公共危机应急管理中的跨地区数据共享机制构建——基于整体性治理的理论分析

任文琴 李珍刚

(广西民族大学政治与公共管理学院 广西 南宁 530006)

2020 年初以来，“新冠肺炎”疫情所引发的公共危机不可小觑。各地严格按照中央政府的部署精准落实疫情防控工作，努力将此次危机带来的负面影响降到最小，取得了显著成效。在公共危机应急处理过程中，坚持跨地区数据互通共享，是落实相关责任、确保危机防控措施到位的基础。在这方面，我们积累了丰富的经验，但也存在着一些薄弱环节。因此，研究公共危机事件应急管理过程中如何实现跨地区数据共享，对危机管控具有重要的理论和实践意义。本文拟以“新冠肺炎”疫情为研究背景，借鉴整体性治理思想，对公共危机事件应急管理中的跨地区数据共享问题进行探讨。

一、数据共享问题的研究

进入新世纪以来，数据资源的战略属性已经得到各国的认可。互联网、云计算、AI 等技术的发展应用进一步推动了各类数据的交叉融合，为国家治理现代化提供了新的思路。当下，效率和科学是政府行政的关键词。快速发展的电子政务加速了政府部门对掌握的海量数据进行开放共享处理的进程，这有助于政府应对公共事务复杂化和公共危机偶发性的挑战。为满足国家整体性治理对数据共享的要求，我国将大数据发展上升为国家战略，国务院2015 年颁发的《促进大数据发展行动纲要》中肯定了数据共享在政府治理能力提升中的基础性地位和作用[1]；同时，数字乡村、政务一体化平台、智慧城市等的设想、构建与实施，成为国家实现数字治理进行的初步探索。然而，2020 年初以来公共危机事件“新冠肺炎”疫情的突发，再次对我国公共危机应急管理能力带来了挑战。在政府危机应急管理调度过程中，跨地区数据共享成为实现危机整体性应急处理中的关键要素，并在推进各层级各地区危机防控的过程中增添了国家数字化发展应急处理的紧迫性。

数据共享是提高行政效率的基础。围绕数据共享问题，国内外学界已有大量的研究，不仅形成了丰富的理论成果，实践中也取得了不同程度的突破。然而，数据共享问题放置于政府的运作中，就不再只是简单的信息技术问题，而是需要综合考虑公共管理领域以及与其他学科领域的结合，尽可能地借鉴多学科的理论和研究方法，推动数据共享实现治理智能化。总结专家学者对数据共享的研究，可以将其归纳为以下几个主要观点。其一是从信息技术与公共管理学科交叉层面分析数据共享的可能。简·芳汀从制度视角分析信息技术在政府组织中的应用对制度和组织的反作用问题，这开辟了公共管理领域研究的新方向[2]。有学者在此基础上进一步推导，将现代区块链技术与公共管理领域的跨部门协作理论融合，提出多层级的数据共享框架、模式，探索数据共享的实现路径[3]。还有学者基于对元数据的对象分析，旨在构建具有三层服务架构的跨部门政府信息共享协商系统，提高政府信息共享的程度和范围[4]。其二是从法学层面探究政府信息共享的可能。政府数据共享实践价值的重要性不言而喻，但在具体共享过程中依然面临数据权属问题、数据知识产权化带来的弊端、共享主体之间的权利义务关系和数据泄露、风险等法治壁垒[5]。政府数据共享立法的探索应当得到关注，《贵阳市政府数据共享开放条例》的颁布可提供借鉴依据，以管窥破解数据共享过程中法治问题的治理之策，寻求数据共享开放的法治路径[6]。其三是围绕数据本身引出政府数据共享中存在的影响因素、原因、安全问题等障碍因子。数据共享的影响因素是多样的，有学者总结出制度环境、组织网络、信息技术和个人行为是四个主要的影响因素[7]。在原因方面，管理部门制度、统筹协调能力、资源技术等是不可回避的阻滞因子[8]。数据共享过程中的安全需求是数据开放共享的瓶颈，基于数据生命周期理论，数据流动过程中各阶段均会产生数据保护与数据安全问题，综合考虑、系统构建数据安全防护措施是维护大数据战略的重要手段[9][10]。

数据共享问题研究视角的多样性，为推动数据资源在政府部门广泛应用打下了基础。目前对数据共享的研究多集中于宏观视角，侧重于学科间的结合探讨，但是基于公共管理领域结合理论基础的分析相对较少。整体性治理关注的是公共管理视域下治理主体的多元性，其系统性的思维有助于打通数据共享壁垒，推动治理走向现代化。因此，处理“新冠肺炎”疫情所引发的公共危机，应当抓住大数据的时代发展背景并结合整体性治理的基本框架，探究公共危机事件应急处理过程中跨地区数据共享机制的构建，以继续推进我国数据共享问题的研究。

二、整体性治理理论对跨地区数据共享的回应

整体性治理(Holistic Governance)的出现，针对的主要是新公共管理难以解决的治理困境。新公共管理虽然在一定程度上为当时的政府管理带来了活力；然而在后期的发展中，新公共管理原先处于优势的治理措施，逐渐显现出其劣势的一面。分权化和竞争等的治理主张，要求政府在公共产品供给方面解除政府独揽的局面，转由非政府组织或私营部门提供等。如此不仅导致政府的专业化功能迅速下降，公共产品提供者的转移，也使政府和准政府机构等之间开始出现“责任转嫁”、项目冲突、政出多门等问题；更严重的是政府部门机构化和分散化的趋势凸显，政府条块分割的碎片化管理问题也逐渐恶化；此外，其他方面的重复问题也在不断滋生[11][12]。如同希克斯在提出整体性治理理论之前的案例研究所表明的，社会问题的产生和严重分化正是政府职能部门之间缺乏应有的协调、过度分割的结果，使政策制定和执行之间出现了断层[13]。

新公共管理走向衰退的同时，人们开始重新审视公共行政的发展，并寻求克服新公共管理缺点的、适应性的、新的治理范式。期间，佩里·希克斯和帕却克·登力维为主要代表人物提出的整体性治理以其治理优势逐渐得到人们的关注。政府治理的重心逐渐向整体性政府治理过渡，用以解决过度分割的政府职能所带来的目标冲突或资源浪费等问题。因此，整体性治理作为一种新的治理方式，它所针对的是新公共管理改革造成的碎片化和分散化的行政事务复杂化和行政效率低下的问题，其对立面是碎片化[14]。

关于什么是整体性治理，希克斯给出的解答是一种通过组织间的协调合作达成一致目标以实现预定政策的治理行动[15]。我国学者也对整体性治理作进一步的解释，认为整体性治理是以满足公众需求为基础，以信息技术为治理手段，强调政府与非政府组织间的沟通合作，以达成目标的协同与整合，实现无缝隙服务的治理方式。整体性治理的核心思想在于“整合”，即在组织架构之上的治理整合、功能整合和公私部门的整合[16]。其中，整合过程的关键因素是基于委托代理关系的信任，以诚实效率和有效性为主要内容的责任感；整合的目的则是消除政策之间的矛盾，更高效地利用资源(尤其是稀缺资源)，协调利益相关者之间的利益问题以及尽可能地对民众提供公共服务，实现善治[12]。当然，整体性治理在克服官僚制理论和新公共管理理论弊端的同时，也可以看作是对“治理理念的重塑”“一定意识形态的折射”[17]，不仅能够丰富政府治理的理论体系，也能在实践中发挥一定的指导意义。

整体性治理能够成为政府治理新的指导性理论，同时也是源于信息技术的支撑。信息技术的迭代发展是构建虚拟政府、发展电子政务的技术基础，也是实现对公共事务全面管控的前提。帕特里克·登力维通过实证研究认为，信息系统是推动公共行政变革的重要因素，信息技术将是当代公共服务系统理性和现代化变革的中心[18]。换言之，信息技术的发展使整体性治理实践成为可能。

信息技术发展到21 世纪，大数据技术、云计算、AI 等是信息技术发展的前沿。现代信息技术推广的重要一步是数据共享，数据共享是汇聚数据、挖掘数据价值、实现治理智能化的有效途径。将数据共享从技术层面迁移到国家治理层面，是当下公共管理领域寻求发展的突破点。整体性治理需要数据共享打破官僚制下政府层级、部门、地区之间体制隔阂，也需要数据共享克服新公共管理造成的碎片化问题。当下，为破除“新冠肺炎”疫情导致的公共危机，满足数据共享在整体性政府中的应用要求，以整体性治理理论为指导构建跨地区数据共享机制，是坚持危机整体性应急管理的关键一环。

三、基于整体性治理关键变量的跨地区数据共享机制构建

数据共享是减少数据重复收集、重复录入、重复运算的一种技术操作，国家治理现代化需要借助数据共享等信息技术手段的支持。因此，在借鉴前人研究的基础上，可以从整体性治理理论的关键变量为切入口，构建公共危机事件应急管理中的跨地区数据共享机制，推动数据共享研究继续向前发展。

(一)跨地区数据共享机制构建中的显性变量描述

1.数据共享主体之间网络结构的重建

整体性治理中的“整合”，区别于传统官僚制下以权威为纽带在层级节制基础上的整合，也有别于新公共管理当中以提高公共部门效率为目标的竞争性整合。整体性治理的“整合”基础则是针对过去治理理念下的过度专业化、部门主义、竞争主义等的碎片化问题而来的。因此，整体性治理的“整合”，既包括政府内部层级之间、职能部门之间、政府之间的整合，也应当包括政府和外界的整合，诸如私营部门、非政府组织和公民等之间的整合[13]。即在希克斯整体性治理思想基础上提出的“网络治理结构”，以相互制约的耦合方式来克服官僚制的行政命令手段和新公共管理的合同制或契约关系[17]，在融入信息技术的同时，更好落实公共服务。当下疫情危机应急管理过程中跨地区数据共享，在数据共享主体层面应当以整体性治理思想全盘考虑共享主体的角色定位，不仅要重点考虑政府的主体角色，还要考虑其他组织和公民个人的角色，重新构想共享主体之间网络结构的重建问题。如图1 所示是整体性治理架构下数据共享主体网络结构的重建过程，通过重建以落实各主体数据共享责任，共享各方持有的数据，共同完成危机应急处理。

图1 数据共享主体网络结构的重建

(1)府际关系范围内的整合

对政府这一治理主体进行整合，厘清府际关系是实现跨地区数据共享的前提。府际关系通常是指政府之间的关系，我国的政府层级是严格按照金字塔式结构组织形成的，主要包括中央与地方政府之间的关系，各级地方政府之间的关系以及政府内部的职能部门之间的关系等[16]。当然，政府组织结构的调整，并不是简单的机构改革，而是需要在分析各个职能部门功能价值的基础上，从纵向和横向两个维度做深度梳理，纵向打通上下层级壁垒、横向破除部门隔阂，以构建运行通畅的整体性政府，提升政府数据共享能力。

在实际的整体性政府构建过程中，地方保护主义、地方政府之间的博弈等，往往使数据共享的政府网络架构变得困难。这是因为政府也具有某种“经济人”理性，数据共享时会有自利性倾向，导致政府纵横间的沟通变少，合作的难度加大，难以发挥“集体协作的优势”。因此，创设一个高于行政层级的领导组织，有助于对数据共享的目标作更明确的分析和判断，同时还能在完成自身组织目标的前提下，引导整体性政府资源共享、风险共担，实现政府运行的协同性，克服政府当下治理碎片化问题，形成共同应对复杂外部环境的能力。

在我国，党组织可以发挥有效的整合作用。将“党支部建在连上”的光荣传统一直持续到现代国家事业的建设，党在各项工作中处于领导地位。因此，党组织的存在满足整体性治理中组织结构的要求，可以作为调动各方共享主体进行数据共享的调度者。在具体实践中，还应当继续扩大授权，调动中央部门和地方、上级和下级两个积极性，实现权力、资源、数据信息的最优化配置，按照整体性治理的原则逐渐消除数据共享壁垒。

(2)政府和非政府主体之间的整合

数据共享主体网络结构重建的另一个重要部分，就是政府和非政府主体之间的整合，非政府主体主要包括民营部门、社会组织以及公民个体等。虽然政府是数据共享的主要治理主体之一，但是，公共管理是“公共”的管理，不应当只由单一主体实现，因此网络状的共享结构应该避免因治理主体的单一化导致利益不一致带来的矛盾和冲突，应当重视民营部门、社会组织和公民在数据共享环节的重要作用。

将民营部门纳入到数据共享的网络结构中，有利于国家对经济、金融、市场等多方面的把控，用以稳定国家各方面的发展。公共危机事件应急管理中，民营部门共享的数据是国家调控商业市场、稳定金融体系的判断依据，在调整政策、稳定民心方面发挥着突出作用。同样，社会组织作为政府和民营部门之间的志愿者组织，以其非营利性、自治性和自愿性等特征在共享网络结构中贡献独有的数据信息资源。红十字会作为我国发展规模较大的社会组织，在此次疫情危机防控的筹措防控物资、发放社会各界捐助等活动中扮演了重要角色。此外，应当注意的是国家是人民的国家，中国特色社会主义制度是人民选择的制度，取之于民用之于民是国家发展的根本目的。因此在数据共享环节，人民不可避免地应当成为共享主体。此次跨地区危机应急防控，正是基于全国人民在个人数据共享方面的支持，才使得疫情危机得到及时控制。

数据共享网络结构的建议是对中央坚持“全国一盘棋”战略处理公共危机应急管理实践要求的回应。将各方治理主体整合在网络架构中，有助于通过大数据决策实现整体性治理，多主体数据共享有益于稳定全国的经济社会发展形势，保证国家的正常运行。

2.信息技术在跨地区数据共享中的驱动作用

信息技术的更新迭代是整体性治理成为新的政府治理范式的技术基础。信息技术的发展是不同治理主体由彼此疏远走向密切联系的工具，也是整个国家治理走向网络化的工具，对公共行政变革的推动作用也更加明显。信息技术的发展是数据共享的前提，同时，数据共享也推动着信息技术的进一步拓展应用。

当前，信息技术的使用，正在重建政府组织的架构，通过数据信息的流通共享联通各部门单位、各地区政府以及其他单位等，使政府层级和职能部门之间以及政府和外部主体等的关联度和依赖性增强，利于解决政府行政过程中的碎片化问题，更好应对政府执政的内外部环境变化。同时，信息技术也致力于使组织结构走向扁平化，权力结构不再是单向的自上而下，而是双向流通、全方位流通，让政府与市场、社会主体之间不再单纯是管理与被管理的关系，而更多是合作的网络型伙伴关系[13]。这样，数据共享的部门壁垒、层级壁垒和区域壁垒的消除，将极大地提高政府的决策能力、决策水平以及政策的贯彻执行能力等。

需要指出的是，信息技术在推动跨地区数据共享实现疫情防控智能化、推动国家治理现代化的同时，也需要强化信息技术本身，以满足国家治理需求。目前，互联网，大数据等现代信息技术的应用性有了很大的提升，政府数据共享的技术障碍正在逐渐消除。数据共享应当是实时、智能的共享，而非机械的、片段式的共享。这样，一方面可通过建设数据共享交换平台，用以联结各地区、各部门的信息系统，作为开展信息共享、整合数据的信息化基础设施；另一方面可加快建立大型的国家级数据库，用以整合收集的数据，作为数据存储的信息化基础设施，尤其是加快以公共危机为主题的应急管理数据库的建设。

(二)跨地区数据共享机制构建中的隐性变量阐释

构建跨地区数据共享机制，单有显性变量是不够的，应当结合隐性变量，构建全方位的数据共享机制。形容为隐性变量意在说明那些容易被人们忽视，却具有纽带作用的因素。整体性治理理论认为，信任与责任感是整体性治理整合过程中最重要的功能性要素[13]。限度竞争、走向合作是政府治理的现实目标，应急管理中的跨地区数据共享也应当按照整体性治理要求，构建信任机制和责任机制。

1.构建跨地区数据共享主体之间的信任机制

整体性治理意在通过解决碎片化的治理问题实现公共领域的合作治理。因此，构建合作组织之间的信任关系，是保障整体性治理落实的关键性整合。通常意义上的信任是在未知他人选择或行动的情况下对他人未来行动的认可[19]。整体性治理的信任，主要是在需要整合的各个治理主体之间建立可以产生信任感和安全感的信任机制，来达成对公共治理意见的一致认可。因此，整体性治理要求改变政府、民营部门、社会组织和公众之间的联系纽带，重塑信任理念。希克斯还将信任机制解释为一种委托代理关系，即委托人将自身利益委托与政府机构或其他组织，以降低风险实现预期目标。

在跨界公共管理中，信任理念不仅是一种文化意识的一致性，还是一种政治形态上的统一性。政府作为主导者不仅应与其他治理主体建立信任合作关系，还应根据各治理主体在公共管理领域中的角色特征进行职能安排[13]。就我国而言，这种整合是建立在我国传统文化“大一统思想”以及对政府基于民主集中制的国家管理基础上。因此，跨地区数据共享过程中需要巩固和维持共享主体之间的信任关系，从意识形态层面消除数据共享的思维壁垒。此次疫情防控过程中的跨地区数据共享，在党的正确领导下各方治理主体之间的信任联结关系稳固，积极参与疫情防控，为遏制疫情蔓延筑起了坚实的防护网。

2.强化跨地区数据共享过程中的责任机制

在信任机制外，责任意识在整体性治理下对数据共享也是非常重要的。整体性治理中的责任感被划分为公共财政使用中的正规性(诚实)、公共服务输出过程中的效率以及公共干预结果的有效性[11]。整体性治理理论在指导数据共享机制构建的过程中，责任意识可以看作数据共享过程中数据的直实性(正规性)、数据共享的及时性(效率)和大数据分析结果的应用程度(有效性)。在希克斯看来，对责任意识的维护应当从“法”的视角定位来寻求。综合到跨地区数据共享，就是要将数据共享的各种保障问题从法律范围和法律层级对数据进行确权和维护。值得注意的是，在整体性治理引导下，多元共享主体之间的责任边界可能会逐渐变得模糊，成果共享的同时不免出现“责任转嫁”的问题。因此，数据共享应当既是一种权力，也是一种义务。应当针对共享内容对组织目标自上而下、由内向外重新设定，建立新的责任机制和激励机制，保障数据共享要求、满足责任落实要求。在现下疫情危机应急管理中，数据共享不只是一种自愿行为，更是各治理主体的一种责任行为。根据应急管理现实需要，共享主体应当共享自身拥有的数据以支持公共危机的防控。

四、总结与讨论

应对公共危机，解决跨地区数据共享的问题不在朝夕之间，需结合国家发展的现状以及危机处理对数据共享的要求，多层次、全方位考虑，在整体性治理框架下，从显性变量和隐性变量两个维度构建公共危机应急管理跨地区数据共享机制。目前，由于我国在应对公共危机管理过程中信息化建设的地区差异以及组织壁垒的存在，整体性治理在指导公共危机应急管理跨地区数据共享的同时，仍有许多问题需做进一步思考。

一是公共危机应急管理中跨地区数据共享的制度化问题。希克斯在提出整体性治理之时，便认为“制度化”是整体性治理的关键，然而却没有对具体的制度化措施进行描述，这就引发了学者对“制度化”的分析和解读，以促使整体性治理理论更加完善和充实以指导实践。有学者从科技、组织、人员三个基础方面对“制度化”进行了定位[12]，但是学界关于“制度化”的内在机理还未形成一致的意见。这就需要结合我国的国情，论证中国场景下的“制度化”问题，具体到讨论“公共危机应急管理中跨地区数据共享的制度化”问题时，应当是在推进整体性治理理论本土化的过程中以典型公共危机事件应急管理的具体实践为基础，结合各地设立的大数据发展管理局以及不同规模和专题的数据共享云平台等，以管窥“公共危机应急管理中数据共享制度化”的内涵与要义，深入推进公共危机应急管理跨地区数据共享机制的构建。

二是公共危机应急管理中跨地区数据共享的限度问题。跨地区数据共享，从“共享”的角度理解，应当是毫无保留地分享各个主体拥有的数据，以实现治理的数字化与智能化。但是，无节制的共享可能会带来数据的滥用，甚至是造成数据犯罪、数据灾难等问题，因此有学者提出数据共享应当是限度共享[20]。当然，关于数据共享限度的争论依旧存在，但无论是否有共享的限度，在公共危机应急管理中跨地区数据共享时都应该注意这样几个问题。首先是数据的使用应当在法律限度内完成，“于法有据”。但目前我国就数据共享问题可参考的法律还相对较少，因此在数据共享的同时应该积极推动数据立法，尤其是在公共危机领域需尽快对数据确权，解决数据的法律归属问题，以消除数据共享的法律障碍。其次是数据共享的安全问题。在公共危机治理中，各地政府部门及非政府部门等掌握的数据，多与普通群体的隐私有关，数据泄露造成的损失和对当事人的危害是不可估量的，甚至会动摇国家治理的稳定性。因此，国家应该主动强化信息技术的使用，利用大数据技术等技术手段作加密处理，从硬性条件方面保证数据共享的安全性。最后是数据共享的时效性问题。根据数据生命周期理论，数据会经历一个“生命历程”最终失去数据本身的价值，因此，公共危机应急管理下的跨地区数据共享更应满足及时性要求，通过设定共享的范围和限度，作必要的共享，来保证数据的使用价值。

三是公共危机应急管理中跨地区数据共享的延伸问题。数据共享对于实施整体性治理大有裨益，对于解决危机应对过程中的部门分割、碎片化等问题治理成效良好。但是，整体性治理作为一种治理范式，是否是指导公共危机应急管理等国家治理现代化内容的终点？答案显然不是。纵观公共管理改革的发展历程，整体性治理理论的出现符合“钟摆原理”，即整体性治理是一种新的改革方向，是探索更高效、更优质公共服务的一种尝试，但无法回避的是该理论在发展完善与指导实践的过程中本身的缺点也在逐渐显现。因此，有学者在大数据背景下提出精准治理的理论框架，以完善与拓展整体性治理的应用架构。精准治理是在数据共享基础上对公共管理范式的又一次创新。那么，进一步而论，可以考虑借助信息技术手段将整体性治理与精准治理结合，将公共危机治理中的跨地区数据共享问题做迁移应用。这或许会为公共危机应急管理体系带来新的实践路径，推动整个国家治理层面的数据共享，实现公共危机应急管理现代化目标。