刍议如何通过过程监控加强预算绩效管理

郑咏华

引言

随着落实党的十九大精神，全面实施预算绩效管理工作的不断深入，预算绩效管理的关注点多集中在事后的绩效评价上，对于事中预算执行过程中绩效目标完成情况的监控则缺少应有的重视，目前我国预算绩效管理水平和效果仍有很大的提升空间。对此，对预算绩效管理有必要探索科学适用的过程监控管理方式和方法，将过程监控作为预算绩效管理工作的发展重点，为我国财政预算目标的实现提供有力的保障。

一、预算绩效管理与预算绩效管理过程监控的概述

（一）预算绩效管理的概述

预算绩效是指预算资金使用后所达到的产出和效果，预算绩效管理是以财政预算在一定时期内所达成的总体产出与结果为内容实施的一种管理活动，是政府绩效管理的重要组成部分。预算绩效管理有助于提升政府活动的透明度和履职效率，在优化各部门支出需求，提升资金分配效率，增强预算透明度等方面也有积极作用。从预算绩效管理的构成上看，其包含绩效目标管理、绩效跟踪过程监控管理、绩效结果评价实施管理、评价结果反馈管理以及评价结果应用管理，是一种环环相扣的综合管理系统。

（二）预算绩效管理过程监控的概述

过程监控是预算绩效管理的重要环节，属于预算绩效管理的事中过程管理，其主要在预算执行过程中，同步通过对政府绩效进展与效果的持续性监测和控制来达到及时发现偏差并纠正偏差的目的，以最大程度上保证预算绩效目标的顺利达成。可以说，过程监控是预算绩效管理的基本手段，也是最终预算绩效目标实现的最有力保障。

二、预算绩效管理过程监控的重要意义

（一）及时纠偏，确保预算绩效目标的有效落实

从预算绩效管理过程监控的含义可以看出，其主要是对预算绩效管理实施过程以及效果的监控，因此相较其他管理环节，过程监控更容易发现预算支出进度与绩效目标完成度方面存在的问题并及时予以督促整改，从而使绩效目标的导向作用得到不断强化。所以，及时纠偏是过程监控的主要作用之一，直接关系到最终绩效目标的落实情况。

（二）加强预算执行的刚性控制

财政预算绩效目标是针对一定时期内财政预算支出产出和效果设定的总体目标，是由预算单位在申报财政预算时设定，预算绩效目标随年度预算批复同步下达后，非特殊原因不允许再进行调整。过程监控就是针对绩效目标执行过程中资金安排上的各种偏离目标的现象进行管控和约束，有助于增强预算执行中的刚性控制。

（三）推进全面实施预算绩效管理提质增效

预算绩效的过程监控在实施过程中，通过对绩效管理目标的实时完成情况作出风险筛查与预警，对绩效运行过程中存在的风险以细化、量化的方式进行全方位的梳理，对预算资金年度目标完成情况进行全面研判分析后即时整改，从而有效规避资金违规拨付使用、沉淀积压以及偏离绩效管理目标的现象，确保公共资源配置的质量与效率，最终达到预算绩效管理提质增效的目的。

三、预算绩效管理过程监控中存在的问题

（一）不重视预算绩效管理工作

虽然预算绩效过程监控在绩效管理中的优势十分明显，但其在实务工作中却往往不受重视。一方面，过程监控强调事中管控，而当前预算绩效管理上更多的是侧重于事后的绩效评价，以预算目标的验收考核为主。这种结果导向的管理无法准确反映资源在配置利用过程中发挥出多少作用。另一方面，绩效过程监控仍以静态线下检查为主，动态的线上监控并未得到推广，导致预算执行的全过程、全方位监控迟迟无法实现。此外，在监控反馈上也尚未建立起多向反馈机制，不利于过程监控纠偏作用的有效发挥。

（二）绩效监控系统不够完善

预算绩效过程监控是一项系统性的工作，因此需要根据过程监控工作的需求建立起一套相应的监控系统。但就目前而言，有关绩效监控的系统建设并不完善，不但绩效监控技术指标库尚未构建完善，且在监控信息的分析利用上也未形成一套规范化、健全化的机制。同时绩效监控信息系统的数据采集、数据分析以及与财政综合管理平台的对接整合等都有待进一步建设升级。

（三）对绩效过程监控定义理解不够透彻

绩效过程监控是对绩效管理事中各环节的全面把控。绩效过程监控中，资金支出进度是绩效运行情况的一个方面，但不是绩效运行的主要内容。在实务操作中，预算单位对绩效过程监控定义的理解存在一定的偏差，其监控报告对年度绩效目标完成情况的研判、评价过于侧重资金支出进度，未有效切合绩效目标进行分析，脱离了绩效过程监控工作的本质，从而未能认识到其在优化政府资源配置、增强政府职能部门管理效能方面的作用，导致其实际应用过于片面。

（四）绩效监管各方的协调与合作有待加强

在绩效监控中的实际参与主体主要有各级人大、财政部门与预算单位，此外也有地方引入了独立的第三方监控主体。然而这些监控主体在具体监控工作中存在协调与合作上的明显不足，彼此之间难以形成合力。如人大在监控中的作用缺位、财政部门绩效监控与预算管理单位信息不对称等，都是绩效监控中亟待解决的问题。

四、加强预算绩效管理过程监控的路径

（一）提高预算单位思想认识，落实主体责任

要彻底发挥预算绩效过程监控的作用，从源头上讲需要预算单位真正转变传统理念，重视起过程监控工作。首先，预算单位要意识到自身在预算绩效管理中的主体责任，将之作为部门改革发展的一项重要举措来对待，积极贯彻落实预算绩效管理的各项政策与规定。其次，要将绩效管理重心前移，围绕绩效目标优化事中监控路径，注重事中纠偏。再次，根据过程监控需求加快建立线上线下相结合的动态化、常态化监控机制。最后，进一步完善绩效监控过程中的信息共享与交流机制，开拓和畅通监控信息反馈渠道，为过程监控提供有力的信息保障。

（二）加强绩效监控系统的建设

在监控系统的建设上，我们可以参考英国等一些国家的做法。如在绩效监控指标体系的建设上，可以根据部门职责与其中长期规划对预算目标进行层层分解细化，使之在各行业、各领域中都成为能够具体量化绩效指标；在绩效信息的分析利用方面，应积极借鉴大数据技术从多纬度对绩效信息隐藏价值进行挖掘，以更好地服务于预算执行的纠偏；在技术层面，要在现有预算管理体系基础上进一步对预算管理收入、编制、执行、核算等相关信息系统进行技术整合，完成绩效监控系统与其的融合对接，以实现预算资金的统一管理与安排。

（三）强化结果应用，硬化责任约束

预算单位应加强对绩效过程监控结果的应用。查找资金使用、及时预控和管理过程中的薄弱环节，一方面通过绩效监控信息对照预算目标分析其是否存在偏离，及时提出纠偏措施予以纠正，对本年度还没用完的预算资金、沉淀的结余资金应及时收回；另一方面要将管理责任层层落实，对于出现的问题必须找到对应的责任部门予以问责，以硬化责任约束对偏离预算绩效目标的支出，及时采取有效措施纠正，加快预算资金执行进度，确保有效实现后续的绩效目标。

（四）绩效监控各方协调合作

绩效过程监控中各方主体合作的达成必须有一定的基础，而这一基础就是绩效信息。因此要通过建立绩效信息公开机制来增强预算绩效执行情况的透明度，为各方协调合作提供参考依据。此外，应建立健全各参与主体的协同工作机制，积极引入第三方监控力量，使社会大众也参与到政府财政预算的监督与管理中。再者，各监控主体应明确各自职责，发挥好各自在监控中的职能，如人大应行使自身监督权，依靠网监系统实施线上全程监督；财政部门应发挥好自身主导职能，具体落实好预算监控和预算编制执行并与人大做好对接；各预算单位则应落实主体责任，及时向财政部门反馈信息并积极接受人大与财政部门的监督。

五、结语

预算绩效管理的过程监控是一项系统性工作，牵涉环节与部门众多，因此为切实贯彻好预算绩效监控还需要政府内部与社会都给予高度重视，围绕过程监控不断加大预算绩效管理改革力度，以推动我国预算管理水平的整体提升，更好地发挥财政预算在社会发展中的作用。