市域社会治理现代化：理论视角与实践路径

谢小芹

(西南财经大学公共管理学院，四川 成都 610000)

随着农村人口向城市的大规模迁移，我国大中型城市一方面集聚了人才、技术、资本和数据等优势，另一方面也汇集起大量的社会问题，进而引发了诸多社会风险，使城市社会面临着前所未有的政治、社会、公共卫生等安全危机。为解决现代城市面临的新问题和新风险，同时也为加快实现国家治理体系和治理能力现代化的目标，“市域社会治理现代化”的新命题应时而生，同时也成为新时代城市治理的关键动力。2018年6月4日，中央政法委秘书长陈一新在延安干部学院首次正式提出“市域社会治理现代化”概念，强调“市域社会治理就是以设区的城市为基本治理单位，充分发挥市级层面主导作用”(1)姜方炳：《理解“市域社会治理现代化”的三个着力点》，《杭州》(周刊)2019年第5期。。同年11月12日，中央政法委书记郭声琨提出在全国进行试点实验的政策倡导。2019年5月，陈一新在系统阐述了市域社会治理现代化的新做法后，提出应“以‘五化’为指导思想构建市域治理新体系”(2)陈一新：《加快推进社会治理现代化》，《人民日报》2019年5月21日。。党的第十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度 推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》提出了“健全党组织领导的自治、法治、德治相结合的城乡基层治理体系”的政策主张，奠定了城乡社会治理一体化的政策语境，即中国未来的城乡二元治理结构即将被打破，新型的城乡一体化治理体系呼之欲出。2019年12月3日，全国市域社会治理现代化工作会议召开，强调应坚持以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，深入学习贯彻党的十九届四中全会精神，牢牢把握坚持和完善共建共治共享的社会治理制度的总要求，以开展市域社会治理现代化试点为抓手，探索具有中国特色、市域特点、时代特征的社会治理新模式，推动平安中国建设迈上新台阶，从而直接奠定了市域社会治理现代化作为重要战略抓手和重要内容的基调。2020年初新冠肺炎疫情的暴发，宣告社会重大矛盾和问题已经从县一级转移到市一级，“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治”的经典命题遭遇严峻的现实挑战。新冠肺炎疫情应对中所暴露出的问题表明，当前市域社会治理能力的潜力尚未被充分挖掘出来，而这势必倒逼政府加快改革步伐。2020年3月10日，习近平总书记在湖北考察新冠肺炎疫情防控工作时指出，城市是生命体、有机体，要敬畏城市、善待城市，树立“全周期管理”意识，努力探索超大城市现代化治理新路子。同时中央试图把发源于浙江铜乡的“枫桥经验”迁移到市域社会治理中来，以确保矛盾最终在市域层面得以解决。这既体现了中央统筹城乡发展的决心，也是市域社会与乡村社会融合发展的现实要求。总之，无论是急迫的现实需求还是中央的政策意旨，皆表明市域社会治理现代化建设亟不可待。因此，深度解析市域社会治理现代化的理论意蕴及其实现路径，已成为一个十分重要的学术话题。

一、问题的提出

当前社会发展中市域范围内的各种风险和矛盾更为集中，但政府的应对能力却相对较弱。市域社会治理现代化的政策议题虽然早在2018年就已提出，但相关工作的跟进速度却严重滞后于风险的发展速度。政府面对新冠疫情的措手不及就直接暴露出市域社会治理现代化中体制机制不清、领导层决策不及时以及具体工作部署不到位等诸多问题。陈一新指出：“市域治理具备解决重大矛盾的能力，可以充当前线指挥部的功能。”(3)陈一新：《新时代市域社会治理理念体系能力现代化》，《社会治理》2018年第8期。市域治理是国家基层社会治理的城市大脑，是一种可以弥合宏观国家治理结构与微观基层治理行为的联结式枢纽，在国家治理体系中具有承上启下的“中坚带”作用，能够构筑起国家和基层之间的治理连续谱(参见图1)。

图1 基层治理到国家治理的连续谱

同时我们更应该认识到，现在的风险是区域性的，但稍不注意就会变成全局性的，如何把重大矛盾风险化解在市域范围内，市域治理可谓是一种效率最高、成本最低和影响最小的治理模式，即可以把小矛盾、小问题解决在基层，把大问题、大风险解决在市域。把“枫桥经验”扩散到市域层面可以说是市域治理现代化的初衷，更为关键的是，基于政治发展、经济发展、社会协同等基础上的人民幸福感和获得感的满足，是包括市域治理在内的高质量社会治理现代化的内在要求。当前市域社会治理现代化的相关概念厘清、理论阐释、影响机制、实施路径和社会效益等的研究明显滞后于社会发展本身，因此，探究市域治理现代化的理论阐释和实施路径，就成为本文着力要解决的问题。

二、相关学术史梳理

在国外，国家治理的兴起一般都伴随着城市化进程的加速，相关研究可归纳为三种视角：一是大都市政府主义视角。该视角致力于解决地方政府治理中存在的碎片化、重叠浪费等问题。学者萨维奇提出应“以结构性的改变来整合大都市政治”(4)汉克·V.萨维奇、罗纳德·K.福格尔、罗思东：《区域主义范式与城市政治》，《公共行政评论》2009年第3期。。另有学者认为应该发挥大城市优势，“实现税收与财政安排；区域战略规划的能力；促进大规模的交通规划，采纳更为平衡的交通政策，包括发展公共交通”(5)Self， P. Planning the Urban Region： A Comparative Study of Policies and Organizations. Tuscaloosa：University of A labama Press，1982.。但也有学者看到了大都市治理下的不平衡问题，即“边缘地带和城市中心间的服务差距”(6)Williams，O. Metropolitan Political Analysis： A Social Access Approach. New York： Free Press，1971.。二是公共选择视角。该视角将区域治理的权力重心从单一的大都市政府转移到了公民和地方政府，将区域治理的选择权大幅度地交给了自由市场和地方政府。但公共选择理论也难以处理好公平和效率问题，即“单纯依靠市场机制并不能很好地平衡区域治理的效率与公平的矛盾，完全依靠自由市场的调节和地方政府之间的竞争将重复地方政府的碎片化危机”(7)曾媛媛、施雪华：《国外城市区域治理的理论、模式及其对中国的启示》，《学术界》2013年第6期。。三是新区域主义视角。该视角主张缩小中心城市与郊区之间的社会、经济与财政差别，呼吁给地方政府更多的资源和自治权限，并以此来构建府际关系，以达到新区域主义目标。该视角注意到了“城市与郊区之间的依赖关系”(8)Barnes，W. R. & Ledebur， L. C. Local Economies： The U. S. Common Market of Local Economic Regions. Washington， D. C.： National League of Cities，1994.，主张“构建积极的府际关系，构建新区域”(9)Savitch， H. V. & Vogel， R. K. Path to the New Regionalism. State and Local Government Review，2002(3).。但也有学者认为，“新区域主义反映的是一种‘后福特主义’城市重构与新自由主义的城市疆域控制，并非是新的区域治理的经验”(10)Brenner， N. Decoding the Newest "Metropolitan Regionalism" in the USA： A Critical Overview. Cities，2002(1).。

相比于国外研究，国内关于市域社会治理现代化的相关研究起步较晚且研究成果不多。总体而言，已有研究主要集中于三个方面：一是概念界定。主要围绕市域的内涵和外延展开论述，主流观点一致认为市域是“包含一定乡村在内的自成一体的空间体系，聚集了一定规模的人群，内部形成了相对完整的分工和交换体系，同时也在全球分工体系中居于特定的位置”(11)成伯清：《市域社会治理：取向与路径》，《南京社会科学》2019年第11期。。本文也认同该观点，认为市域既包括城市社会，又包括乡村社会，即“市域，当然是一个城市的全部辖区，而不只是城市建成区”(12)党国英：《论城乡社会治理一体化的必要性与实现路径——关于实现“市域社会治理现代化”的思考》，《中国农村经济》2020年第2期。，“市域概念理应包含地级市域及其下辖的县级市，因此市域社会治理的空间纬度包括城区社会治理和乡村社会治理”(13)姜晓萍、董家鸣：《市域社会治理现代化的理论认知与实现途径》，《社会政策研究》2019年第4期。。二是市域治理的属性。陈成文等人指出，市域社会治理存在“空间范围、行动主体、治理手段、治理目标和治理层级”五个方面的不同(14)陈成文、张江龙、陈宇舟：《市域社会治理：一个概念的社会学意义》，《江西社会科学》2020年1期。。姜晓萍等人认为，市域社会治理应“从空间维度、主体层级维度、机制维度和价值维度四个维度着手，并且具备集成性、双重性、联动性和枢纽性的四大特点”。三是基于前两者基础上的路径研究。在实然路径层面，陈成文基于社会学的视角，认为“相比于县域社会治理，市域社会治理有助于加速实现治理能力的现代化，它的功能更强，作用更大”，进而他认为应该将市域社会治理现代化看作是一个整体性的社会发展过程，应通过“理念现代化、体系现代化、能力现代化和机制现代化”这四个层面来助推市域现代化的实现”(15)陈成文、陈静、陈建平：《市域社会治理现代化：理论建构与实践路径》，《江苏社会科学》2020年第1期。。姜晓萍基于对市域社会治理的理论认知，指出“要以公共需求为导向，以社会承载力为基础，以创新社会治理系统为核心，以社会力量支持为关键，综合运用‘微治理’、‘协治理’、‘善治理’、‘巧治理’，提升居民幸福感、主体感、获得感及大数据感”(16)姜晓萍、董家鸣：《市域社会治理现代化的理论认知与实现途径》，《社会政策研究》2019年第4期。。党国英认为社会治理应进行“城乡社会治理一体化改革，特别是以转变认识、明确方向、配套改革为关键点”(17)党国英：《论城乡社会治理一体化的必要性与实现路径——关于实现“市域社会治理现代化”的思考》，《中国农村经济》2020年第2期。。还有学者指出，社会工作参与市域治理“既增强社会工作的参与机会，又有利于提升其参与能力”(18)李青、陈成文、王勇：《论社会工作参与市域社会治理现代化的制度建设》，《社会工作》2020年第2期。，社会工作应当“更多承担突击队的职责，在短时间内用全能力去应对、去突破”(19)⑥ 闵学勤：《市域社会治理：从新公众参与到全能力建设——以2020抗击新冠肺炎疫情为例》，《探索与争鸣》2020年第4期。。在应然路径层面，成伯清关注社会转型中的结构性问题，提出“以建构都市共同体为目标，充分利用地方立法权，通过社会政策统筹解决不平衡不充分发展的问题，以收善治之效”⑥。吴晓林提出了一种理想型的市域社会治理，即“在城市界限以内，充分发挥城市地域特性、立法与行政的相对独立性、权责完备性，发挥城市正面特性、抑制城市负面特性，整体推进社会治理的过程”(20)吴晓林：《城市性与市域社会治理现代化》，《天津社会科学》2020年第3期。。

综上可见，国外对市域社会治理的研究相对较早，研究成果也较为丰富，而国内对此的研究还处于探索阶段，对市域社会治理的理论内蕴和路径构建还需进一步深入。在国内外相关学术史梳理和“郡县治，天下安”传统中国治理的经典命题受到挑战的基础上，受益于生态学“韧性”概念的启发，本文建构出韧性市域治理现代化多轨道治理的分析框架，继而深度剖析其理论所指和内在意涵，尝试从理念层、目标层、主体层、机制层、内容层和手段层这六个层面构建出兼具系统性和综合性的韧性市域社会治理现代化的实现路径。

三、“郡县治，天下安”传统命题的挑战

长久以来，县域是我国传统治理的基本单元，与镇域和村域形成了长久和有效的持续互动关系，从而基本确保了基层社会的秩序。“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治”成为我国社会的经典治理谚语。但“伴随市场化、工业化、城市化和全球化的趋势加剧，流动性不断改变地方社会。时下的经济发展、技术进步和国家建设等不断推动社会变革，中国流动因素不断增多，流动性已然成为日常生活的一种常态和中国生活发展情境的一个重要特色”(21)谢小芹：《“脱域性治理”：迈向经验解释的乡村治理新范式》，《南京农业大学学报》2019年第3期。，而这直接导致我国城乡结构的变革和社会主要矛盾的转变，县域治理因其较小的治理空间、较低层次的治理层级和有限的治理资源而暴露出一些短板，从而直接影响到我国国家治理现代化的效果。

第一，县域治理难以有效应对城市中国带来的新问题和新风险。2018年底，中国城市化率已过半，这预示着中国已经从稳定的乡村中国转变为流动的城市中国。随着我国社会结构的转型，大量农村人口开始进城，我国进入了一个大流动时代。在这个时代中，人口在城乡之间不断流动，社会内部的异质性不断增强，重大突发风险集中爆发，各类矛盾超越了县域层级的处理范围，但作为传统治理单元的县域却难以调动资源进行有效应对。现实中，县域作为链接中央和地方、国家和社会的重要环节，对于小问题和小风险可以很好应对，但是对于大矛盾和大风险，则丧失了功效。因此，以县域为重点的社会治理体系难以适应当前的需求。

第二，县域治理难以协调条块分割的治理格局。中国国家治理的典型特征是“条块”分而治之，即以“块块”为属地管理，以“条条”为部门管理。在这种治理格局下，一方面较多任务被下派到基层，让“块块”疲于应对，另一方面“条块”间的协同演进不充分，直接导致了协同合力效果不明显，进而也造成了治理的碎片化。县域治理难以在“条块”结构中进行有效调解，因而需要具有更强资源协调能力的市一级来进行统筹兼顾。

第三，县域治理难以冲出基层治理“内卷化”的困局。在压力型体制下，地方治理创新不断，但创新实践中却往往出现“有创新无效率”的怪相。县域治理也难以统筹资源来打破这一僵局，更难以有效应对现代化尤其是数字化社会带来的新矛盾和新问题。此外，县域治理对于解决社会转型中的一些结构性问题也往往有心无力。

本文中的市域既是一个层级概念，又是一个空间概念。就行政层级而言，市域处于国家、省域与县(区)域的中间位置，是国家政策和省域政策的执行单元，同时也是县域、镇(乡)域和村(社)域的决策单元。市域处于国家治理谱系的中间位置，属于第二层级，向上靠近第一层级的国家和省域，拥有省域层面辐射的良好信息和行政资源，在治理实践中能够弥补县域和镇域层级协调能力不足、资源短缺等方面的缺陷；向下靠近第三层级的县域、镇(乡)域，治理范围触及社会基层群众。就空间而言，市域包括地级市及周围的乡镇和农村社区，承担着城乡一体化的艰巨任务。市域社会治理虽然以城区为重点，但同时也注重市、县、乡镇(街道)的三级纵向联动，范围覆盖基层社会治理各领域。因此，推进市域社会治理现代化，不仅能够实现大矛盾不出市、小矛盾不出村(街)组(户)，还能够实现党和国家的治理理念、策略、目标、方案等在纵向层级间的贯通。

四、市域社会治理现代化的提出及理论视角

随着现代技术的发展和发展理念的转变，市域社会治理现代化可以超出复制“枫桥经验”的局限，即市域社会治理现代化可以承担更多的任务，既可以将政治、经济、社会发展等多项任务汇集于一身，又可以将数据驱动的政府建设、人机协同的智慧社区建设等纳入其中。因此，构建一套全新的市域治理现代化系统是非常关键且十分必要的。“韧性”概念最早源出于生态学，由美国生态学学者霍林(C.S. Holling)于1973年首次提出，指的是自然系统应对外界环境变化时的持久性。2002年，霍林在《扰沌：理解人类和自然系统中的转变》中将韧性概念迁移到人类系统中，提出“适应性循环”模型，即为适应外部环境变化而作出的适应性改变。这与市域社会治理现代化的内涵和要求不谋而合，即中国治理需要构建一套具有适应性的市域社会治理现代化系统。

自韧性概念被提出后，这个概念便不断在危机管理、城市发展等领域传播和运用，本文将它引入到市域治理领域中来，提出韧性市域治理概念。本文中的韧性市域治理，是指为应对社会环境变化而建立的一套相对稳定和持久的市域社会治理系统，市域既要充当中央和地方的“链接链”和“稳固带”，又要充当治理系统中的“城市大脑”。具体而言，就是以市域社会治理现代化引领地方治理现代化，进而带动区域及区域间协同现代化，推动区域板块间的融合发展，最终实现国家治理整体发展的目标(参见图2)。

图2 韧性市域治理现代化的理论分析框架

第一，行政层级中的市是公共政策“决策—执行”的关键节点。随着城市化进程的加速和城市的不断扩张，城市的角色和功能越来越重要，作为行政层级的市一级在我国政府治理体系中的功能日渐凸显。市作为国家政策执行的中间环节，畅通了公共政策的决策层和实施层的梗阻，确保了政令畅通。同时，市也是基层政策的决策系统，对市以下的层级治理起着至关重要的引领作用。

第二，市域是解决社会重大矛盾的有效界面。当前我国中等收入人群主要集中在城市，而绝大部分低收入者则聚集在县一级，人群的结构性分布直接导致县和市的发展严重不均衡，而这种地域上的不均衡只有从市域层面才能进行有效调节，究其原因就在于，作为重要政策支持力量的中产阶级和精英阶层主要居住在市一级，其中中产阶级对国家和地方政策一般持积极的态度，有利于政策的持续推进和社会秩序的有效维护，而精英阶层具有经济、政治、文化等方面的优势，能够快速、精准地作出决策。因此，市域层面可以统合中产阶级和精英阶层的力量，一方面解决汇聚于现代城市的高风险，另一方面又可以带动县域和镇(乡)域的协同演进发展。此外，当代社会是一个风险社会，现代风险具有高度不确定性和系统性的特征，矛盾和风险被终结在市域范围，能够阻止其继续向省级层面扩散，更能有效避免酿成全国性事件。

第三，市域治理引领基层治理。大城市蕴含着非常规风险，是社会矛盾的潜在爆发点，是社会问题的隐藏点。目前我国还处于高速发展阶段，城市的快速发展，一方面常常伴随着城市空间拥挤、交通拥堵、环境污染等难以解决的治理问题；另一方面由于现代城市的结构具有内在的异质性、流动性、复杂性和集约性，城市治理还需要面对冲突、风险与危机问题。从社会管理、社会建设到社会治理，体现出我国社会、市场活力的释放及政府执政理念的转型。市域治理激活了城市对基层治理的引领作用，有助于协同推进区域发展。城乡社区作为基层治理的“最后一公里”，肩负繁杂的工作任务，但治理资源和能力却十分有限，因此，需要发挥市域在县域和镇(乡)域中的资源调配、统一指挥等功能。同时，具有立法权的市一级政府及相关单位具有政策制定能力和通过公共政策实现再分配资源的能力，因此可以在国家基层行动中扮演引领角色，即在市域以下形成“分则各自为战，合则自成一体”的格局。具体而言，就是以市域为推进社会治理的关键主体，充分发挥其在政策制定、政策执行、政策纠偏、协同带动和力量支持等方面的头雁作用，从而达到“一子落而全盘活”的效果。

第四，通过多轨道治理实现韧性市域治理。多轨道治理视角强调公共治理是多因素作用下的多轨道演进过程。具体而言，韧性市域治理中的第一轨道是领域治理，即对数字领域、公共服务领域、矛盾调解领域等各个领域实行各个击破，领域内合作互动，领域上下游协同演进，以达到领域最优治理的目的；第二轨道是跨域治理，即在不同领域之间通过协作、竞争、结对共进等方式实现治理成本降低、服务效果提升，具体方式有跨域合作、领域交界合作等；第三轨道是统筹治理，即在前两者的基础上，对领域内和跨域公共事务进行有效协调和总体统合。

第五，市域治理现代化助推城乡共同体目标的实现。市域概念的关键不在于城市这个区间类型，也不在于特定的行政级别，而在于必须将市域社会治理的讨论置于中国城镇化的进程中来考察，最终建立起党委领导、政府主导、社会协同、公众参与、法治保障和科技支撑的市域社会治理现代化体系。在市级层面构建社会治理共同体，使社会、组织及个人等多元主体共同参与，将重大风险矛盾化解在市域层面，是对“枫桥经验”的创造性继承。因此，积极构建“市级统筹协调、县级组织实施、镇村强基固本”的市域社会治理现代化链条，不断提高市域社会治理系统化、社会化、精细化、法治化、智能化水平，能够有效助推我国国家治理水平和治理能力的现代化。

五、韧性市域治理现代化的实现路径

基于传统县域治理的失效和市域治理的诸多优势，本文基于“宏观—中观—微观”思路，从理念层、目标层、主体层、机制层、内容层、方法层等多层面构建出一条整体化、立体化、迭代式的市域社会治理现代化路径(参见图3)。

图3 韧性市域治理现代化的多维实现路径

第一，坚持党委领导，助推政府由主导型政府转变为服务型政府，形成市域社会治理的多元共治和协同演进模式。市域社会治理现代化应紧紧围绕党委领导和政府主导，形成多方联动市域治理“共治圈”，打造共建共治共享的社会治理格局，建设人人有责、人人尽责、人人享有的社会治理共同体。在城乡融合的新背景下，市域社会治理现代化应积极倡导以共建共治共享推动城乡均衡和融合发展，不断提高人民的安全感、幸福感和满足感，实现社会公平正义。

第二，构建市域社会治理共同体的目标。德国社会学家滕尼斯最早提出共同体概念，他认为共同体由同质人口构成，人们之间的关系密切且相互依赖。新时代条件下共同体被赋予了更多内涵，出现了趣缘、职业和虚拟共同体等亚类型。习近平总书记提出了人类命运共同体、中华民族共同体、社会治理共同体三个新类型，从而将群众、国家和全人类在共同治理谱系中形成了一个连续的统一体。在市域治理共同体构建方面，需要做到三点：一是推动个体走出私人领域，关注公共话题；二是推动公众在公共话题中形成良好的互动，塑造公共精神；三是推动公众参与和国家议程紧密结合，使治理共同体得以持续发展。总之，市域治理共同体所要实现的目标是社会秩序的稳定和社会发展的优良。

第三，构建“市级统筹、县级负责、联乡联村、社会协同”的治理体系，塑造“横向到边、纵向到底”的全覆盖模式。首先，市域社会治理应充分激发政府、社会和群众的主体责任，坚持党建引领，构建“党建+社会治理”的领导体系。“+”指当前及今后一段时间内的中心工作和重点工作，包括社区治理、经济建设、重点项目推进等。其次，市域社会治理要充分发挥多元主体的作用，强化社会多元共治。同时，市域社会治理也需要坚持“从群众中来，到群众中去”的群众路线。再次，市域一级应主动提高统筹规划能力，打通层级之间的向上沟通渠道，实现市级统筹谋划、县(市)区(开发区)组织执行、乡镇街道(社区、村)落实到位的治理层级。最后，市域社会治理应实现体制、层级之间的“大小联动”。具体而言，在发生重大矛盾风险时，市域治理应确保实现体制、层级之间的“大联动”，而在发生小的矛盾风险时，市域治理应确保实现体制、层级之间的“小联动”。

第四，设置组织领导、分工协作、项目推动、信息传输、督查考核等具体实践机制。一是通过成立治理协调委员会这一统一指挥平台来进行统一调配治理事项，做到分工明确、各司其职、分而有效。二是为更好地实现通过项目来推动工作进展的目的，以“大项目—小项目”相互嵌套的方式来推动治理工作。三是通过设置治理联席会来汇聚问题，寻求解决方案，推动治理工作稳步进行。四是建立自下而上和自上而下的信息收集、获取、交换、利用渠道，实现信息资源的快速有效传递。五是在市域范围内建立起资源输入地和输出地的补偿机制。此外，市域社会治理亦可以通过设置“微机制”来保证“微服务”在基层社会进行“毛细血管”式的渗透，以改善基层社会“微循环”，打通联系服务群众的“最后一米”。

第五，充分整合多方资源，并进行有益转化。在党建资源方面，市域社会治理要充分利用城市基层党建四级联动体系，坚持市委负主要责任，社区党组织发挥“战斗堡垒”作用。在政府资源方面，市域社会治理要充分利用政府重大行政决策程序和“三重一大”事项决策机制以及智库建设资源，利用政府数据归集共享开放以及智慧化应用系统等构建“城市大脑”的优质资源。在社会资源方面，市域社会治理应积极利用社会自组织资源，发挥群体和团体力量，吸引更多高素质公众加入到社会治理过程当中。此外，市域社会治理应该充分发挥网络理政平台、“市民云”等的作用，并将其打造成为城市治理的优质品牌。同时，市域社会治理也需要压实工作责任，强化考核督导，营造健康的治理氛围。

第六，顺应大数据时代发展要求，建立统一指挥平台和分平台。在市一级构建统一的大数据库平台，下设若干分中心，通过统分结合，确保数据横向共享、纵向流动。具体而言，一是建立精细化的需求感知识别系统，精准对接公共服务，保证服务的及时获取、快速分析、快速送达和科学研判。二是建立数据驱动的治理新模式，同时注重大数据算法新功能，通过算法规则进行识别、预警和预测。三是推进治理的具体手段由原来的“三治”发展到新时代下的“五治”(增加了政治和智治)。在政治方面，要坚持党的统一领导，确保市域社会治理的各项条约和措施符合党的宗旨，走出一条方向正确、措施得当、办法适恰和机制健全的现代化之路。在智治方面，市域治理要充分利用各类数据平台，实现对相关信息的实时感知、统计调查、研判预警和联动处置。

第七，坚持以督促建，建立全方位、全过程的质量监测体系。市域社会治理质量监测问题对于市域社会治理建设工作也至关重要，因此，建立一套完备的质量监测体系就显得十分必要。一方面应设置一套完整、系统和科学的监测指标，按照监测指标进行市域社会治理质量的监控，对公共服务、纠纷调解、矛盾处理、社会福利、技术赋能等治理事件进行全方位监测。另一方面应确保形成监测闭环，其中监测前的理念、目标和设计必须清晰，监测中的组织保障、人员配置和资源调配方面必须实现优化配置，监测后的反馈、奖励、追责和容错等必须落实到位。此外，治理监测工作还需要依靠大数据，借助数据平台实施监控工作，形成监测工作的“天罗地网”。

六、结语

中国过去走的是一条乡村支援城市的发展路子，即通过产业、生产要素和人员汇聚城市的方式助推城市化发展，“县集而郡，郡集而天下，郡县治，天下无不治”成为乡村中国的治理谚语。然而城市化过程中日益突出的城乡公共服务不均衡、乡村被过度抽血、农民工福利滞后、乡村发展受限等问题，使“郡县治，天下安”的经典命题遭遇挑战。“全球范围内的信息无时滞地呈现在人们面前，这大大拓展了风险的范围。由于时空广袤所带来的‘不可控感’更强”(22)何艳玲、赵俊源：《国家城市：转型城市风险的制度性起源》，《开放时代》2020年第4期。。这对市域治理现代化提出了更严峻的挑战。习近平总书记着眼于我国发展阶段以及环境、条件变化，提出要推动形成以国内大循环为主体、国内国际双循环相互促进的新发展格局，从而又给市域治理提出了更高要求。随着市域在地方经济社会发展、区域协同推进、国家治理体制中的作用越来越突出，“市域治理现代化“新议题被提出，其目标在于构建共建共治共享的治理格局，实现城乡一体化发展，确保人民安全和幸福。市域治理现代化走出了城市中心主义或乡村中心主义的限制，推动了城乡融合发展，将枫桥精神融入其中，使城乡群众成为了基层治理的参与者，最大限度地把各类风险防范在源头、化解在基层、消灭在萌芽。本文按照“提出问题—分析问题—解决问题”的思路，提出了”韧性市域治理现代化“的新命题，构建出“韧性市域治理现代化”的理论分析框架，即市域具有承上启下的中间作用，是沟通国家宏大社会治理和微观社区治理的桥梁。同时，市域社会治理现代化可以破解城乡发展不平衡问题，起到以城带乡、以点带面的示范作用，最终构建起从城市大脑到神经末梢的统一体，形成多中心、网格化、组团式和上下联动、左右协同的市域治理格局。总之，在坚持和完善共建共治共享的社会制度的总要求下，市域社会治理现代化应坚持为民服务，以防范化解市域社会治理重大风险为突破口，探索具有中国特色、时代特征的韧性治理现代化模式。

此外，基于韧性治理视角，本文提出了理念层、目标层、主体层、机制层、方法层、监测层的建设思路，构建出一幅多向度、有序性、立体化的市域治理现代化的多谱系路径图，从而将市域治理作为中国国家治理体系的一个关键突破口，通过市域治理现代化引领中国基层治理现代化，以基层治理现代化带动区域及区域间协同现代化，推动区域板块间的融合发展，进而推动国家治理整体发展目标的实现。“在当今中国，中国共产党是最高政治领导力量，具有领导核心地位，这是不争的事实。中国共产党不仅是执政党，更是领导者。做好中国的事情，关键在中国共产党；同样，中国的未来前景如何，关键也在中国共产党。”(23)张荣臣、王启超：《党的领导是推进国家治理体系和治理能力现代化的保证》，《理论学刊》2020年第2期。坚持党的领导是中国特色社会主义制度的最大优势，因此在市域社会治理中，必须充分发挥基层党组织的领导核心作用和党员的先锋模范作用，整合社会资源，吸纳多方力量，最终培育出理想的市域社会治理共同体。