基于“多规融合”的乡镇空间规划指标体系研究

李荣春 和继诚 磊 鑫 陈云兴

（1.大理白族自治州城乡规划设计研究院，云南 大理 671000；2.滇西应用技术大学，云南 大理 671000；3.大理白族自治州工程质量监督站，云南 大理 671000）

空间规划有着多种不同的目标，如促进可持续发展、实现地区发展的均衡性、统筹和保护空间资源等。同时围绕着这些目标，建立了确保各类型和各级空间规划，实行统一管控的空间规划系统。我国的空间规划体系脉络具有横向多规以及纵向多级的特点。横向主要是指不同类别的空间规划，纵向是指空间规划的各中层级，比如国家、省、地、县市、乡镇等多个级别，并且因为由不同部门制定规划编制和管理，因此空间规划还没有形成协调一致的体系[1]。执行多规合一最为适合的层级就是乡镇，乡镇的多规融合主要的成果就是乡镇空间规划。可以综合多规融合和空间规划体系以及国土空间规划，构建全面的乡镇空间规划指标体系。

1 乡镇空间规划内容

1.1 多规融合角度下的国土空间规划

现阶段空间规划没有统一的规划来指导不同的基层内的社会和经济可持续发展以及合理的利用国土空间。根据研究证实，多规融合为指导思想编制土地空间规划最为合理。通过具体的实施方案，将各部门的职责和分工进行明确，从而落实国土空间发展的规划，能够极好的细化和落实上层的规划，这也是最为适合乡镇的规划。

1.2 乡镇国土空间规划的特点

乡镇级的国土空间规划的指导特点为战略性不强并且需要长期指导，是最基层一级的规划，同时也是落地性的规划。乡镇一级要根据县市级的规划制定自身的发展方向和发展战略以及空间规划、控制目标和总体的布局要求，最终目的是在具体的地块落实空间和用途的管制。工作任务主要包括两项，第一为对县级规划中落实的地块进行确认；第二是对于县级规划在编制时遗漏的部分进行落实。国土空间规划在乡镇层面的具体工作为，详实的乡镇体系规划、总体的乡镇土地利用规划以及其他类型的规划等，实现了多规融合。乡镇一级的规划要从多规融合逐步发展为多规合一，将战略目的和三条底线以及空间格局实现高度的统一，不需要再进行城镇专项规划和土地专项规划。

乡镇规划属于基层的规划，在制定的时候要逐层的分解多规的指标，因此在乡镇阶层指标间的矛盾最为突出，基层工作人员在规划执行的时候需要考虑指标体系的可操作性，而且，现在规划内容不复杂，规划之间的矛盾不多、指标落地性好，和其他的层级相比，更有利于达成统一的空间规划指标体系。乡镇空间规划具有实施性，能够指导上位规划落地，具体内容需要细化到图斑的实际用地类型和每个项目的建设时间顺序，规划期限应定位5 年。

2 乡镇空间规划的指标筛选办法

2.1 构建多规融合的指标库

多规指标从性质可以分为发展性和保护性的指标。根据指标内容，经济发展、创新动力、民生福利以及环境资源属于经济和社会发展规划指[2]。经济、社会和资源指标属于城市规划指标；生态环境水平、排放污染物数量以及修复生态是环境保护的指标；土地利用指标中延用了社会经济发展的部分指标，主要是控制建设用地、耕地和生态需用地等资源类指标。各项指标的内容侧重点不同，但是都受到生产总值和人口等重要的社会经济指标影响。根据详细的分析，多规指标可以建立一个完备且逻辑性较强的指标库，主要包括具有联系的基础类指标、资源需求和资源补充以及其他各项相关指标。

2.2 指标筛选模式

多规融合的乡镇空间规划指标体系对应并服务于乡镇级的国土空间规划，需要充分分析多规指标后，保障乡镇空间规划内容要和指标完全对应。为了确保多规指标的要求能够在乡镇规划的各个领域内落实，在筛选指标因子的时候需要进行合理的设计。多规融合的指标库内需要经济、社会和生态资源等方面的内容。乡镇空间规划的具体指标主要有两个，第一是衔接上级规划，也就是县级对于乡镇一级的国土空间规划控制指标；第二是乡镇具体的空间规划，主要包括：空间管理规划、空间生态保护规划、农业空间规划、建设空间规划、重点区域规划、基础设施建设以及环境整治。在指标中应该具备上述内容，并且对其细分内容进行合理的设计。

3 构建乡镇空间规划指标体系

3.1 乡镇空间规划指标体系构建的原则

1） 全局性，指标体系包括拖入空间规划的生活、生产和生态系统范围内的分支领域，并且还要同时符合乡镇基层规划的要求，构建指标的时候要突出科学性和完整性。建立乡镇国土空间指标的时候，保障规划体系应该首先保证整体性，对乡镇国土空间的开发和维持路径，指标体质的构建要体现综合性；2） 针对性，指标体系要以多规融合为指导思想，同时要和我国乡镇政府的行政活动的事权性特点相结合，主要的指导内容为降低能耗、实现可持续发展以及符合乡镇空间的规划表现，选取指标的时候要结合乡镇空间规划的具体要求来完成，使指标体系直接服务于规划；3） 可操作性，确定属性的指标要有和其相匹配的量化方法，定量指标的结果可以利用各种统计数据进行计算。并且，指标体系还应该具备引导性和控制性，让整个指标体系具有弹性，提升可操作性；4） 简洁性，指标体系极为庞大和复杂，在增添信息以及获取数据的时候都具有一定的难度，同时还有可能因为指标存在交叉从而对结果的正确性造成影响。所以指标在选取的时候要以定义明确、简洁为主要原则，同时还应该根据总量、效率和构架等不停角度完成指标的选取，符合乡镇规划的要求。

3.2 构建指标体系的标准

根据乡镇空间规划的总目标完成优化土地空间，使土地空间能够实现可持续利用。国土资源实现可持续发展为总体目标，以社会经济发展的需要、国土空间贵和以及生态系统和环境保护为次要目标。其中每项目标下设对应的分支目标。

3.3 确定指标要以资源环境的承载力为依据

对区域内自由环境进行系统的分析，指标必须符合承载能力[3]。确定自由指标数值的时候需要综合考虑，主要考虑三点：第一点：对资源环境的承载能力进行科学的评估，明确区域的最大承载力，特别是重视开发区域和重点保护区域的资源环境保护工作，决定区域内的经济社会发展的最大限度以及资源环境需要的上限；第二点：对各种资源的补充需要利用必要的技术手段，同时通过治理环境将环境的承载力提高。在时间期限5 年指标值规定基础上，指标值应该进行中长期的预测。

4 结语

乡镇空间规划指标体系包含了经济发展、民生问题、国土空间以及生态环境四大规划的重要指标，既可以避免指标的重复和类似，同时还满足空间规划多规融合的具体要求，通过乡镇空间规划指标体系，能够通过空间规划有效的管控多种规划以及其涉及空间因素的各项核心的内容，从而能够保障国土资源的合理开发和利用。