国有企业科技成果转化政策适用分析及建议——转化激励与国资管理

谭一鸣

国有企业科技成果转化政策适用分析及建议——转化激励与国资管理

谭一鸣

（交通运输部公路科学研究所，北京 100088）

近年来国家大力提倡科技成果转化，并出台了众多政策。然而，国有企业常担忧在成果转化过程中的政策采用偏差、程序出错、国有资产流失等问题，因此科技成果转化迟迟难以推动。实际上国家针对国有企业科技成果转化出台了有关政策，主要从国有企业采用和制定科技成果转化政策的实际需求出发，聚焦成果转化激励和国资管理，简要梳理了国有企业成果转化的现有政策，并对其适用性进行了分析，提出国有企业制定科技成果转化政策的参考依据和建议。

国有企业；科技成果转化；转化激励；国资管理

1 引言

近年来国家坚持以科技创新为主体，大力促进科技成果转化，提出企业是科技成果转化的主体，如何提升国有企业的持续创新活力、促进科技成果转化，也成为了学术界和企业界关注的焦点[1]。国有企业占据了科技创新和成果转化的重要位置，探索建立符合国有企业科技成果特点和转化规律的管理模式，让科技成果价值得到更好实现，对国有企业发展尤为重要。然而由于国有企业负有国有资产保值增值的职责，企业管理者常对周期长、风险大的科技成果转化敬而远之[2]，阻碍了科技成果转化的进程。实际上国家针对科技成果转化出台了诸多政策，国有企业负责人可以适用《中华人民共和国促进科技成果转化法》（下文将简称“转化法”）及相关政策中的尽职免责条款，免除其在尽职条件下转化后科技成果价值变动产生的责任。因此，在政策框架内，国有企业有必要分析适用政策，针对性依据现有政策制定科技成果转化实施细则，从而使其科技成果转化有规可依。

2 国有企业科技成果转化政策现状

根据《中华人民共和国促进科技成果转化法》的定义，科技成果指通过科学研究与技术开发所产生的具有实用价值的成果。

一般来说，科技成果包含专利、软著、技术秘密、工艺工法、设计图纸等内容，大多数属于无形资产的范畴。国有企业的资产受国家严格监管，自然也包括无形资产，理解和运用相关政策在国家政策允许的范围内进行科技成果转化，是国有企业负责人必须考虑的。

表1汇集了国家近年来出台的有关科技成果转化和国有资产管理的重要政策，由表1可知，科技成果转化和国有资产管理的具体执行政策，都有顶层政策文件支持，全国人大常委会、国务院制定顶层政策，各部委制定具体执行政策文件，因此，理清政策文件的脉络和适用情况对于国有企业制定自身的科技成果转化细则、开展科技成果转化至关重要。

表1 科技成果转化和国有资产管理政策概览

政策名称政策发布时间发布部门 《中华人民共和国促进科技成果转化法》（修正）2015-08全国人大常委会 关于印发实施《中华人民共和国促进科技成果转化法》若干规定的通知2016-03国务院 关于印发促进科技成果转移转化行动方案的通知2016-05国务院 《企业国有资产交易监督管理办法》2016-06国资委、财政部 《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》2016-02国资委、科技部、国资委 关于印发国家技术转移体系建设方案的通知2017-09国务院 关于扩大国有科技型企业股权和分红激励暂行办法实施范围等有关事项的通知2018-09财政部、科技部、国资委 《企业国有资产监督管理暂行条例》2019-03国务院 《事业单位国有资产管理暂行办法》修订2019-03财政部 关于扩大高效和科研院所科研相关自主权的若干意见2019-07科技部、教育部、发展改革委、财政部、人力资源社会保障部、中科院 关于进一步加大授权力度促进科技成果转化的通知2019-09财政部

科技成果转化相关政策，以全国人大的《中华人民共和国促进科技成果转化法》作为顶层指导，国务院及各部委后续出台了有关的实施规定、行动方案、建设方案等规章制度，作为对上层政策文件的具体落实。因此，国有企业在采用和采用科技成果转化政策时，必须理清国有企业所属管辖部门、转化政策归口管理部门、政策适用等关键问题。

国有资产的管理和监督，根据国有资产的监管序列，分为国务院或地方政府代表国家履行出资人职责两类[3]。代表国务院或地方政府具体执行监管的政府机构一般为国家和地方的国资监管机构，如财政部及地方财政管理部门、国资委及地方国资委。

事实上，国有企业按照类别，主要分为国资委管辖和财政部管辖两个体系。中央级企业和省市国资委下属的国企属于国资委监管体系，该体系监管层次一般为市属国企、市国资委、市政府或省属国企、省国资委、省政府或中央级企业、国资委，例如中国石油直接受国资委管辖。事业单位下属企业属于财政部监管体系，该体系监管层次一般为本单位、单位主管部门、同级别的财政部门，例如某中央级事业单位下属企业、事业单位、事业单位上级主管部委、财政部。因此，必须根据国有企业管辖关系，对应层层寻找上级管理单位的对应政策，理清政策关系，才能避免在政策制定和推行过程中出现偏差。

3 国有企业转化政策采用中存在的问题

国有企业在科技成果转化政策采用过程中，常常存在以下几个问题。

3.1 国有企业不知道具体采用哪些科技成果转化政策

成果转化相关政策常常是出自多个国家部门，多个部门之间可能是上下级关系，可能是平级关系，政策之间的关系也是如此，复杂的政策层级关系使得国有企业无所适从。

3.2 国有企业不熟悉成果转化政策规定的审批流程

科技成果转化还存在审批流程较长的问题，特别是对外投资转化方式，需要完成投资行为、国有资产使用、评估、备案等一系列审批程序，严重影响了成果转化的时效性[4]。

3.3 国有企业不敢采用科技成果转化政策

科技成果转化政策中，国有资产的处置是绕不开的问题，例如科技成果的转让或作价投资，成果转化是一定要面临后续成果价值变动风险的，而国有企业的职责是使国有资产保值增值，因此，国有企业害怕承担国有资产流失的责任而不敢采用转化政策。

3.4 国有企业无法采用科技成果转化政策

国有企业处于上级主管部门的指导和管理之下，采用国家政策的时候常常是上级主管部门有明确规定能够参照执行，在上级主管部门没有明确的说法的时候，国有企业一般不会贸然采用相关国家政策。另外，有的转化政策中还有明确的适用前置条件，不满足条件的国有企业不能采用相应的转化政策。例如，《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》中对于股权和分红激励有明确的前置条件，规定了近3年研发费用占当年企业营业收入、企业研发人员占职工总数百分比等具体条件，不达标的国有企业不得进行股权和分红激励。

3.5 国有企业因为自身的经营现状不愿意采用科技成果转化政策

国有企业的经营状况千差万别，有的企业已经在现有政策允许范围内指定了与科技成果转化有关联的内部激励制度，比如采用年终奖励、项目奖励、加薪奖励等，事实上已经鼓励了科技成果转化，继续采用新的转化政策中的鼓励政策，可能会使企业利润受到影响，改变政策需要统筹考虑，因此国有企业不愿意打破现有格局，影响公司营业数据。

4 科技成果转化政策适用分析

科技成果转化政策方面，国有企业必须遵守和参考法律和部门规章。作为顶层政策参考依据，最典型的是有关科技成果转化的《中华人民共和国促进科技成果转化法》《关于印发实施〈中华人民共和国促进科技成果转化法〉若干规定的通知》《关于印发促进科技成果转移转化行动方案的通知》，这三部政策，从全国人大和国务院的层面对科技成果转化做出了最高指引。同时，国有资产管理是科技成果转化中无法规避的内容，有关国有资产管理的法规，最典型的即国务院颁布的《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》，也即国有资产管理的顶层参考政策文件。

国有企业在科技成果转化过程中，除了处于上位的转化法律法规以外，财政部、科技部、国资委三部委出台了《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》（以下简称办法），对国有科技型企业采取股权和分红激励进行了明确规定，由于是三部委联合发文，因此对财政部、科技部、国资委管理下的符合范围的国有科技型企业都有约束力；紧接着，通过后续发布的《关于扩大国有科技型企业股权和分红激励暂行办法实施范围等有关事项的通知》，将激励范围扩大至五种类型的科技型企业。办法将激励范围限定到了国有企业中的科技型企业[5]，虽然并不能包含所有的国有企业，但国资委管辖下的科技型企业很多属于高新技术企业或全国科技型中小企业，而财政部管辖下的事业单位下属国企很多也属于办法中提到的转制院所企业及所投资的科技企业、高等院校和科研院所投资的科技企业的范围，因此来看，办法对国资委、财政部管辖下的科技型国有企业具有实际指导意义。

办法规定了职务科技成果完成后可以按照企业规定或与重要技术人员约定的内容进行分红[6]，在无规定的情况下，也给出了针对转让、许可、作价投资等转化方式的分红激励标准。事实上，办法已经将部分转化法中的激励规定融入到了其项目收益分红规定中（办法第二十三条），利用职务成果作价投资，作价投资形成的股权的一定比例可以被分配给有关人员进行激励，表明分红激励并不一定是以现金激励的形式出现，也可以采用作价投资形成的股权分配奖励的方式。因此，办法的内容可以作为国有科技型企业制定科技成果转化奖励规定的依据。需要注意，办法中明确规定了实施激励的前置条件，国有企业需要详细考核自身是否满足条件再按规实施，否则可能面临监管部门的追责。

科技成果转移过程中的国有资产管理，是科技成果转化中的关键，国有企业如果处理失当，会直接面临监管部门的追责。科技成果在国有企业中主要以无形资产的形式出现，如专利、软件著作权、技术秘密等，属于国有资产的一种类型，因而科技成果的转让、作价投资意味着将国有资产进行转移，属于处置国有资产，应该服从企业国有资产管理的规定。笔者将重点从科技成果转化中的有关国有资产转让的审批流程和资产评估展开分析。

全国人大常委会2008-10发布了《中华人民共和国国有资产法》，其中明确提到了国有企业的履行出资人职责的机构对本级人民政府负责，对国有资产的保值增值负责；另外，国有企业进行投资应遵守法律、行政法规以及企业章程的规定（第三十条），按相关规定应履行批准、核准或备案程序的应该遵守规定（第三十五条），并提到了国有资产评估的重要事项（第四十七条、五十五条）。另外，国资委、财政部2016-07发布了《企业国有资产交易监督管理办法》，规范了国有企业国有资产交易的行为，事实上该办法将主管部门不同的各类国有企业都囊括其中。该办法规定了其约束的交易行为中包括国有及国有控股企业、国有实际控制企业的重大资产转让行为，其中在企业资产转让的章节（第四章）中明确规定，企业一定金额以上的知识产权等资产对外转让，应当按照企业内部管理制度履行相应决策程序后，在产权交易机构公开进行，非公开转让的应逐级报国家出资企业审核批准，同时，该办法还指出了资产转让的工作流程参照办法中的企业产权转让的规定执行。但需要注意的是，关于提到的一定金额具体指多少，并没有给出明确的解释。

对于科技成果转移的资产评估程序，《关于进一步加大授权力度促进科技成果转化的通知》规定了中央级研究开发机构、高等院校可自主决定是否对科技成果进行转让、许可或者作价投资，由单位自主决定是否进行资产评估[7]，但通知却未提及国有企业的资产评估规定，因此在科技成果转化过程中，国有企业目前不能够参照该通知的规定自主决定是否进行资产评估。笔者认为，国有企业涉及面广、情况复杂，同时承担着国有资产保值增值重要职责，扩大其资产管理的授权牵扯诸多方面的考虑，目前并没有明确的政策支持，相信后期会有相关办法出台，进一步促进国有企业科技成果相关资产的快速、高效、安全的转移转化。在现有的政策框架下，依据《企业国有资产交易监督管理办法》中资产转让的规定，有关法律法规要求必须进行资产评估的事项，应当进行资产评估，且转让价格以资产评估价格为基础确定（第十二条），以非公开协议转让资产的应当附资产评估报告作为审核文件（第三十三条）。

因此，国有企业在科技成果转化的过程中有关无形资产的转移，除非出台更明确和适用的政策，否则一定要依照《企业国有资产交易监督管理办法》的规定流程合法合规进行，并且遵循国有资产评估的有关规定。

5 采用国有企业科技成果转化政策的建议

国家当前将科技创新放在了前所未有的高度，为了促进科技人员创新，出台了众多激励政策，目的正是广泛调动各行各业科技创新积极性、逐步实现关乎国家兴衰的科技兴国战略。国有企业作为国家经济的重要组成部分，活用科技成果转化政策、努力实现科技创新驱动发展正当其时。

国有企业如何更好理解和运用科技成果转化政策，笔者提出以下几点建议：仔细研究主管部门有关科技成果转化和国有资产管理的政策，明确政策适用对象和采用条件，适用范围不在其中的政策不可采用，采用条件不符合的不可实行；结合企业自身的实际经营状况和科技创新需要因企施策，统筹考虑企业已有的政策与新政之间的衔接关系和影响，科学、合理、合规地制定转化政策；重视《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》提供的良机，充分听取企业技术人员、管理人员的意见，制定企业股权和分红激励细则，为企业科技和管理人员持续创新提供有力的政策支持；

严格按照国有资产管理有关规定开展科技成果转化活动，规范转化过程中的国有资产处置审批、资产评估、备案、公示、交易方法等重点环节，规定没有提到免除的环节不可免除，充分理解政策文件中的主体责任和监督责任，加强制度建设和风险防范，将国有资产处置风险降到最低；国有资产转让应严格遵守《中华人民共和国公司法》规定，履行公司章程规定的决策程序，并按照公司内部制度执行；积极跟踪主管部门对于科技成果转化及国有资产管理的最新通知，加强与主管部门的沟通，制定国有企业科技成果转化办法要与主管部门进行政策制定讨论，必要时邀请国资委或财政部有关政策制定者开展政策咨询。

［1］王春嬉.国有企业科研团队股权分配研究［D］.西安：西安理工大学，2018.

［2］张丽萍.浅谈如何提高企业科技成果转化率［J］.实践（思想理论版），2018（10）：42-43.

［3］常蕊.企业国有资产管理体制：现状、问题与对策［J］.当代经济管理，2016，38（3）：15-19.

［4］武金虎，康志新，姚妮妮.企业科技创新成果转化的困境和对策研究［J］.中国金属通报，2019（10）：142，144.

［5］财政部.关于扩大国有科技型企业股权和分红激励暂行办法实施范围等有关事项的通知［EB/OL］.［2018-10- 23］.http://www.mof.gov.cn/mofhome/qiyesi/zhengwuxinxi/zhengcefabu/201810/t20181019_3050745.html.

［6］财政部.关于印发《国有科技型企业股权和分红激励暂行办法》的通知［EB/OL］.［2016-03-01］.http://www.gov. cn/xinwen/2016-03/01/content_5047651.htm.

［7］财政部.财政部关于进一步加大授权力度促进科技成果转化的通知［EB/OL］.［2019-09-23］.http://www.mof.gov. cn/gp/xxgkml/zcgls/201910/t20191011_3399759.html.

F279.23

A

10.15913/j.cnki.kjycx.2020.13.046

2095－6835（2020）13－0114－03

〔编辑：严丽琴〕