到了规模化发展、集约化经营，实现生态改善、产业发展、农民受益、企业得利的目标，同时也保障了退耕还林成效。

3.3 扶持林业产业

新一轮退耕还林工程在城市发展中具有重要意义，非常有利于产业结构调整，进而提高地区经济收入[8]。按照退耕还林调整产业结构的原则在昭通适宜地区大力发展竹子、花椒、苹果、天麻菌材林，实现生态建设产业化，产生建设生态化。

3.4 加强基层技术力量

要顺利完成好退耕还林工作就必须加强林业工作站建设，充实基层技术人员。同时，应加强基层林业技术人员的业务技术和指导，提升其政策业务技术水平，从根本上确保退耕还林工程的实施及工程质量[9]。

3.5 积极争取国家政策倾斜支持

按照谁受益、谁补偿的原则，向国家申请将昭通市纳入国家跨行政区域、跨流域森林生态效益补偿试点市，将到期后的退耕还林纳入公益林补偿范围，并提高补偿标准及管护费标准。公益林补偿标准从225元/hm2提高至1500元/hm2；管护费从75元/hm2提高至300元/hm2。适当扩大生态公益林补偿的范围，将生态价值较高的商品林在成林后至采伐前纳入森林生态效益补偿范围。

3.6 建议增加补助，延长补助期

建议国家提高新一轮退耕还林补助标准，增加补助年限，进一步提高农户的积极性[10]。