国有企业实施全面预算管理面临的问题与对策

杨建波

（成都空港兴城投资集团有限公司，四川 成都 610200 ）

一、全面预算管理的内涵

（一）全面预算管理的概念

全面预算管理是指企业在有限的财务资源及非财务资源的条件下，安排特定组织或部门按照一定的原则、程序编制、调整、批准和审查的在预定期内对企业经营活动的总体策划与安排，目的是反映企业未来某一特定期间（往往为一年）的价值活动的量化计划。企业通过对内部有限资源的合理整合，对未来生产经营活动、投融资活动等的精细安排，以确保企业能够提升经营管理效率，实现既定目标。

（二）全面预算管理的主要特点

1．全面性

全面预算管理最重要最明显的特点便是全面性。全面性体现在以下几个方面：一是全方位，是指企业全部经营活动都应纳入全面预算管理体系；二是全过程，要求每一项经营活动的事前、事中、事后均要纳入预算管理过程；三是全员参与，需要企业各部门、各下属公司、各岗位、各级人员均参与全面预算的编制及实施。

2．机制性

全面预算管理不单纯是财务部、运营控制部、战略投资部、人力资源部或某个特定职能部门的管理职责，而是企业从上至下、从下至上的全面的管理、是具有控制力、约束力的一种机制，一般不能轻易调整。要落实预算的执行力，能否避免“重编制，轻执行”，企业就必须制定预算管理制度体系来保障全面预算的落地。

3．战略性

一般来说，先有战略，再有预算，预算是战略规划分解的一个组成部分，全面预算管理的全生命周期涉及企业管理的方方面面，全面预算以企业最高决策的战略规划为起点同时服务于战略规划。这就要求全面预算必须是战略目标的分解，能够为战略目标的实现起到实质性的促进作用，将公司的战略目标变为可操作、可实施、能实现的具体计划。

二、全面预算管理在深化国企改革中的重要意义

（一）有助于国企达到全面匹配和战略匹配的要求

全面预算管理在企业战略目标的导向下，通过对企业有限资源的合理分析、合理筹划与合理分配，将有限的资源与企业中期目标、远期目标、既定的战略目标进行协同，进而在过程中促使预算管理适合于有效资源管理的方向需求。预算编制的各项量化指标及非量化指标就是将战略目标细化到各个会计期间、各个部门，促使企业各项业务之间、各部门之间相互协作，共同努力，最终实现企业的战略目标。

（二）有助于加强对国有资本的控制和绩效管理

全面预算管理的内容包括业务预算、财务预算、投融资预算等，预算编制的时间往往在自然年度末至第二年初，意味着企业在当年末就应对下一年的预算进行编制，预算编制时需要分析企业上一年度预算执行情况，将上一年度的预算决算结果作为重要的参考，同时对下一年度的重大经营活动、重大投融资活动进行事前的分析与谋划，从而有利于加强对国有资本的控制。预算在各部门、各岗位的执行过程中，需要不断加强对预算执行情况的监督、考核，并将考核结果作为部门、员工的绩效考核的主要参考，从而有效激励企业全体员工努力工作，提升产出价值。

（三）有助于提升国有企业经营管理水平

随着经济全球化的加速，国有企业经济体制改革的不断深入，以及企业本身规模的不断壮大，业务的复杂化、多元化，使我国国有企业面临极大的市场竞争压力，对内提升经营管理效率变得十分迫切，而全面预算管理作为现代化企业提升内部经营管理效率、完善企业内部法人治理结构的有力工具，成为国有企业苦练内功、提升经营管理效率、增强核心竞争力的有力法宝。

三、实施全面预算管理国有企业面临的主要问题

（一）全面预算管理缺乏完整的实施组织体系

在已实施全面预算管理的部分国有企业中，把预算管理工作大多交给财务部门负责，没有设置专门的预算管理机构对预算的编制、执行、分析、调整、考核等进行全面的统筹与管理，如此很容易形成财务部门仅是预算编制的汇总部门，没有实现全员参与的全面预算管理的初衷。预算决策权威机构的缺乏也会导致全面预算管理工具的运用缺乏制度保障、组织保障，最终造成预算在执行过程中只重形式不重效果，不能发挥全面预算管理在现代化企业中的重要作用。

（二）全面预算目标存在非效益性

国有企业的性质及在国民经济中的地位，决定了其目标不仅是满足其自身盈利及实现既定战略目标的需要，也是满足全民的需要及其他利益相关者财富最大化的需要。这种特殊的企业性质和经济地位，决定了部分国有企业必须承担一部分公益性的社会职责。由于承担了公益性的社会职责，导致没有相应的收入来源来覆盖该部分的成本支出，从而形成非效率导向的经营目标。非效率的经营指标不仅会导致企业在经营过程中忽视投入与产出的关系，而且会使企业本来就有限的资源不能得到充分的利用及获得价值回报，影响企业的盈利能力。

（三）预算管理缺乏弹性与灵活性

国有企业的性质决定其不仅要满足激烈市场竞争的发展要求，也需要接受国家领导的要求。虽然目前我国国有企业基本都设有相应的预算管理部门来对企业预算进行管理，但仍然会接受政府作为出资人的领导，由于政府预算的相对刚性，就决定了国有企业的预算目标调整缺乏灵活性，在面临瞬息万变的市场环境及激烈的市场竞争时，目标调整失去灵活性会导致企业不能及时调整自身的经营活动以便更好地适应市场环境，从而使企业丧失竞争力。

（四）预算管理相应的控制和业绩评价机制不健全

由于部分国有企业转型较晚市场化程度较低，没有健全的法人治理结构，在全面预算管理的过程中缺乏权威的专门的组织机构，对预算的控制力大大减弱，导致预算的编制、执行、分析、考核随意性较大。现实中经常出现实际项目支出与预算项目不一致，超预算支出等现象，造成预算数与实际执行数偏差率过大。

而且，预算管理人员在做预算执行情况分析时，仅是把年初各部门签订的目标责任书中的各项指标与预算执行情况进行简单的加减或比例计算，没有深入地对预算执行偏差率进行定量、定性、横向、纵向的差异对比分析，难以确定预算差异产生的真正原因，很难为企业经营管理者提供有效的经营管理建议。

四、优化国有企业全面预算管理的建议

（一）完善预算管理体系，健全预算管理机构

要保证全面预算管理这一现代化企业管理的有力工具在国有企业得到高效的利用，企业内部一定要建立一套科学的、完善的适合本企业业务特点及组织规模的预算管理体系。这个体系主要包括以下两个方面：

1．组织体系

预算组织体系由预算决策单位、预算编制单位、预算执行单位、预算考核单位等组成。在一些管理水平优秀的企业中，往往是通过建立预算管理委员会或具有相同权力的机构来履行预算的主导工作，同时设立预算管理、审计、考核等专职预算管理岗位或部门，为预算能够得到有效的实施提供组织保障。

2．制度体系

建立与全面预算管理配套、分权授权合理的制度体系，以全面预算制度为主体，包括编制-批准-执行控制-修正调整-差异分析-考核评价以及预算人员管理等具体的实施细则和管理办法，从制度上对企业的各项经济事项进行合理的、全面的、具体的规定，以便为预算的后续执行提供强有力的制度支撑。

（二）提高预算管理的灵活性，增强企业适应市场的能力

想要提高预算管理的灵活性，首先需要企业的经营管理者转变意识，即全面预算编制完成并得到审批之后，随着企业自身业务的调整、外部经济形势的变化、市场竞争格局的变化等，预算的指标需要做出相应的调整。只有这样企业才能不断的通过合理调整目标、调整自身的经营活动及竞争策略，以便在激烈的市场竞争中拥有一席之地。

（三）全体人员参与预算管理，充分发挥全面预算管理的提质增效作用

全员参与，首先就需要对企业全体人员进行全面预算管理意识和制度的宣贯，让全体员工树立全面预算管理理念，并意识到全面预算管理是提升企业管理水平，实现企业既定战略目标的重要工具。其次，需要通过制度的制定，要求全员参与到全面预算管理中来，通过“从上至下，从下至上，两上两下”的预算编制原则，使全体员工都能参与预算的编制、执行、调整及考核评价的过程，同时也能使员工真正理解企业的中远期目标及战略目标。另外，只有全员参与才能使预算的各项指标真正反映企业的真实情况，为后续的预算执行、考核、评价提供有力支撑。

（四）完善全面预算管理考核机制、反馈机制，发挥对员工的激励作用

全面预算管理编制完成以后，为保证执行效率和效果，就必须建立全面预算管理的考核、评价及结果运用的机制。通过对预算执行情况的考核达到引导公司每一位员工挑战自我、努力工作，最终实现公司战略目标的效果，同时，通过预算考核，也能激发员工的创造性，调动员工的积极性，更好地践行全预算管理的相关要求，从而提高企业现代化经营管理水平。

预算考核要坚持公开、公平、公正、合理灵活的原则，对于经过合理调整的预算目标，要按照调整后的目标进行考核，而不是机械的按照年初各部门签订的目标责任书进行考核，同时要坚持对预算执行考核结果的严格运用，奖惩罚劣保证预算管理的严肃性，才能真正发挥有效激励的作用。

综上所述，全面预算管理是现代化企业提升内部经营管理水平、优化企业资源配置、降本增效、增强企业综合市场竞争能力的重要途径和实现方式。国有企业只有根据自身所处行业、自身的业务模式及经营特点，完善实施全面预算管理的组织体系、制度体系，同时向优秀的企业学习全面预算管理的先进经验，才能在激烈的市场竞争中更好地促进企业的发展。