构建共享交通新型监管体系的思考与建议

□ 文 方 燕

随着移动互联网的深入普及、宽带网络基础设施趋于完善，在线消费习惯日益养成，催生了集成移动互联网、物联网、大数据、云计算和人工智能等新一代网络信息技术整合线下交通资源的共享交通新业态，重塑了传统交通出行、车辆租赁或信息技术服务等业务，缓解了人们的出行难，助力社会节能减排和增加了就业机会。

共享交通平台凭借数据和技术优势，与传统的交通服务商（如出租车公司）直接或间接竞争，丰富了乘客出行选择和提升了乘客出行体验感，也导致传统势力（传统交通服务商）与新势力（共享交通平台）的利益冲突，“倒逼”传统交通服务商和设备提供商改善服务、增加供给，共同促进交通出行社会效益的全面提升。

同时共享交通领域也越加明显地出现了垄断抬头、交通拥堵恶化、市容市貌破坏等不良后果，对相关主管部门对共享交通加强监管提出了新要求。应该看到，共享交通新业态的监管，也出现如下问题：

（1）监管的专业性科学性有待提升。针对共享交通的监管，目前总体上仍沿用封堵式传统思维，过于依仗数量和价格控制手段，未能有效利用新一代信息技术和监管经济理念来助力监管执法。一旦共享交通领域出现运营安全事故，监管部门常用做法是约谈整改，要求相关平台屏蔽可能带来潜在隐患的相关功能，无法走出“一管即死、一放即乱”的怪圈。尤其将共享单车的监管执法权下沉至基层机构后，不妥当的执法直接导致各地出现“单车坟场”和单车损坏率居高不下，影响了共享交通业态的良好形象和单车乘客的用户体验感。此外，监管部门主要依靠价格、数量和准入等传统的经济性监管手段，缺乏结合共享交通的本质特征，加强对共享交通平台数据和算法规则等新维度的监管，对健康安全、隐私保护和节能环保等社会性监管的能力建设薄弱。保护网络安全和用户隐私的重担，主要寄托于数据本地化的禁止性要求。

（2）监管部门合作执法偏少，监管合力未发挥。共享交通业态涉及交通运输、前沿科技、市场监管、用户隐私和数据安全等领域，牵涉多个主体。虽然成立了交通运输新业态协同监管联席会，但是除出台有些相关政策会联合多部门外，现实中多部门联合执法现象仍不普遍，合作协调执法的长效机制仍未建立健全，独自执法现象占主流，部门间的监管合力总体上未充分发挥，监管总效能有待提升。

（3）平台监管责任被忽视或轻视。既有的共享交通监管体系设计，未充分重视平台运营商在提升监管效能和维持出行安全上的资源技术优势和权责。平台运营商在监管平台内用户行为的责任和能力未得到应有重视，平台监管的合法性未完全确立。运营商原本拥有数据和技术方面的独到优势，能在维持行业秩序和规避某些潜在风险方面发挥重要作用，很大程度缓解甚至弥补监管执法资源和能力上的不足。目前尚未明确平台运营商适度参与监管平台内用户的法规依据。运营商为维护共享交通健康发展而采取某些必要举措时，常常面临困惑。运营商即便提前发现了某些潜在隐患也只能顺其自然，而主管部门又往往很难提前发觉。由于监管部门之间、监管部门与平台运营商之间的合力缺失，影响整个共享交通行业的未来发展。

为了优化共享交通监管体制机制，提升监管效率效能，应该探索多方联合执法、构建政-政、政-企间的多主体协同监管治理新体制。具体而言如下：

1、利用新技术新理论提升反垄断和政府监管的科学性时效性，防范管制俘获。充分利用互联网发展带来的丰富机遇，借助大数据和人工智能等新一代网络信息技术，克服监管时面临的数据信息、执法专业性、执法资源等方面的短板，推动市场监管环境监测分析与预测预警，提升监管执法的针对性、科学性、时效性。

积极培育自有专家队伍，或者通过合作积极吸收利用计算机科学、社会学、经济学和法学等方面的第三方专家力量，助力相关案件执法审查。在不涉及国家和产业安全、不侵犯个人隐私的前提下，打破各部门和机构相互割裂的信息孤岛，加强监管信息归集共享和关联整合，实现信息数据的互联互通共享。

助力探索建设“互联网+监管”平台系统，帮助贯彻“双随机、一公开”的新式监管思路，提高共享出行监管的有效性，也让监管行为“步步留痕”，避免“一刀切、一窝蜂”执法，避免随意性、选择性、趋利性和非法性执法。

利用新技术、联合平台力量，共同研究探索共享交通新业态，矫正现实中网约车服务安全、共享车辆乱骑乱停乱放、市容市貌损坏等不良行为，实现智慧监管、公正监管。总之，统筹配置行政执法职能和执法资源，在相关领域推行综合行政执法，整合精简执法队伍，减少执法主体和执法层级，提高基层执法能力。全面落实行政执法公示、行政执法全过程记录和重大行政执法决定法制审核制度，实现行政执法信息及时准确公示、行政执法全过程留痕和可追溯、重大行政执法决定法制审核全覆盖。

充分利用经济科学研究带来的丰富成果，特别是利用产业组织与管制经济学、行为和实验经济学中的有益新思路，加深对共享交通行业监管的认识理解，审视反垄断和政府监管基础理论和洞见，提升共享交通反垄断和监管的科学性准确性。适当减少下线整改安全隐患的强制性干预做法，更多依靠经济激励手段促使相关利益平台自主开展安全隐患自查自纠。加强和优化健康安全、隐私保护和节能环保等社会性监管。探索将绿色出行指标纳入考核范围，将骑行公里数折算积分，并让积分可交易，形成类碳排放交易机制。

借助理论素养和技术工具，提高监管工作的科学性艺术性，助力监管智慧化精准化，明确执法者的监管职责，防范暴力执法、钓鱼执法等严重影响政府形象的现象发生。通过制度建设和文化倡导，助力监管中立。

2、防范各类潜在风险，探索推进部门-部门间的多方合作监管长效机制，加强政策协调性。共享交通领域可能同时涉及交通安全、消费欺诈、知识产权侵犯、垄断与不正当竞争、用户隐私侵害、数据泄露和生产生活伤害等潜在风险，牵涉多个相关议题，应联合多部门和组织。同时，统筹省市、区和街道（乡镇）政府、公安机关交通管理、工商行政管理、质量技术监督、环境保护和城市管理综合行政执法等部门对共享交通企业的监管、处罚或代履行行动，按照统一行动、统一尺度和标准进行监管，做到违法线索互联、监管标准互通、处理结果互认。

按照“部门联动、综合治理”原则，推动建立完善多方相互协调和合作执法的长效机制，建立综合监管和专业监管联动工作机制，共同研讨制定和实施政策法规，增加相关政策和执法过程的协调性系统性。把握好监管底线和安全阀，坚持预防城市交通拥堵和乱停放的底线，坚持报废车辆及时清退更新的底线。在将共享交通监管执法权责层层下沉至基层机构（如街道办、城管和交警）的过程中，建立健全针对基层执法的规范管理制度，防止在制度建设缺失或不到位时重现趋利执法和暴力执法。防止某些地方（或部门）扩权、滥用权力，遏制地方分割和保护主义遗风，推动形成全国竞争有序统一开放的共享交通市场体系。

3、赋予平台监管权责，充分利用平台资源优势和自我治理动机，实现社会共治。改变主管部门大包大揽的传统方式，明确平台企业的主体责任，推动平台自我约束，实现社会共治。共享交通平台运营商有能力也有意愿承担一定的责任和义务，强化平台重视出行安全的内在激励。分时租赁平台借助互联网技术更精准地对车辆租赁服务进行分时计费。约车平台本身是出行服务提供商，有权确定服务价格、数量和质量。网约车和顺风车平台虽不直接参与乘客和兼职司机间的出行服务提供，但从效率角度出发应争取扮演起价格与质量监管者、认证者、辅助服务提供者和竞争政策执行者等角色，帮助培育和营造良好的共享交通发展环境。

探索赋予平台运营商一定程度内的管理权限（比如针对司机和车辆合规性的背景审核、事后保险赔付等），让平台管理有法可依。支持和规范相关平台企业所做的监管努力：凭借技术和数据优势，建立平台内的信用奖惩、安全生产、黑名单和应急处置机制。利用实时定位、路况信息和行驶轨迹等大数据掌握出行全程跟踪信息，在应用客户端向乘客提供紧急求助、行程分享等应急功能。及时消除网约车和顺风车中危害公共安全和人身安全的隐患。探索借助电子围栏等技术手段，或红包车和信用积分等经济手段引导规范骑行人的车辆停放秩序，防止无故侵占人行道、慢行道和停车位。同时，要求平台运营商积极主动地向主管部门分享必要的相关总量运营数据，共同确保用户资金安全和出行安全，也为优化城市交通规划、政府治理能力提升和治理体系现代化提供数据支撑。

4、探索政企协同治理的双层监管新模式，构建全方位监管新体制。各执法机构要正视监管机构面临的信息缺乏、执法资源有限的现实，充分利用共享交通平台运营商所拥有的数据和技术资源，充分调动平台希望整个共享交通业健康发展的主观能动性，与平台运营商协调合作，共同治理和规范共享出行新业态。

明确主管部门与平台的监管分工范围，按照主管部门监管正面清单，平台监管负面清单的原则，划清两者间的合理边界并定期进行动态调整，建立主管部门与平台间的协同治理长效机制，形成“政府监管平台、平台和市场约束车辆和司机”的政府-平台双层监管模式。

对于主管部门，主要负责提出监管规范（比如规定共享单车、汽车等的押金使用及其安全）并提高服务意识，积极提供相应的便利，比如相关主管部门（交通安全部门、发改委、公共安全和司法部门）要向平台开放车辆数据和司机背景、驾驶资质、违法记录和信用等数据，配合开通应急报警热线。对于平台，可秉持“一点接入全网服务”要求，特别是可通过引入人像认证、司乘互评、应急响应等措施让每次出行可追溯，让司乘双方自我约束以确保出行安全。

特别需要注意的是，平台需保留好相关信息以备监管抽查，并适度共享政府监管所必需的最小数据集，由国家向地方分享相关数据，以防控用户隐私和数据安全隐患。■