安红昌
(中国劳动关系学院安全工程学院 北京 100048)
2003年“非典”之前就存在公共安全问题,也存在公共卫生、社会安全、自然灾害、事故灾难等问题,只是普遍认为公共安全问题几乎都是“天灾”,所以很难谈得上管理问题[1]。但2003年“非典”促使政府、社会、学者和人们开始思考公共安全管理问题,因为那时社会经济的发展以及党和政府的强大已不同往日,已具备了战胜“非典”的信心和能力,也具备了解决其他公共安全问题的信心和能力,因此公共安全管理开始进入人们的视野。
但公共安全问题是复杂的,《国家突发公共事件总体应急预案》和《突发事件应对法》规定了四大类突发事件,四大类又包括数十小类,一时全部解决是有难度的,特别是全过程解决是很难的,我们还没有完全的能力全过程、全员、全时空、全方位、全灾种等进行公共安全管理。因此,政府、社会、部分学者等选择了应急这个环节进行突破,应急管理变得盛行。虽然也有认为应急管理是全过程、全员、全时空、全方位、全灾种等,但其实应急管理,顾名思义就是应对紧急的管理,绝不是公共安全管理,所以代替公共安全管理是种愿望。部分知名专家也在不同的场合使用着范围不同的应急管理,范维澄院士的知名公共安全三角形理论就把应急管理当作其中的一部分。
“非典”之后我们经历了建立公共安全体系、健全公共安全体系、健全应急体系的发展,其中管理体系是核心。2003年“非典”之后设置的应急办系统的应急管理组织体系是应急管理体系的核心,即便存在一些不足,整体看还是比较系统、完善的。但是随着社会经济的进一步发展和人们对美好生活的急切期盼,加强应急办系统的呼声越来越高,因此在经过一系列的大部制改革后,2018年国务院机构改革中组建了应急管理部,这是对加强应急办系统的回应,但就两年来的运行看,应急体系、应急管理体系的核心应急管理组织体系还处于高度混乱状态,这使得健全应急管理体系举步维艰。
2003年“非典”后,“一案三制”促进了应急管理体系的建立完善,促进了应急体系的完善,促进了公共安全管理体系的完善,促进了公共安全体系的完善,但随着社会的发展,“一案三制”的逻辑已不适应当今的社会经济发展,因此有些学者极其抵触“一案三制”,当然也有极力信奉者[2-4]。笔者认为“一案三制”仍不过时,但过时的是“一案三制”的逻辑。2003年“非典”后,率先出台的是《突发公共卫生事件应急条例》,随后出台了《国家突发公共事件总体应急预案》,因为预案的理念,直到现在预案的理念地位依然不减,实则预案的价值因各种原因实属有限。再后出台了《突发事件应对法》,这本是规范突发事件、突发公共事件、公共安全事件的强力抓手和法律保障,但由于在贯彻执行过程中不到位、有折扣,这也促使了国务院应急办合并其他部门组建应急管理部成为必然。但由于总体预案在先,总体预案已经规定了应对法中的一些原则和基调,所以一直以来强调“一案三制”和预案,预案理念上的地位甚至高过了应对法,但远没有达到期望的结果。“一案三制”中法制被排在预案、体制、机制之后,可见法制的地位之低,这也是公共安全体系、公共安全管理体系、应急体系,甚至应急管理体系一直没有健全的重要原因。体制和机制在“一案三制”中占有理论和实践上的重要位置,但体制和机制并不是预案和法制出现之后才出现的,而体制和机制远比预案和法制出现得早,且一直在起着作用和不断调整与适应。但体制的核心组织体系一直未有效建立,机制中的重要环节预警机制一直未发挥良好作用。
应急管理部成立后,部分官员和学者试图通过废除《突发事件应对法》和新立《应急管理法》来解决当前的困境,可以预见这是徒劳的。还有一部分专家支持应急管理部系统应急管理部门充当原应急办的角色承担所有四类突发事件的应急管理工作,体现“名副其实”的职责,这是不切实际的。
总之,现在健全公共安全体系、健全公共安全管理体系、健全应急体系、健全应急管理体系最核心的问题是缺乏系统顶层设计和落实,当然“一案三制”的逻辑也要调整为“三制两案”:法制、体制、机制、预案、案例[5-6]。
构建一个体系的策略往往有3种模式:自上而下,自下而上,先中间后两端。就实践来看,自上而下模式比较容易。例如,当年设立应急管理办公室体系,就是自上而下,非常顺利。现如今组建应急管理部厅局体系也是自上而下,但由于涉及面较广,也没有给予规范组建标准,所以直到现在并没有组建完成。就预案来说,采用的也是自上而下的模式,预案体系很快完成了,但问题在于预案的基础是什么,它们构建的如何。就体制来讲,2018年后的体制都比较系统。就机制来讲,理论上已明确规范,但科学性、完整性是最大的障碍。就法制而言,法制体系健全缓慢,且无实务部门贯彻执行。因此,当前的应急管理体系处在尴尬的境地。随着新冠肺炎疫情的发生,健全突发公共卫生事件应急管理体系引起重视和高度关注,如何才能总体性地健全突发公共卫生事件应急管理体系是需要慎重考虑的,头痛医头,脚痛医脚的做法是不可取的。就当前国家、社会、经济、政治、文化等发展来看,坚持总体国家安全观就是不可避免和必须坚持的指导[7]。
中央国家安全委员会,俗称“国安委”、“中央国安委”,全称为“中国共产党中央国家安全委员会”,是中国共产党中央委员会下属机构。经由中国共产党第十八届中央委员会第三次全体会议后,于2013年11月12日决定成立。中央国家安全委员会由中共中央总书记任主席,国务院总理、人大委员长任副主席,下设常务委员和委员若干名。中央国家安全委员会作为中共中央关于国家安全工作的决策和议事协调机构,向中央政治局、中央政治局常务委员会负责,统筹协调涉及国家安全的重大事项和重要工作。委员会办公室设在中央办公厅,办公厅主任兼任办公室主任,副主任有若干名,部分来自不同部委。
2014年4月15日,中共中央总书记、国家主席、中央军委主席、中央国家安全委员会主席习近平在主持召开中央国家安全委员会第一次会议时提出,坚持总体国家安全观,走出一条中国特色国家安全道路。首次提出总体国家安全观,并首次系统提出“11种安全”。新冠肺炎疫情发生后,习近平总书记提出要把生物安全纳入国家安全体系。
健全中国特色应急管理体系也离不开国家体系,必须在国家体系的框架内开展。国家体系是基于国土之上的政治、经济、文化、社会、科技、军事、信息、生态、资源、核、生物等体系,每个领域还可细分。国家治理体系是对国家体系的维护和发展,每个领域的治理体系是对每个领域的维护和发展。但不管是国家体系还是每个领域的体系,最大的威胁是安全,最大的任务是发展,其治理体系就是维护安全和推动发展。总体国家安全观和治理体系就是维护安全的顶层设计。
总体国家安全观维护的12个领域的安全都是公共安全问题。中央国家安全委员会就是国家层面公共安全的最高领导机关,也即国家公共安全委员会。各级地方国家安全委员会就是地方公共安全委员会。目前,公共安全体系、公共安全管理体系的核心组织体系基本完善,需更加明确和全面发挥作用。
自2003年以来,我国的应急管理取得了很大进展,也发生了很大变化,但它始终在公共安全体系、公共安全管理体系、应急体系的框架内发展,并应适应公共安全体系、公共安全管理体系、应急体系的发展,如图1所示。
图1 应急管理体系的范畴
基于上述健全中国特色应急管理体系的范畴,提出健全中国特色应急管理体系的路径如下[8-11]:
(1)基于中国国情,遵循宪法和政治体制,设计既维持当前应急管理体系稳定,又促进应急管理体系跨越式发展的中国特色应急管理组织体系。
应摒弃应急管理部厅局统筹各级四类突发事件应急管理的想法,应急管理部厅局建议更名为安全与应急管理部厅局,全力做好自然灾害和事故灾难应急管理工作,健康卫生委系统做好公共卫生事件应急管理工作,公安系统做好社会安全事件应急管理工作,其他系统做好相应职责范围内突发事件的应急管理工作。
(2)提出突发事件应对法修订建议与修订内容,构建和完善以突发公共事件应对法为应急根本大法的法律法规体系。
以修订法律法规体系为契机,规范应急管理术语、标准和规程,确保内容一致性。应急法律法规体系如图2所示。
图2 应急法律法规体系
(3)以修订和完善突发事件应对法为契机,科学制定应急管理机制,特别是明确预警机制。
对比《突发事件应对法》和《国家突发公共事件总体应急预案》中关于应急管理机制,还是有些出入,特别是预警机制。大量的突发事件应对告诉我们,预警做得好,应对基本都好,但预警做得不好,即使尽力应对,效果也不尽如人意。因此,科学制定应急管理机制,特别是预警机制非常重要。
(4)加强预案建设的实效性及评估的科学性。在我国“一案三制”框架中,预案的地位无与伦比,但现实中预案几乎是文字游戏,因此,健全应急管理体系必须加强预案建设,使预案成为落实法制、体制、机制的手册,成为保护生命、健康、财产、环境安全的最后一张导图。
(5)加强案例建设,强化预案和案例学习、教育、培训,使人们避免和预防事件发生及发生后自救、互救、他救和有效应急指挥与救援。
每一次事件都要求“四不放过”,但几乎每一次事件都“四不放过”不彻底,所以事件才不断发生,且未能很好应对。因此,案例与预案学习、教育、培训和落实才能使法制、体制、机制成为预防和应对突发公共事件的武器,才能建立健全应急管理体系,促进公共安全水平提高。
新冠肺炎疫情的突然袭击使人们对于突发公共卫生事件应急管理体系给予了更多关注,得到了党和国家领导人的高度重视,力促尽快健全突发公共卫生事件应急管理体系。同时,健全中国特色应急管理体系也再次成为争论和关注焦点。
通过对2003年以来应急管理体系发展和文献研究,提出健全中国特色应急管理体系应该以坚持总体国家安全观为统领,在国家体系和公共安全体系框架下,以“三制两案”建设完善为核心,以应急管理组织体系和预警机制完善为重心。我国湖北武汉疫情得到快速控制以及北京疫情第一时间响应和防控印证了相关设想,国外疫情的蔓延以及不可控制也反面印证了设想的可行性和必要性。