行政事业单位预算管理问题研究及对策分析

雷燕

（珠海市斗门区白蕉镇会计核算中心，广东 珠海 519100）

目前国际形势下，各国市场环境及经济环境不容乐观，财政收支存在一定困难。中央提倡精打细算、勤俭节约过紧日子，提高资金使用效率，把钱花在刀刃上。各行政单位应建立健全预算管理机制，有效发挥预算编制、执行、决算、监督和评价的全链条管理作用，向资金要效益，实现总体目标的可持续性发展。

一、预算管理概述

预算管理是指行政事业单位为实现其管理职能和经济发展目标，依据有关预算管理相关法律法规，开展的预算编制、预算执行、决算、监督和绩效评价等一系列的财务活动。预算管理水平的高低直接影响着行政事业单位工作的顺利开展，以及财政资源的有效配置。

各行政事业单位应树立预算管理的意识，加强各部门人员培训，明确预算管理的内容、范围、过程；构建预算管理信息化系统，充分利用现代化手段，将信息平台嵌入预算管理整个流程，提高预算管理的手段和效率。

二、行政事业预算管理中存在的问题

（一）预算编制的不科学和不合理

行政事业单位的预算编制，其实质是将其发展目标、发展计划的具体化和落实。但很多单位对发展目标不清晰，立项缺乏充分的依据、完备的实施方案、具体的计划以及明确的支出范围，导致预算编制过于盲目，某些项目预算过多，造成资金冗余、降低资金利用效率或者项目难以完成。部门之间职责分工不明确，编制之初缺乏沟通，使项目的设置边界不清，项目与项目之间出现交叉，项目编制混乱。预算的编制不精细、随意性大，不能体现预算的刚性约束。

预算编制方法有很多，但是往往行政事业单位多采用增量预算法，以历史时期实际经济活动及其预算为基础，通过调整历史期经济活动项目及金额形成本年度的预算。编制方法简单而且单一，不能随着经济形势变化及发展目标的改变而改变，缺乏适应性。在实际编制中，预算单位存在过于依赖财政部门下达的指标控制数，没有好好梳理单位业务流程和业务需要，使预算编制流于行式，在实际执行中发现需求与预算项目不符合，产生偏差的情况。

（二）预算执行的不到位

预算的执行从预算指标的分解开始，有些单位内部预算指标分解批复不合理，导致各部门之间财权与事权不匹配，造成经常推诿扯皮现象，影响部门履行职责和资金使用。预算执行进展跟踪不够，很多行政事业单位只要预算内还有指标，能花就花，特别是年底采用各用名目“突击花钱”。预算执行不严，不按制定好的额度和标准执行，出现超范围和超额度的支出。项目之间相互挤占，不能保证专项专用。

预算执行的审核不严、不遵循审批流程、审批权限交叉且复杂，造成预算执行容易出错并且混乱，影响工作效率和质量。对预算执行缺乏分析和监控，致使预算执行进度或快或慢，无法合理调配资金。

（三）绩效评价体系不完善

大多数行政事业单位认为预算管理包含预算编制和预算执行，往往容易忽略事后要进行绩效评价，导致对绩效评价的不够重视，绩效评价体系设置不够全面、不够科学，甚至是没有。预算执行的效果得不到充分反馈，造成预算管理工作不规范。

三、完善行政事业单位预算管理的对策

（一）完善预算编制

1．预算编制要有充分依据

预算编制是行政事业单位预算管理工作的起点，是部门部署工作的方向，起着事前控制作用。所以，预算的编制一定要结合国民经济社会发展规划、国家政策文件，以及各部门各单位职责，立项要有充分依据。对于重大项目要事前进行可行性研究和论证，技术含量高的项目还要求聘请相关专业专家组。保证项目设置的合理性和有效性。项目实施就可以持续，一旦完成可以达到预期效益。

2．预算编制要细化和量化

预算编制不是简单的预测和估计，要求各单位部门全员参与，充分沟通和协调，明确各自分工和责任。在此基础上将各项预算细化、量化，落实到各部门和各职责岗位上，避免编制不具体，执行过程中频繁调整。编制过程要遵循稳妥性原则，量入为出，收支平衡，收入预算要留有余地，不得有赤字预算。

基本支出和项目支出是行政事业单位各类支出的主要组成部分。基本支出的预算实行定员定额标准。其中，基本支出中的人员经费是根据编制内实有人数与各项定额标准确定的，各单位每年涉及人员流动及增减变化，要核实清楚，不得把非在编聘用人数或其他人员纳入其内。日常公用经费分别以人员为计算对象与物耗为对象进行细化，都要严格参照定额标准，不得超范围超标准预算。项目支出的预算编制的精细体现在独立性上，每个项目预算都应有支出的明确范围，项目之间保持独立完整，既不能分拆也不交叉，更不能与基本支出之间相互交叉，一个项目能反映一项工作任务的全部。

3．编制方法要科学合理

增量预算法是最简单，也是最省时省力的方法，也被行政事业单位常用。但是，采用何种编制方法应遵循经济活动规律和各单位管理水平，选择更合理的预算编制方法。增量预算方法有一个前提条件是以历史数据为基础。若此项前提条件发生变化，则预算编制就会受不合理因素影响，最终南辕北辙。特别是经济环境产生重大变化，或有突发事件产生的时候。此时，采用零基预算法更符合实际情况。零基预算法关注的是每一个预算项目当期情况的合理性，以零为起点，不受历史数据不合理因素影响，能够灵活应对内外部环境的变化，在某些特殊时期更贴近实际工作的开展。或者根据需要综合运用两种方法。

（二）规范预算执行

预算执行是预算管理的重要环节，反映预算编制的有效性，不仅要将预算落实到地，同时要发现预算编制中的问题，调整预算不恰当的地方。

1．预算执行程序清晰

行政事业单位对收到的预算批复应在单位内部，按照责、权、利对等原则，进行指标的分解和细化，落实到具体部门和具体岗位，对预算指标的额度、开支范围进行界定。同时要预留机动财力，应对突发事件或无法具体确定的业务。

严格把控预算执行的审核审批程序，由支付申请提出后，由归口部门财务部门审核，按规定审批权限进行审批。特别对于大额资金的支出走规定程序后，根据限额采用集体联签。对政府采购和招投标工程，明确各项经济活动是否具备相应的程序及单据是否齐全。

2．合理安排预算执行

每个项目都是有特定的行政工作任务或事业发展目标，包括基本建设、有关事业发展专项计划、专项业务费、大型修缮、大型购置等。预算执行过程中，确保专款专用，杜绝项目之间相互挤占，以便真实的反映每个项目使用资金的情况和实现任务的程度。对已完成项目结余资金要应收尽收，可重新安排，避免项目资金直接用于基本支出。对基本支出中的人员支出和公用支出不得超范围和超标准支出，优化支出结构，按一定比例逐年压缩“三公”经费。严控会议费、差旅费、咨询培训等经费，做到厉行节约、提质增效，坚决落实精打细算紧日子的要求。

3．对预算执行动态监控

通过国库集中收付制度增强了财政资金收付的透明度，相对以往解决了财政资金的截留、挤占和挪用等问题。但仍要确保预算执行到位，以及资金使用的安全、有效和规范，各行政事业单位应对预算执行过程实行动态监控。监控各预算单位财政资金的支付情况，包括收付款人的账户信息、支付方式、付款金额、支付程序和范围；同时监控代理银行代理支付业务的情况，包括是否按财政部门及预算单位的支付指令准备、及时支付资金，是否准确反馈及保存预算单位支付信息，发现重大违规事项是不及时向财政部门反映。设立预警系统，对于发现疑点相关部门应及时核实、查证，定期或不定期对预算执行中的问题和风险反馈上级部门，督促各责任主体纠正和防范。

4．预算执行分析的利用

各预算单位应建立预算执行分析机制，定期通报各部门预算执行的情况，反映预算执行过程跟踪的信息。对于预算执行过慢的项目，分析其成因，研究解决预算执行过程中存在的问题，提出改进措施，防止资金沉淀，使用效率过低的情况出现。

（三）加强决算与建立健全绩效评价体系

决算是预算的执行结果的反映，要确保决算真实、完整、准确、及时。将决算与预算相互对比，做好决算分析，确定差异并查明产生差异的原因，形成书面报告。为下一期预算提供依据，形成预、决算相互反映、相互促进机制。要求执行预决算公开规定，形成常态化、规范化，以提高财政资金的透明度，主动接受各界监督。

预算绩效评价是整个预算财务管理工作的闭环，完备的绩效评价体系可以调动预算主体的积极性、主动性以实现预算管理的总目标。各行政事业单位应编制预算时就设立绩效目标，合理设置绩效指标和绩效标准，将绩效评价体系融入预算管理的合过程，并开展绩效自评和外部评价的多维度评价。通过自评找出各预算主体的自身不足，通过外部审计单位或第三方机构的评价形成预算管理的有效监督。在强化各行政事业单位预算管理责任的同时，亦建立评价结果与绩效激励挂钩机制，鼓励高效行为。

四、结束语

全面落实《预算法》，深化预算管理制度，提高行政事业单位预算编制的科学性和准确性，运用零基预算法，打破支出固化现象；加强预算执行，保证财政资金的安全有效；强化预算监督，实现预算的动态监控；全面实施预算绩效评价，合理运用决算和评价结果，提升预算管理水平和资金实施效果。才能使财政资金得以良性循环、发挥积极作用。