澳大利亚的孟加拉湾地区政策演变：从忽视到全面接触

李益波

【内容提要】 在美国积极推动“印太战略”背景下，随着孟加拉湾地缘政治、地缘经济重要性的凸显，澳大利亚对该地区的重视程度日益提高；其表现在高层访问频繁、经贸合作水平提高、军事安全合作稳步发展及公共外交不断深化。澳大利亚对孟加拉湾地区政策的变化是其落实其自身“印太战略”的重要举措；主要目的是分担美国在该地区的战略负担，协助印度共同维护孟加拉湾地区的力量均势，保障其西北海域的安全利益，并从该地区潜力巨大的“蓝色经济”中获益。这一新变化将给中国“一带一路”倡议和该地区经济、安全秩序构建带来多重影响。分析澳大利亚近期在孟加拉湾的政策动向，有助于我们全面理解澳大利亚“印太”战略的实质和未来走向。

澳大利亚并不属于环孟加拉湾国家，其西北最边远的两个岛(科科斯岛和圣诞岛)距离孟加拉湾南端也约2000多公里。这种地理关系使得澳大利亚政府和民众长期以来对孟加拉湾的的认知很淡薄。在冷战期间，因为有强大盟友的保护，澳大利亚对印度洋是忽视的。冷战结束前后，澳大利亚的外交重心放在“亚太”，例如推动亚太经合组织(APEC)建设及主导柬埔寨维和行动。(1)澳大利亚在APEC建设过程中的作用，参见John Ravenhill,APEC and the Construction of Pacific Rim Regionalism,Cambridge University Press,2001；John Ravenhill,“Understanding the ‘New East Asian Regionalism’”,Review of International Political Economy,Vol.17,No.2,May 2010,pp.173-177.自海湾战争至“9.11事件”以来，澳大利亚追随美国参与“全球反恐战争”，澳大利亚在伊拉克、阿富汗和西印度洋配合美国，尽自己盟友的义务。(2)澳大利亚海军在西印度洋的活动始于第一次海湾战争，迄今已近30年。David Brewster ,“Bring Australia’s Navy Home from the Middle East”,Lowy Institute,Aug 13,2018,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/bring-Australias-navy-home-from-the-middle-east直到此时，澳大利亚对东印度洋(包括孟加拉湾)的关注都很少，因为在这一方向既没有现实的安全威胁也缺乏类似于东亚地区的经济吸引力。正如澳大利亚学者大卫·布鲁斯特(David Brewster)所指出的，这一地区长期被澳大利亚所忽视。(3)David Brewster ,“The Bay of Bengal: the Indo-Pacific’s New Zone of Competition”,ASPI,Dec 2 ,2014, https://www.aspistrategist.org.au/the-bay-of-bengal-the-indo-pacifics-new-zone-of-competition/.

随着孟加拉湾地区政治、经济环境的变化以及印美日对该地区的重视，澳大利亚意识到该地区正成为大国权力博弈新的“竞技场”，开始重新审视孟加拉湾地区在其印太战略规划中的地位，并且逐步加大了对该地区的外交力度。这个变化也清晰地反映在《2020年澳大利亚国防白皮书》的文本中。本文试图在梳理澳大利亚在该地区利益定位的基础上，分析澳大利亚对该地区政策调整的动因、手段、前景以及由此带来的影响。分析这一案例，有助于我们全面认识澳大利亚“印太”战略的实质及走向。(4)国内关于澳大利亚对孟加拉湾地区政策的专门研究，尚不多见。国内研究大都从印太视角或印度洋政策视角有所涉及，如宋伟：《试论澳大利亚的印太体系概念与战略路径选择》，《上海交通大学学报(哲社版)》，2016年2期；许少民：《澳大利亚“印太”战略观：内涵、动因和前景》，《当代亚太》2018年3期；周方银、王婉：《澳大利亚视角下的印太战略及中国的应对》，《现代国际关系》2018年1期；许善品：《澳大利亚的印度洋安全战略》，《太平洋学报》2013年9期。

一、现状与特点

2013年澳大利亚出台《外交白皮书》，首次明确使用“印太”概念，这是所有国家中最早的。(5)Rory Medcalf ,“In Defence of the Indo-Pacific: Australia′s New Strategic Map”,Journal Australian Journal of International Affairs,Vol.68,No.4,2014,pp. 470-483.到2017年新版《外交白皮书》发布时，澳大利亚对“印太”的区域界定逐渐明确：从东印度洋经东南亚到太平洋，包括印度、北亚和美国。(6)Australia Government Department of Foreign Affairs and Trade,“2017 Foreign Policy White Paper”,2017,p.1,https://www.dfat.gov.au/about-us/publications/Pages/2017-foreign-policy-white-paper孟加拉湾作为东印度洋的组成部分，已被纳入其印太战略规划当中。2020年7月，澳大利亚在其公布最新版《国防白皮书》中，进一步明确把东北印度洋与东南亚、南太平洋并列为近邻区。(7)Australian Government Department of Defence,“2020 Defence Strategic Update”,Jul 1,2020,p.6,https://www.defence.gov.au/StrategicUpdate-2020/docs/2020_Defence_Strategic_Update.pdf.由此可见，澳大利亚正在逐步聚焦其在印太地区的利益关注点，孟加拉湾正是在这个背景下逐渐成为澳大利亚外交工作新的重点区域。

第一，在政治上，双边高层互动频繁，各层级的对话机制逐步建立。在环孟加拉湾国家中，澳印、澳斯和澳缅关系的发展最为引人注目。首先，印度作为印度洋的重要力量，是澳大利亚推行印太战略的重要合作对象。尤其是2014年莫迪首次访澳之后，两国关系发展到一个新阶段。在2017年澳大利亚发布的《外交白皮书》中，印度被列为澳大利亚的“最重要伙伴”。(8)Australia Government Department of Foreign Affairs and Trade,“2017 Foreign Policy White Paper”,2017,p.42.2017年12月，首轮澳印2+2对话在新德里举行。2018年印度总统首次访问澳大利亚。在2020年6月的澳印首脑视频会议上，双方同意将澳印关系提升至“全面战略伙伴关系”。其次，斯里兰卡内战结束之后，澳大利亚与斯里兰卡关系逐步进入快车道。(9)Srimal Fernando,“70 Years Together: Australia and Sri Lanka Forging Stronger Relations”,Jan 21,2019,https://moderndiplomacy.eu/2019/01/21/70-years-together-australia-and-sri-lanka-forging-stronger-relations/2013年，时任澳大利亚总理阿伯特(Tony Abbott)顶住国内外压力，访问斯里兰卡并参加英联邦首脑会议，这成了两国关系的转折点。(10)“Abbott to Address Commonwealth Summit Despite Calls for Boycott”,The Guardian,Nov 15,2013,https://www.theguardian.com/world/2013/nov/15/abbott-to-address-commonwealth-summit-despite-calls-for-boycott；2015年1月，西里塞纳(Maithripala Sirisena)当选斯里兰卡总统，澳斯关系进一步发展。2017年5月，西里塞纳访问澳大利亚，这是斯建国以来第一位对澳进行国事访问的国家领导人。(11)“Sri Lankan President Leaves for Australia on a State Visit”,Colombo Page,May 23,2017，http://www.colombopage.com/archive_17A/May23_1495549679CH.php.2017年10月，澳大利亚总理特恩布尔(Malcolm Turnbull)访问斯里兰卡，双方签署了“澳斯贸易与投资框架协议”(TIFA)。(12)“Australian Prime Minister′s Visit Lays Foundation for Closer Ties with Sri Lanka”,Colombo Page,Nov 2,2017,http://www.colombopage.com/archive_17B/Nov02_1509633136CH.php.除了高层互访，两国还建立一系列对话机制：澳斯高官对话(已举行三轮)、战略海事对话(2019年9举行首轮)和联合贸易与投资委员会(已举行两轮)。(13)Australia Government Department of Foreign Affairs and Trade,“Sri Lanka Country Brief”,https://www.dfat. gov.au/geo/sri-lanka/Pages/sri-lanka-country-brief.再次，澳缅关系重回正轨，基本与缅甸民主政治改革的进程同步。2012年11月，时任澳大利亚总理吉拉德(Julia Eileen Gillard)赴万象参加亚欧峰会，期间会见了缅甸总统登盛(Thein Sein)，这是30余年来两国领导人首次会晤，吉拉德明确表示支持缅甸的民主改革。(14)Samantha Hawley ,“Australia′s PM Holds Historic Talks with Burmese Leader”,ABC News,Nov 2,2012,https://www.abc.net.au/news/2012-11-05/an-aust-pm-holds-talks-with-burma-pm/4354248.2013年3月，登盛访问澳大利亚，这是自1974年以来缅甸领导人首次访澳，吉拉德表示愿意提供经济援助和恢复军事合作。在缅甸罗兴亚问题上，澳大利亚采取了有别于其他西方国家的独特政策。大赦国际批评特恩布尔政府在应对缅甸罗兴亚人权危机“软弱拖延”；(15)Amnesty International ,“Australia’s Silence on the Rohingya Crisis in Myanmar is Deafening”,Dec 7,2017,https://www.amnesty.org.au/australias-silence-rohingya-myanmar/ .国际人权观察组织要求澳大利亚立即停止与缅甸的军事合作。(16)Human Rights Watch,“Australia: Seek Justice for Myanmar Atrocities”,Sep 11,2018,https://www.hrw.org/news/2018/09/11/australia-seek-justice-myanmar-atrocities#;Human Rights Watch ,“Australia: Don’t Cozy Up to Myanmar’s Army”,Feb 20,2020,https://www.hrw.org/news/2020/02/21/australia-dont-cozy-myanmars-army#.但澳大利亚仍然坚持对缅接触政策，并邀请昂山素季于2018年3月访问澳大利亚。(17)“Malcolm Turnbull Encourages Aung San Suu Kyi to Resettle Rohingya”,The Guardian ,Mar 19,2018, https://www.theguardian.com/world/2018/mar/19/malcolm-turnbull-encourages-aung-san-suu-kyi-to-resettle-rohingya.澳大利亚是最早承认孟加拉国的国家之一，两国自1972年建交以来关系一直比较稳定。2019年12月，澳外长派恩(Marise Payne)访问达卡，这是自1988年以来首位访孟的澳大利亚外长。(18)Syed Badrul Ahsan,“In Dhaka,Payne will Look to Renew Engagement with Bangladesh”,Lowy Institute,Sep 4,2019，https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/dhaka-payne-will-look-full-engagement-bangladesh-leaders.

除了双边政治关系，澳大利亚还积极参加该地区的多边对话和1.5轨外交对话。例如环印度洋地区合作联盟(IORA)、印度洋海军论坛(IONS)、瑞辛纳对话会、加勒对话会等。澳大利亚智库与印度卡内基中心、观察家研究基金会(ORF)、斯里兰卡国际关系与战略研究所(LKI)、探路者基金会(Pathfinder Foundation)等智库的交流合作也十分频繁。

第二，在经济上，澳大利亚与印斯孟缅的经贸关系发展很快，政府发展援助和基础设施投入也逐年增加。从双边贸易来看，印度已成为澳大利亚第五大贸易伙伴，两国贸易额从2007年的136亿美元迅速增至2018年的304亿美元。(19)Australia Government Department of Foreign Affairs and Trade,https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/inia-cef.pdf.根据2018年澳大利亚发布的《印度2035经济战略》：到2035年，印度将成为澳大利亚第三大贸易出口市场，澳大利亚对印度的直接投资也将从现在的103亿美元增至1000亿美元。(20)Australia Government Department of Foreign Affairs and Trade,An India Economic Strategy to 2035: Navigating From Potential to Delivery,2018,p.4,https://www.dfat.gov.au/geo/india/ies/overview.html.在过去的十年中，澳孟贸易额增长了550%，到2017年两国贸易额达到23亿美元。(21)David Brewster,“Australia should Pursue Opportunities in a Booming Bangladesh”,Lowy Institute,Jun 19,2019,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/australia-should-pursue-opportunities-booming-bangladesh.澳斯贸易发展也很快，到2018年两国贸易额达到16.8亿美元。(22)Zacki Jabba ,“Australia-Sri Lanka Trade and Investment Framework Key to Progress - David Holly”,The Island,Mar 29,2020,http://www.island.lk/index.php?page_cat=article-details&page=article-details&code_title=220724.

从对外援助来看，阿博特政府自2014年开始为节省政府开支而大幅度减少了官方发展援助(ODA)。在此背景下，表一中的数据揭示，澳大利亚对环孟加拉湾地区的政府开发援助也相应减少，但随后基本保持稳定。(23)“Australian Foreign Aid “,Lowy Institute,https://www.lowyinstitute.org/issues/australian-foreign-aid.

表一 澳大利亚对孟加拉湾沿岸国家提供政府开发援助(单位：万澳元)

从基础设施建设投资来看，澳大利亚参与的时间相对较晚。直到2019年1月，澳大利亚外长派恩在参加瑞辛纳对话会时，提出“南亚地区基建联通倡议”(SARIC)。该倡议计划在四年里投资2500万美元，改善该地区的交通和能源设施。(24)Elizabeth Roche ,“Australia Pledges $25 Million for South Asia Infra Projects”,Mint,Jan 10,2019,https://www.livemint.com/Politics/ztZcfJ61GSCggXDCXq2CAM/Australiapledges25millionfor-South-Asia-infra-projects.html；Dhruva Jaishankar,“ Australia Articulates Its Indian Ocean Priorities”,Lowy Institute,Jan 21,2019,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/australia-articulates-its-indian-ocean-priority.

第三，在军事上，积极与相关国家开展海洋安全合作，展示澳大利亚海军的远洋投送能力和海洋监控技术。澳大利亚与印度自2014年签署防务合作协议以来，两国在孟加拉湾的海洋安全合作逐步升温，其标志性的活动就是举行AUSINDEX双边海军演习。该演习自2015年9月首次在印度维港举行，迄今以举办三次。据官方统计，澳印军事合作从2014年的11次迅速增至2018年的38次。2020年6月，莫迪和莫里森举行视频首脑会晤，签署了《双边后勤支援协议》(MLSA)和《科技实施协议》，以加强其联合军事演习和战斗活动的“范围和复杂性”，并发表了《印太海洋合作共同愿景》。澳缅军事合作从2013年开始恢复，双方在人员培训、港口访问等领域都有相关合作。2014年1月，澳大利亚任命杜德利(Jon Dudley)为驻缅武官(这一职位自1979年以来一直空缺)；同月，澳大利亚海军“奇尔德斯”号(HMAS Childers)访问仰光，这是自1959年以来的首次港口访问；澳大利亚还把缅甸纳入其防务合作计划(DCP)。值得注意的是，罗兴亚问题发生以来，面对国际组织(如大赦国际)要求澳停止对缅军事援助的压力，特恩布尔政府仍坚持：澳缅军事合作是为了帮助缅军方的专业性和遵守国际法。格里菲斯大学安德鲁·塞尔斯(Andrew Selth)对此政策的解释是：缅甸军方在可预见的未来仍将在缅甸政府、经济和社会中发挥重要作用，澳应抓住机会帮助缅甸军队成为更加专业、更有能力和更加开放的力量，这不仅符合缅甸的长远利益，也符合澳大利亚的利益。(25)Cameron Hill,“Australia’s Response to the Rohingya Human Rights and Migrant Crisis—a Quick Guide”,Parliament of Australia,Jun 14,2018,https://www.aph.gov.au/About_Parliament/Parliamentary_Departments/Parliamentary_Library/pubs/rp/rp1718/Quick_Guides/Rohingya.

澳大利亚十分重视与斯里兰卡开展打击人口走私合作，这也是2013年向斯海军赠送两艘海湾级巡逻船的主要原因。为打击人口走私和跨境犯罪，两国签署了反人口走私法务合作备忘录，建立了双边联合工作组，并且在巴厘岛进程(Bali Proces)框架下开展多边合作。(26)Barana Waidyatilake,“Sri Lanka and Australia’s Strategic Defense Interests”,The Diplomat,Aug 29,2016,https://thediplomat.com/2016/08/sri-lanka-and-australias-strategic-defense-interests/。以澳大利亚出台《2016年国防白皮书》为标志，澳斯安全合作逐渐扩展至更为广泛的海上战略安全合作。白皮书中写道：斯里兰卡位于印度洋重要的海上走廊上，澳大利亚逐渐加强了防务合作，包括在科伦坡设立常驻防务顾问。澳斯合作的焦点将集中在海洋安全、海洋政策、应急管理和人道主义援助和救灾。(27)Australian Government Department of Defense,“2016 Defense White Paper”,p.135.《2017年澳大利亚外交白皮书》再次强调了与斯里兰卡加强海洋安全合作。(28)Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade,“2017 Foreign Policy White Paper.” Nov 23,2017,p. 47,www.dfat.gov.au/news/news/Pages/opportunity-security-strength-the-2017-foreign-policy-white-paper.2017年5月，斯总统西里塞纳访问澳大利亚，两国发布《关于加强澳斯合作联合声明》，其中写道，“鉴于我们在印度洋的共同利益，两国将继续在搜救和海上安全方面进行合作”。(29)斯里兰卡外交部官网： “Joint Declaration on Enhanced Cooperation Between Australia and Sri Lanka”,May 27,2017,Australia-Sri_Lanka_Joint_Declaration_on_Enhanced_Cooperation_-_Signed_25_May.pdf https://www.mfa.gov.lk/images/stories/Australia-Sri_Lanka_Joint_Declaration_on_Enhanced_Cooperation_-_Signed_25_May.pdf.正是基于这些文件的铺垫，2019年3月，澳大利亚一支强大的联合舰队访问斯里兰卡的科伦坡港和亭可马里港，其中包括包括“堪培拉”号两栖攻击舰、“纽卡斯尔”号护卫舰、“帕拉玛特”号护卫舰和“成功”号补给舰。除了海军军舰，澳大利亚陆军、空军也派出相关装备和人员参加。这是两国交往历史中澳大利亚海军访问斯里兰卡编队规模最大的一次，也是自1981年澳大利亚军舰“墨尔本号”访问科伦坡以来的首次港口访问。(30)Roshni Kapur,C Raja Mohan,“ Australia and Sri Lanka Deepen Naval Cooperation”,ISAS Brief,No.645,Apr 5,2019,https://www.isas.nus.edu.sg/wp-content/uploads/2019/04/ISAS-Briefs-645.pdf.两国在人员培训、反恐和打击有组织范围等领域都开展了合作。2019年9月，澳大利亚与斯里兰卡举行了首轮海洋战略对话。(31)“Sri Lanka,Australia Hold Discussions on Strengthening Cooperation in Key Areas”,Colombo Page,Sep 21,2019,http://www.colombopage.com/archive_19B/Sep21_1569035521CH.php.澳大利亚与孟加拉国安全合作主要集中在反恐和警务合作，2008年、2015年两国先后签署反恐与警务合作备忘录。(32)Jordan Warren ,“Energy,Education and Security.How Australia′s Handling of China’s String of Pearls Strategy can Lead to Regional Stability in the Indian Ocean Region”, https://www.fpwhitepaper.gov.au/sites/default/files/submission/170227-294-jordan-warren.pdf.澳大利亚边境部队也积极和印度、斯里兰卡和孟加拉国海警部门开展联合联合巡逻、人员培训等活动。(33)“Australian Border Force Vessel Visits Sri Lanka”，Daliy News,May 17,2017 ,https://dailynews.lk/2017/05/17/local/116140/australian-border-force-vessel-visits-sri-lanka.

除了与孟加拉湾濒临国家开展海洋合作，澳大利亚还积极和域外国家举行多边海军演习。2019年5月16日，美日法澳四国在孟加拉湾开展联合反潜演习，一艘澳大利亚护卫舰和一艘潜艇参加了演习。(34)Steven Stashwick,“French,US,Australian,Japanese Warships Drill in Bay of Bengal”,The Diplomat,May 20,2019,https://thediplomat.com/2019/05/french-us-australian-japanese-warships-drill-in-bay-of-bengal/.在印度主办的“米兰”多边军演中，澳大利亚也是积极参与。透过上述高密度、高水平的军事活动，我们不难看出澳大利亚增强孟加拉湾军事存在的企图与决心。

第四，在人文社会交流方面，澳大利亚重视高等教育和国际化教育合作加强对孟加拉湾国家的公共外交。澳大利亚在孟加拉湾经济援助和基建合作等方面无法与中国、日本，甚至印度竞争，但由于同处于英联邦及历史上的传统联系，因此它更重视人文社会交流。首先，澳大利亚高等教育水平较高，政府及及高校都致力于扩大多元化海外学生来源。近年来，孟加拉湾国家赴澳留学的学生人数增长很快。据2019年澳大利亚国际教育委员会向澳总理提交的一份报告显示，在赴澳留学25个主要生源国中，留学生人数较2018年实现两位数增长的国家有：菲律宾、沙特、印度和斯里兰卡。(35)Council for International Education,“2019 Report to the Prime Minister”,Dec 9,2019,p.6. https://internationaleducation.gov.au/International-network/Australia/InternationalStrategy/Documents/9Dec19%20CIE%202019%20Report%20PM_MS19-001031_UPLOAD14Feb20.pdf.在教育合作方面，澳政府除了大力开发海外留学市场，也鼓励本国学生走出去，在“新科伦坡计划”(New Colombo Plan)的支持下，近年来澳大利亚赴孟加拉湾湾国家留学的人数也在增长。根据最新公布的2020年规划，该计划将支持11196名澳大利亚学生赴印太各国学习交流(其中1607名去印度)。(36)澳大利亚教育部和澳大利亚外交部,“2020 New Colombo Plan - Mobility Program”,Joint Media Release,October 14,2019,p.5,https://ministers.dese.gov.au/tehan/2020-new-colombo-plan-mobility-program.自2014年以来，该计划共资助681名澳大利亚学生赴斯里兰卡学习交流。(37)Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade,“Sri Lanka country brief”,https://www.dfat.gov.au/geo/sri-lanka/Pages/sri-lanka-country-brief.值得注意的是，澳大利亚在印度洋研究方面有较强实力，特别是在海洋安全问题上，如澳大利亚国立大学、卧龙岗大学，它们为印度、斯里兰卡培养了一批印度洋问题研究的博士。

此外，板球项目在澳大利亚和孟加拉湾国家都很受欢迎，它也成了澳体育外交的重要渠道。在澳印交往史上，板球运动对两国关系的改善发挥了重要作用。(38)Brian Stoddart,“ The Centrality of Cricket in Indo-Australian relations:India,Australia and the ′Cricket Imaginary”,The International Journal of the History of Sport,Vol.25,No.12,2008,p.1672.2017年2月，为纪念澳斯建交70周年，斯总理维克勒马辛哈(Ranil Wickremesinghe)访问澳大利亚，并与澳总理特恩布尔共同观看板球比赛。(39)Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade,“Cricket diplomacy - Prime Minister′s XI vs Sri Lanka”,Feb 15,2017,https://www.dfat.gov.au/geo/sri-lanka/70th-anniversary/Pages/cricket-diplomacy-prime-ministers-xi-vs-sri-lanka.孟加拉国有许多优秀板球选手在澳打球，并深受球迷喜爱。

二、主要举措与动机分析

(一)主要举措

综合分析澳大利亚介入孟加拉湾的各项举措，可以归纳成以下特点：第一，提升战略重视程度，政策实施更具连续性。在20世纪90年代澳大利亚也曾对印度洋表现出“短暂的兴趣”，如参与组建IORA，但大都不连续而且重心在西印度洋。但随着美国战略思路由“转向亚太”发展为“印太战略”，澳国内呼声越来越高：让舰队回到离本土更近的东印度洋，而不是投入到9000公里外的西印度洋。(40)David Brewster ,“Bring Australia’s Navy Home from the Middle East”,Lowy Instititute,Aug 13,2018,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/bring-Australias-navy-home-from-the-middle-east2020年的《国防白皮书》更是明确提出要聚焦包括孟加拉湾在内的近邻区。因此，澳大利亚对孟加拉湾的关注逐步提升，各项政策的实施更加全面和持续。自2013年以来，澳政府几经更迭，但澳大利亚持续在外交、安全、经济和人文交流等领域加大投入，保持了政策的连续性。第二，把加强澳印合作置于优先考虑的地位。长期以来，澳大利亚对印度谋求“印度之洋”的野心是抱有戒心的，印度对澳大利亚也抱有轻视之意，“两国并不认为对方在自己的安全考量中是一个关键因素”(41)大卫·布鲁斯特：《印度之洋》，杜幼康、毛悦译，社会科学文献出版社2016年版，222页。。这导致澳印战略安全合作长期处于“尚未成熟”状态，两国在孟加拉湾鲜有实质性的合作。(42)赵青海：《澳印关系：尚未成熟的战略伙伴》，《国际问题研究》2012年3期，50-61页。2014年两国签署了《安全合作框架协议》后，两国明显提高了海洋安全合作水平。澳外长派恩在2019年瑞辛纳对话会上讲到：考虑到澳印在印度洋存在许多共同利益，我们欢迎印度在印度洋的领导地位。(43)Marise Payne ,“Address to the Raisina Dialogue Speech”,January 9,2019，https://www.foreignminister.gov. au/minister/marise-payne/speech/address-raisina-dialogue.2020年6月，在两国首脑举行“线上峰会”之际，双方签署了《印太海上合作的共同愿景》，两国在孟加拉湾的合作将会进一步加强。第三，重视海洋安全合作。澳大利亚之前与孟加拉湾沿岸国家的安全合作大都集中在非传统安全领域，如打击人口走私和应对自然灾害等，当前则更关注海洋安全合作，如进行港口访问、开展反潜演练、提供海域感知技术培训等。(44)David Brewster,“ Playing to Australia’s Strengths in the Bay of Bengal”,Policy Forum,Aug 29,2018,https://www.policyforum.net/playing-australias-strengths-bay-bengal/.第四，双边与多边并举，多管齐下。澳大利亚一方面试图提升IROA和IONS的制度化水平和行动效率，例如在IROA框架下设立“海洋安全工作小组”(MSS-WG)(45)David Brewster ,“Stronger Institutions Sorely Needed in the Indian Ocean”,East Asia Forum,Jul 9 ,2019,https://www.eastasiaforum.org/2019/07/09/stronger-institutions-sorely-needed-in-the-indian-ocean/.在IONS章程里增加打击非法捕鱼的内容、支持“印度洋信息融合中心”(IOR-IFC)的建设并派驻联络官等。(46)Mayank Singh,“Five Big Navies to Post Liaison Officers in India for Info Exchange on IOR”,New Indian Express,Dec 26 2019, https://www.newindianexpress.com/nation/2019/dec/26/five-big-navies-to-post-liaison-officers-in-india-for-info-exchange-on-ior-2081062.html.另一方面积极参与和推动“印澳印(尼)”、“澳印法”等小多边合作。(47)Premesha Saha,Ben Bland,Evan A. Laksmana,“Anchoring the Indo-Pacific: The Case for Deeper Australia-India-Indonesia Trilateral Cooperation”,Observer Research Foundation,Jan 15,2020,https://www.lowyinstitute.org/publications/anchoring-indo-pacific.澳大利亚还试图借今年举办第16届亚洲海岸警卫队会议(HACGAM)之机，推动“四国联盟”海岸警卫队开展实质性合作。(48)David Brewster,“ It’s Time for a ‘Quad’of Coast Guards”,Lowy Institute,Aug 12,2019,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/time-quad-coast-guards.澳大利亚试图以这些机制为平台来参与孟加拉湾地区治理。

(二)动机分析

大卫·布鲁斯特和罗利·麦迪卡夫(Rory Medcalf)是最早关注孟加拉湾的澳大利亚学者。布鲁斯特明确指出：孟加拉湾地区既充满巨大的经济机遇也提出了许多安全挑战。澳大利亚应认识到，斯里兰卡和孟加拉国对澳大利亚的战略重要性类似于东盟某些国家，澳应对孟加拉湾采取接触战略。(49)David Brewster,“The Bay of Bengal: the Indo-Pacific’s New Zone of Competition”,ASPI,Dec 2 ,2014, https://www.aspistrategist.org.au/the-bay-of-bengal-the-indo-pacifics-new-zone-of-competition/;David Brewster,“Playing to Australia’s Strengths in the Bay of Bengal”,Policy Forum,Aug 29 ,2018,https://www.policyforum.net/playing-australias-strengths-bay-bengal/.笔者综合梳理澳大利亚的官方文件和智库研究报告，发现澳大利亚对孟加拉湾地区的政策调整主要受以下利益考量的驱动：

其一，战略上的考量。补充在东印度洋方向的短板，发挥中等强国的自主平衡作用，推动多极印度洋秩序的塑造。长期以来，澳大利亚在印度洋方向的安全考虑是建立在“依靠强大盟友”的基础上。20世纪70年代之前，这个强大盟友是英国，之后转变转变为美国，这一态势一直持续到今天。因此，澳大利亚始终支持美国在迪戈加西亚基地保持强大的军事存在，甚至不惜反对国际仲裁法庭对查戈斯群岛归属的裁决。但是，随着美国在印度洋的收缩及集中力量于西太平洋，再加上印度、中国、日本在印度洋日益扩大的影响力，澳大利亚逐渐意识到它在印度洋方向可能面临实力不足的挑战，这是澳大利亚在“印太战略”指导下逐步实施“转向印度洋”的重要原因。澳大利亚还担心美国的收缩会造成某种真空，并导致地区性海洋强国间竞争的加剧，进而威胁澳大利亚的战略安全。(50)David Brewster,“Australia’s Second Sea: Facing our Multipolar Future in the Indian Ocean”,ASPI,Mar 2019,p.18, https://s3-ap-southeast-2.amazonaws.com/ad-aspi/2019-03/SR%20134%20Australias%20second%20sea.pdf.特朗普对盟友的不确定性政策更是加深了澳大利亚政府及学界的担忧。在2016年发布的《澳大利亚国防白皮书》中，我们可以看到这样的表述：印度洋地区可能成为主要大国激烈竞争的区域。(51)Australian Government,2016,paras 292-293大卫·布鲁斯特则进一步指出，中印必将争相为填补美国(在印度洋)留下的真空而展开竞争，这要求澳大利亚必须重新审视它在印度洋秩序中的地位及在东印度洋的防务能力。(52)David Brewster & Rory Medcalf,“Cocos and Christmas Islands: Building Australia’s Strategic Role in the Indian Ocean”,Journal of the Indian Ocean Region,Vol.13,No.2,2017 ,pp.155-173.

印太格局正经历剧烈变动，作为一个中等强国，澳大利亚的活动十分积极，从关注东北亚的朝核问题到干预南海问题再到强化南太平洋外交，甚至在西印度洋海域的巡航，处处都有澳大利亚的身影，但唯独严重忽视了东印度洋(孟加拉湾)。(53)David Brewster ,“Bring Australia’s Navy Home from the Middle East”,Lowy Instititute,Aug 13,2018,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/bring-Australias-navy-home-from-the-middle-east.在2016年版的澳大利亚《国防白皮书》中，只提到：印度洋可能变成更加重要的大国竞争区，并提到了印度、巴基斯坦和阿富汗的重要性，对孟加拉湾(或东印度洋)并没有提及。布鲁斯特对此批评到：“我们已向西印度洋投入了大量宝贵的防务资源，但是在更靠近我们海岸的东印度洋投入却相对少得多”。(54)David Brewster ,“Bring Australia’s Navy Home from the Middle East”,Lowy Instititute,Aug 13,2018,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/bring-Australias-navy-home-from-the-middle-east.

基于孟加拉湾错综复杂的大国博弈态势，澳大利亚认为必须为维护东北印度洋的战略平衡做好准备。2016年与2020年的《澳大利亚国防白皮书》中可以发现：在2016年版，澳大利亚把安全关注的重要性分为三个层次：本土安全、近周边安全和印太安全，其中近周边地区(nearer region)只包括东南亚和南太平；(55)Australian Government Department of Defense,“2016 Defense White Paper”,p.68.而在2020年版中，澳大利亚强调其防务计划要聚焦其近邻区(intermediate region)，其范围包括：从东北印度洋，经东南亚陆地及海域，直到巴布亚新几内亚和西南太平洋。(56)Australian Government Department of Defence,“2020 Defence Strategic Update”,Jul 1,2020,p.6,https://www.defence.gov.au/StrategicUpdate-2020/docs/2020_Defence_Strategic_Update.pdf.这是澳大利亚官方文件中首次把东北印度洋提升到与东南亚、南太平洋并重的地位。

正如《2020年国防白皮书》所指出的，澳大利亚须“在维护自身安全方面承担更大责任”，而不是单纯依赖美国。具体在孟加拉湾(东北印度洋)的举措包括：全力协助美国保持在该地区的军事存在，提升与印度的海洋安全合作，发展与斯里兰卡、孟加拉国、缅甸等国的伙伴关系，制衡中国在该地区日益增长的影响力。澳大利亚大张旗鼓地进行“印太奋进2019”就是一个信号：在美国战略收缩之际，澳大利亚有实力参与该地区海洋安全事务并分担一定的责任。正如2020年白皮书所要求的，澳大利亚必须在事关自身利益的地区做好领导联合行动的准备，特别是在近邻区。(57)Australian Government Department of Defence,“2020 Defence Strategic Update”,Jul 1,2020,p.26； https://www.defence.gov.au/StrategicUpdate-2020/docs/2020_Defence_Strategic_Update.pdf.澳大利亚与印度开展AUINDEX双边海军演习、签署后勤协定，推动和协助印度加强孟加拉湾的军事存在；澳大利亚积极发展与濒孟加拉湾小国的关系，提出基建计划，目的都是加强澳大利亚在该地区的存在，并为日后进一步参与地区治理奠定基础。

其二，安全上的考量。在孟加拉湾地区，澳大利亚的安全关注包括：维护海上交通线的安全、应对非传统安全的挑战、应对极端气候灾难；防范中国在孟加拉湾的活动对其西北海域构成安全挑战。

在2017年版的《澳大利亚外交白皮书》中，澳明确指出：“澳大利亚自身与世界的联系将继续依赖我们的海上交通线。该地区(印太)的海域正变得越来越充满竞争性。许多地区大国持续发展先进的军事和民事海洋能力。恐怖主义和其他类型罪犯利用相对容易渗透的海上边界作为活动通道。我们将和印度及其他印度洋国家(如斯里兰卡)合作深化联合演习，共同建设海域感知系统。我们将推动地区各国海岸警卫队、海洋执法部门开展合作，为打击恐怖主义提供援助，帮助该地区沿岸发展综合海洋战略。(58)澳大利亚外交与贸易部官网,“2017 Foreign Policy White Paper”,Nov 2017 ,p.47,https://www.dfat.gov.au/sites/default/files/2017-foreign-policy-white-paper.pdf.从这段话里，我们可以看到澳大利亚的安全全切主要集中在保障海上交通线安全和应对非传统安全挑战。

在澳大利亚学者眼里，孟加拉湾与南海同等重要，两者都是国际航运线必经的关键区域。(59)David Brewster ,“The Rise of the Bengal Tigers: The Growing Strategic Importance of the Bay of Bengal”,Journal of Defence Studies,Vol. 9,No. 2,April-June 2015,pp. 81-104.澳大利亚作为典型的两洋国家，航运是澳大利亚与世界联通的重要手段。印度洋航线是澳大利亚开展对外贸易的重要通道之一，是澳大利亚与印度、南非、欧洲进行货物贸易的必经之路。随着西澳大利亚地区对外贸易的扩大，印度洋的重要性也日益凸显。孟加拉湾地区(特别是斯里兰卡和安达曼-尼科巴群岛)是国际航运线的必经之地，保障航线的安全与开放对澳大利亚而言意义重大。

非传统安全挑战主要是非法移民问题及恐怖主义渗透的问题。作为混合移民的重要目的地，澳大利亚面临着国际道义与国家安全、难民保护与边境管控的两难境地。(60)卓振伟：《澳大利亚与环印度洋联盟的制度变迁》，《太平洋学报》2018年12期，第20页。自2014年以来，澳大利亚一方面收紧难民政策和加强边境控制，对非法移民实行“零容忍”政策，另一方面则加强与斯、孟、缅等国反人口贩运的合作。澳政府2017年的一份文件指出：孟加拉湾和安达曼海正面临大规模的难民和非法移民问题。(61)Joint Standing Committee on the National Capital and External Territories ,“ Inquiry into the Strategic Importance of the Indian Ocean Territories ”,Jan 2017,p.6特别是近年来受罗兴亚问题影响，经孟加拉湾的非法移民事件屡有发生，给澳大利亚边防管理以较大的压力。防止恐怖主义渗透也是澳大利亚密切关注的事项，发生在2019年斯里兰卡复活节恐袭事件以及2016年达卡恐袭事件都给澳大利亚造成极大震动。在斯里兰卡恐袭事件中共有9名自杀式袭击者，其中有多人曾在澳大利亚接受高等教育。(62)《境外媒体：斯里兰卡袭击者多为富家子女 受过高等教育》，《参考消息》，2019年4月24日。澳大利亚担心，一些受极端思想影响的孟加拉国留学生或者一些回流的IS极端分子通过非法移民的渠道，渗透进入本土实施恐怖主义袭击。(63)2018年2月，一名孟加拉国留学生入境澳大利亚不到24小时就实施暴力犯罪，警方经调查认定这是一起受到IS指示的“独狼式”恐怖袭击。Andrew Zammit ,“ Counterterrorism Yearbook 2019: Australia,”ASPI,Mar 6,2019,https://www.aspistrategist.org.au/counterterrorism-yearbook-2019-australia/.此外，澳大利亚在应对气候灾害、非法捕鱼等问题上，也需要孟加拉湾沿岸国家的合作。

随着孟加拉湾大国博弈的加剧，孟加拉湾军事化趋势日益凸显，澳大利亚对传统安全的关注也日益提高。澳大利亚学者认为，印度加大在孟加拉湾的军事活动及提升其在安达曼-尼科巴群岛的军事部署有助于对马六甲海峡的监视，但是在东南印度洋方向存在监控盲点。这个盲点就是指巽他海峡和龙目海峡，最近几年中国海军编队多次利用这个通道进出印度洋，这引起了澳大利亚的关注，担心威胁其西北经济专属区的安全。(64)Jamie Seidel,“‘Right on Our Doorstep’: Secret Sub Reveals China’s chilling Plan”,Dec 24,2019,https://www.news.com.au/technology/innovation/military/right-on-our-doorstep-secret-sub-reveals-chinas-chilling-plan/news-story/376f78a56420f4f144678b7c7406c0e6.近期，澳大利亚密切关注中国海洋考察船“向阳红1号”在圣诞岛附近国际水域的活动，认为这是为日后潜艇航行该水域准备水文资料，并试图测试澳海上警戒监视系统的反应。(65)Andrew Greene,“Posted,Chinese Research Vessel Xiang Yang Hong 01 Tracked in Waters Near Christmas Island off Western Australia”,ABC News,Mar 2,2020 ,https://www.abc.net.au/news/2020-03-02/chinese-research-vessel-tracked-defence-subs-western-australia/12009708.布鲁斯特认为：随着中国在西印度洋的吉布提建立第一个海外军事基地，中国将可能在整个印度洋(包括中/东印度洋)建立各种形式的基地网络。因为距离的因素，中国西部、南部的空军基地不足以为它的远洋舰队提供足够的空中支援，而且部署航母和空中加油机也不足以弥补这个缺陷，如果中国想在北印度洋实施海洋拒止或海洋控制战略，它就必然在西北印度洋、东北印度洋和西南印度洋建立空军基地。布鲁斯特还分析道，中国在吉布提的基地无法为固定翼飞机起降提供足够长的跑道，而且紧邻美国的基地，因而在紧急时刻无法发挥空中掩护作用，中国可能在塞舌尔、马尔代夫的甘岛、斯里兰卡的汉班托塔和缅甸的皎漂港谋求新的基地。澳大利亚对这些动向不能袖手旁观。从现在开始，澳大利亚必须密切关注更靠近我国沿海的印度洋东部的战略环境。(66)David Brewster,“China’s Play for Military Bases in the Eastern Indian Ocean”,Lowy Institute,May 15 ,2018，https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/china-s-play-military-bases-eastern-indian-ocean.澳大利亚2020国防白皮书中回应了上述学者的观点，点名写道：自2016年以来，主要大国为提升其战略优势和寻求施加影响而变得越来越自信，包括中国在印太地区积极谋求更大影响力。澳大利亚关注这些行为潜在影响，它将损害印太和澳大利亚近邻区的稳定。(67)Australian Government Dpartment of Defence,“2020 Defence Strategic Update”,Jul 1,2020,p.11.https://www.defence.gov.au/StrategicUpdate-2020/docs/2020_Defence_Strategic_Update.pdf.

其三，经济上的考量。澳大利亚看好孟加拉湾地区的经济发展潜力，并试图从该地区蓝色经济中分一杯羹。环孟加拉湾的人口近 5 亿，而且人口结构比较年轻；该地区还蕴藏丰富的自然资源有待开发，经济发展和市场潜力巨大。近年来，孟加拉国、缅甸、斯里兰卡和印度、印尼的经济都取得了较高速的增长。2018年7月，昆士兰大学校长彼得·瓦吉斯(Peter N Varghese)在一份提交给澳政府的报告中，预测印度将在2035年成为世界第三大经济体；(68)Peter N Varghese,“An Inida Economic Strategy To 2035: Navigating From To Delivery”,DAFT,Jul12,2018,p.6,https://www.dfat.gov.au/geo/india/ies/pdf/dfat-an-india-economic-strategy-to-2035.pdf2035高盛公司把孟加拉国列为“Next 11”，并预测到2050年孟加拉国的GDP将达到3万亿美元；2017年，斯里兰卡政府提出了“2025愿景”，并且要对标新加坡和迪拜建设印度洋上的贸易与交通枢纽；缅甸的人口、资源条件足以成为“下一个小虎”。 塔斯马尼亚大学的马库斯·霍华德(Marcus Haward)认为：孟加拉湾在未来数十年里将对澳大利亚越来越重要。我们与印度、孟加拉国、斯里兰卡和缅甸的经济联系将达到当前我们与东亚经济联系的水平。(69)Marcus Haward and Anthony Bergin,“Net Worth Australia’s Regional Fisheries Engagement”,ASPI,Mar 2016,p.37. https://s3-ap-southeast-2.amazonaws.com/ad-aspi/2017-07/Regional-fisheries.pdf?H0SNEP8s92M2ho2bJlMgShdc2.EGaXcD.布鲁斯特在分析孟加拉国经济对澳大利亚重要性的基础上，进一步提出：今天的孟加拉湾就像20世纪60、70年代的东亚，当时的东亚充满动荡和危险。但澳大利亚决定积极介入，帮助建设地区机制以推动地区稳定和经济自由化，这给澳大利亚带来了巨大的回报。他建议澳政府在孟加拉湾复制这一成功经验。(70)David Brewster,“Australia should Pursue Opportunities in a Booming Bangladesh”,Lowy Institute,Jun19 ,2019 .https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/australia-should-pursue-opportunities-booming-bangladesh除了看好孟加拉湾地区的经济发展前景，澳大利亚还试图改变经济过度依赖中国的格局，逐步实现贸易伙伴多元化。

孟加拉湾地区的基建市场、能源开发潜力以及蓝色经济的发展前景对澳大利亚也有较大吸引力。孟加拉湾地区各国十分重视基础设施的改善，特别是港口及电力设施等，这需要大量的外资投入。根据亚洲基础设施投资银行(AIIB)数据，孟每年需要240亿美元的基础设施投资，以实现其2021年愿景。孟要想在2030年成为世界第30大经济体，就需要总计3200亿美元的基础设施投资。缅甸和斯里兰卡对外资的需求也很大。2019年，澳大利亚提出“南亚地区基建联通倡议”，表明它也试图参与该地区的基建市场竞争。孟加拉湾拥有丰富的能源、矿产、渔业和旅游资源，发展蓝色经济的潜力巨大。对于新型的蓝色经济发展而言，无论是在海洋资源的勘探和利用、海洋自然灾害的应对以及海洋环境风险管理等方面，科学技术创新无疑起着至关重要的作用，而这正是澳大利亚的强项。据笔者了解，澳大利亚一些高校在海洋科学专业的实力很强，例如在塔斯马尼亚大学下属的澳大利亚海事学院(AMC)，是一所有着丰富教学科研培训经验的专业海洋类学院，是全世界海事大学国际联合会的7个创建成员院校之一。在海洋产业的许多方面，澳大利亚处于世界领先地位，而且发展潜力很大。澳大利亚海洋产业优势领域有：高速铝壳船和渡轮的设计和建造、海洋石油与天然气、海洋研究、旅游、环境管理、农牧渔业等，这些领域也涌现出一批实力雄厚的企业，如澳大利亚海洋农场集团、桑托斯公司和伍德赛德公司等。澳大利亚希望凭借其技术优势和企业实力参与到孟加拉湾蓝色经济发展当中，并获取相应的回报。

其四，对印度和美国因素的考虑。印度长期把孟加拉湾视为自己的后院，对任何域外势力的进入都十分警惕。莫迪上台以来，印度逐渐重视澳大利亚的作用。拉贾·莫汗(Raja Mohan)认为，加强印澳合作可以显著帮助印度在孟加拉湾的扩张。(71)Raja Mohan,“Australia in the Bay of Bengal”,Indian Express,Apr 11,2017,https://carnegieindia.org/2017/04/11/australia-in-bay-of-bengal-pub-68643.印度资深外交官南达(Biren Nanda)也认为，中国正打造联通西部省份与孟加拉湾的通道，这将给印度和澳大利亚带来日益增长的安全挑战。印澳合作有助于塑造孟加拉湾的地区治理框架。印度视澳大利亚为“维护周边稳定”的关键战略伙伴，欢迎澳大利亚进入印度洋和孟加拉湾。(72)Biren Nanda,“Prospects for Closer Strategic Ties between India and Australia”,Lowy Institute,Jun 2 ,2020,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/prospects-closer-strategic-ties-between-india-and-australia.在此次中印加勒万河谷对峙时期，一些印度学者甚至提出，要向澳大利亚、美国等开放安达曼-尼科巴群岛，联手对中国海上交通线施加压力。印度国防研究与分析研究所(IDSA)总干事苏简·切诺伊(Sujan R.Chinoy)提议，如果印度和澳大利亚各自以安-尼群岛和科科斯为基地，相互部署远程海上巡逻飞机，双方加强海洋监视情报共享，可以有效对中国潜艇进行监控。这一点与布鲁斯特的想法不谋而合。(73)Sujan R.Chinoy,“Time to Leverage the Strategic Potential of Andaman & Nicobar Islands”,IDSA Policy Brief,Jun26,2020,p.6.https://idsa.in/system/files/policybrief/Andaman_Nicobar_DG-26-06-2020_com.pdf.值得注意的是，这些人士不是来自印度军方，大都是资深外交官和知名学者。美国学者霍尔姆斯在分析印度的印度洋战略时，也曾提出类似的推论：采取门罗主义“治安官”模式的印度将很可能迫切地希望得到澳大利亚的帮助——正如西奥多罗斯福将阿根廷、巴西和智利视为能够与之一道实施其推论的共同保证人一样。(74)福尔摩斯：《印度二十一世纪海军战略》，鞠海龙译，人民出版社，2016年，第232页

美国对印太的界定是“从印度西海岸到美国西海岸”，但它当前的主要关切点是在西太平洋，尤其是南海。在印度洋，美国一方面巩固其在迪戈加西亚的前沿存在，另一方面尽量调动印度和澳大利亚分担防务负担，实施“离岸平衡”，以便于集中力量于西太地区应对“大国竞争”。具体在孟加拉湾地区，美国继续保持有限投入，推动和协调印、澳、日还有法国加强海洋安全合作，发展新兴安全合作伙伴关系，对中国在该地区的活动进行牵制。在这些国家中，澳大利亚的配合是最为积极和主动，这是因为澳大利亚的外交主旨很明确：全力协助美国维护全球领导地位，具体措施包括保持美澳联盟的力量、兑现军费开支达到GDP2%的承诺、协助美国维持全球和地区安全。(75)Australian Government Department of Foreign Affairs and Trade,“2017 Foreign Policy White Paper”,p.7,https://www.dfat.gov.au/about-us/publications/Pages/2017-foreign-policy-white-paper澳大利亚还认为，它应该协助它的印度洋战略伙伴，如美国、印度、法国和日本，共同帮助那些印度洋小岛国缓解其遭到的“过度压力和经济胁迫”，因为澳大利亚在南太平洋也需要得到关键伙伴的支持。(76)David Brewser,“Australia can’t Continue to Divide the Indian Ocean in Two”,The Interpreter,Feb 19,2020， https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/australia-can-t-continue-divide-indian-ocean-two美国支持澳大利亚进入孟加拉湾的原因有二：一方面可以减轻负担，有助于推动四国联盟实质化。因此，对澳印提升安全合作及拉澳大利亚加入“马拉巴尔”演习是支持的；另一方面可以利用澳大利亚作为代理人，在印度洋地区治理中为美国代言(类似于澳大利亚在EAS中的作用)。(77)Nilanthi Samaranayake,“A US View on Australia’s Role in the Indian Ocean”,The Interpreter,Lowy Institute,Sep 27,2019,https://www.lowyinstitute.org/the-interpreter/us-view-australia-s-role-indian-ocean.

综上所述，澳大利亚对孟加拉湾的重视主要是出于战略及安全的考虑，经济因素并不突出。其真实意图是尽力支持美国保持孟加拉湾的关注和力量投入，并积极承担因美国收缩而产生战略负担；承认印度在孟加拉湾地区的“净安全供应者”的地位，并试图与之一道扮演地区安全的“共同保证人”，以此换取印度在南海及南太平方向对澳大利亚的支持；通过加强与该区域小国的伙伴合作，提升澳大利亚对该地区事务的参与度和影响力，阻止或者推回中国在孟加拉湾“灰色区域”的扩张，使孟加拉湾地区成为其“战略缓冲区”，有利于其集中资源于南海和南太方向。

三、前景及影响

(一)发展前景

作为一个域外中等强国，澳大利亚介入孟加拉湾地区事务有着一定的有利条件：一是作为英联邦成员国，澳与多个沿岸国家保持传统友好关系，没有历史包袱；二是澳大利亚更容易被沿岸小国视作一个温和、稳定的力量，期待其能够在中印美国在孟加拉湾博弈中发挥积极作用。正如澳大利亚在APEC建设及柬埔寨问题上的表现；三是印度和美国出于各自的目的，期望澳大利亚发挥配合作用。正如前文分析，美国的态度很好理解。之前阻碍印澳合作的两个因素正在逐渐改变：印度对澳大利亚实力的轻视及对美澳同盟的担忧、澳大利亚对印度在印度洋特殊地位的认可；四是澳大利亚的软实力及经济实力，对孟加拉湾国家有一定的吸引力。例如，澳大利亚在海洋技术及高等教育的雄厚实力，有助于其参与孟加拉湾的经济开发和文化交流；五是澳大利亚在IORAONS都有一定的影响力，这有助于其借助平台来推动孟加拉湾外交。

澳大利亚在孟加拉湾地区能否像20世纪80、90年代那样，当亚太力量格局出现重大改变、地区发展前景模糊难辨之际，积极发挥“超过自身力量”的能动性，推动APEC的建设、地区一体化的发展和地区争端的和平解决？根据之前的分析和当前澳大利亚整体外交走向，这种可能性并不大。澳大利亚对孟加拉湾地区的政策更加偏重实力外交和联盟外交，具有明显局限性，其发展前景将受到以下因素的制约。

第一，政治意愿与实力限制的矛盾。在所有国家中，澳大利亚对“印太”概念的使用最为积极、系统和全面，但无法改变其“重太轻印”的惯性思维。澳大利亚更重视西太而不是东印度洋，澳大利亚民众对这一地区也不重视，各政府部门也未形成合力。阿德莱德大学的普瑞亚·查科(Priya Chacko)认为，在澳大利亚的战略规划中，印度洋仍处于边缘地位，澳大利亚的“印太战略”只是简单地在现有亚太基础上添加了一个“印度”而已。(78)Priya Chacko ,“Time for Thinking the Australia-India Relationship Afresh”,East Asia Forum,Mar 31,2019, https://www.eastasiaforum.org/2019/03/31/time-for-thinking-the-australia-india-relationship-afresh/.澳大利亚国防部长派恩在2019年1月瑞辛纳对话会上讲到：“在我们的战略思考中，印度洋一直没有得到与太平洋同等地位的重视。”(79)Marise Payne,“Address to the Raisina Dialogue”,Jan 9,2019,https://www.foreignminister.gov.au/minister/marise-payne/speech/address-raisina-dialogue.虽然2020年国防白皮书首次把东北印度洋纳入其近邻区，但其重要性仍然不能南太平洋相比，白皮书中也没有针对性地阐述其具体政策。

澳大利亚海军尽管号称亚太强国，但它的海军野心范围太大，从东北亚到南海到南太平一直到南极，从西太一直到印度洋。2020年国防白皮书中仍强调，澳大利亚要保持全球部署的能力，这必将导致澳大利亚有限的战略资源被稀释，不能在孟加拉湾保持稳定的实力存在。目前位于西澳大利亚的斯特林基地主要负责东印度洋的防务，但它的实力配备并不强，尽管有5艘安扎克级轻护，但能承担战备执勤的只有2-3艘。位于珀斯的军港部署有澳大利亚全部6艘潜艇，但能随时部署的只有2艘。考虑到西澳漫长的海岸线(10194公里)，这点兵力明显不足，在短期内不能对东北印度洋发挥重要作用。这点从基建投入的规模也能体现出来，澳大利亚提出的“南亚连接倡议”总投入约为2500万美元，而远远不及对南太和东南亚的投入。一句话，澳大利亚受制于实力因素，它单独为该地区投入“胡萝卜和大棒”的能力有限，因此它将更加依赖与“志同道合”的中等强国的合作。

第二，印度与澳大利亚对孟加拉湾地区秩序的设计思路不一。印度强调保持战略自主并发挥领导者作用；而澳大利亚是坚持结盟和强化美澳同盟。因此，印度推动BIMSTEC建设有一个前提，自身保持充分的领导权，坚持不吸纳新的成员国。澳大利亚则更倾向于把孟加拉湾纳入到以美国为首的四国联盟当中。

印澳两国对华看法也不一致。印度认为中国在孟加拉湾的活动有包围印度的可能性，有学者建议，正是因为印度无法单独阻止实力雄厚且不守规矩的中国进驻这一海域，因此有必要借用美日澳的力量。但是，印度在处理中印孟加拉湾竞争时是比较谨慎的，避免过分刺激中国而导致在海陆两条线与中国正面对抗。印度很清楚，一旦发生对抗，印度无法指望澳大利亚真正伸出“援助之手”。这也是印度迟迟不愿邀请澳大利亚参加“马拉巴尔”军演的原因。澳大利亚则不断提高应对中国在孟加拉湾威胁的调门，鼓动印度挑头承担“净安全提供者”的角色，使中国陷入多方向的海洋竞争当中而被迫缩减在南太平洋的活动。澳大利亚推动印度加入四国联盟的愿望很强烈，有学者直白地提出：在未来印太格局中，印度负责印度洋(特别是孟加拉湾)、澳大利亚负责东印度洋、南海和和南太平洋、日本负责南海和东海，美国在印太掌总舵。(80)Lavina Lee,“Assessing the QUAD: Prospects and Limitations of Quadrilateral Cooperation for Advancing Australia’s Interests”,Lowy Institute,May 19.2020,https://www.lowyinstitute.org/publications/assessing-quad-prospects-and-limitations-quadrilateral-cooperation-advancing-australiaMacquarie University.总之，澳大利亚试图以孟加拉湾为筹码，积极协助印度发挥领导者角色，推动印澳合作升级，并进一步把印度拉入到四国联盟中来。

综上所述，澳大利亚在未来一段时期内对孟加拉湾地区的投入将会逐步加强，但总体上仍将大大弱于南太平洋地区。一是加强远程投送能力建设，提升在澳大利亚西北海域的前沿存在，为将来美国进驻做准备。已有澳学者提出，一旦美国失去迪戈加西亚，美国海空军可使用改造升级后的科科斯岛上基地或澳本土北部的基地，与关岛形成犄角之势。二是积极发展与沿岸国家的双边关系，增强其存在感和影响力。澳印在孟加拉湾的合作将会进一步加强，澳大利亚加入马拉巴尔军演或将成为现实。澳大利亚将发挥其技术、特别是海洋感知系统的技术优势，加强两国在海洋信息、情报交流方面的合作。三是寻求机会参与到孟加拉湾地区机制建设当中来。澳大利亚的政策重点是基于实力外交和联盟外交而不是机制外交，其主要目的在美国缺位的情况下更好地制衡中国，这种“安全优先”和“排他性”的思路无疑有悖于APEC建设过程中由经济到安全、自下而上的成功路径。基此，澳大利亚在孟加拉湾机制建设中，既无力充当组织架构的领导者，也无法充当观念领导者。(81)Oran Young,“Political Leadership and Regime Formation: on the Development of Institutions in International Society”,International Organization,Vol.45,No.3,1991,p.288.

(二)对华影响

基于以上分析，澳大利亚在孟加拉湾的介入可能给地区安全治理及中国周边安全带来以下几方面影响。

第一，对中国进入东印度洋的海上航线构成威胁。当前中国进入东印度洋的主要通道有三个：马六甲海峡、巽达海峡和龙目海峡。最现实的影响就是，随着澳印合作的升温以及两国相继提升关键岛屿的军事设施建设，有可能打造一条从安达曼群岛经印尼班达亚齐到科科斯岛再到珀斯的海洋警戒链条，从而对中国商船及舰艇出入印度洋形成监视和威慑。一旦澳大利亚科科斯岛的设施升级并可以起降P-8I巡逻机，澳印两国有可能利用《相互后勤协定》来彼此停驻P-8。当然，这种相互使用对方基地需要极高的合作条件，当前双方将主要致力于加强海洋感知系统的合作，共享海洋情报。澳大利亚已经向位于印度古尔冈市的“印度洋信息融合中心中心”派驻联络员。

第二，澳大利亚可能推动中等强国合作，软制衡中国在孟加拉湾的影响力，如印澳印(尼)、印澳日、印澳法三边合作等。澳大利亚对中国进入孟加拉湾的观点和看法发生了明显了变化：在十余年前，澳大利亚学者更倾向于认为，中国在印度洋的存在并不是主要用于包围印度，而更多是希望表达中国有合法权益，去保卫通往中东和欧洲的关键贸易航线。澳大利亚更有兴趣确保中国在印度洋的安全困境不恶化。例如，使中国能够便利地在印度洋作为负责任的利益相关方，可能是符合澳大利亚的利益的。现在澳大利亚的主流学界都倾向于对中国更强硬，无论是在南太平洋、南海还是在孟加拉湾。2020年6月24日，澳大利亚的洛伊国际政策研究所公布的“2020年民调”显示，在2448名澳大利亚成年人中，只有23%的人“非常”或“有些”相信中国会在世界上采取负责任的行动，而在2018年，这一比例为52%。澳大利亚也清晰知道自身力量的不足，利用中等强国联合来约束中国成为一个好的选项，即可避免过度刺激中国也可弥补美国力量缺位出现的真空。例如有澳学者指出，如果澳、印度、日本和印尼加起来，将在印太地区拥有和中国数量持平的宙斯盾舰和反濳力量，足以约束中国。麦迪卡夫指出：到2040年，澳和日、印、印尼联合起来，它们的GDP、军费开支及人口总和都将超过中国。(82)John West,“Book Review: The Indo-Pacific Contest”,Lowy Insititute,Apr 13,2020,https://www. lowyinstitute.org/the-interpreter/book-review-indo-pacific-contest具体在孟加拉湾，如果美国持续转移负担，澳大利亚可以联合其他中等强国(包括印尼、域外的日本和法国等)，对中国形成某种硬制衡。

第三，对孟加拉湾小国拉拢或施压，使之疏离对华关系，阻扰或者损害中国与孟加拉湾国家的正当合作。在2020年版白皮书中，澳大利亚提出了“灰色区域”概念，意旨某些国家通过使用准军事力量、胁迫性地使用经济和贸易杠杠、利用影响力、使争议地区军事化、干预行动等手段来胁迫相关国家。这些战术并不是新东西，但它们正被用于澳大利亚的近邻区，这有悖于安全与稳定的共同利益。(83)Australian Government Department of Defence,“2020 Defence Strategic Update”,Jul 1,2020,p.12,https://www.defence.gov.au/StrategicUpdate-2020/docs/2020_Defence_Strategic_Update.pdf.此处虽然没有点中国的名，但潜在意图十分明显。澳大利亚学者也曾多次批评中国在斯里兰卡和南太平洋推行“债务陷阱外交”，比如麦迪卡夫指出，“我们不愿看到南太平洋重蹈斯里兰卡的覆辙，中国对斯里兰卡的基建和援助带来负面影响。”(84)“Australia,New-Zealand Cite Sri-Lankan Example for Chinese Debt-Trap Expansionist Strategy”,EurAsian Times,Nov 19,2018,https://eurasiantimes.com/australia-new-zealand-cite-sri-lankan-example/.澳大利亚还担心中国利用自身经济实力干预印度洋小国家的内政，谋求战略利益。布鲁斯特认为，中国之所以成功地提升在斯、孟、缅的影响力，很大程度是这些国家没有其他的选择项。因此，日本和印度对这些国家提出的新方案应该得到澳大利亚的支持和鼓励。(85)David Brewster ,“Understanding China’s Naval Strategy in the Indian Ocean”,in Policy Recommendations by the Quadripartite Commission on the Indian Ocean Regional Security: Towards a More Stable Security Environment in the Indian Ocean Region,SPF( Sasakawa Peace Foundation),2017,p.246.此外，澳大利亚的介入还将进一步激化孟加拉湾的军事化，影响该地区的稳定。布鲁斯特建议把即将退役的“纽卡斯尔”号或“墨尔本”号赠送给斯里兰卡，以加强澳斯安全合作，这无疑会进一步加剧地区军备竞赛。

结 论

在从“亚太”向“印太”的视域转换过程中，孟加拉湾地区的战略地位获得巨大提升，成为各国实施 “印太”战略新的重要方向。冷战结束以来，由于地理和现实利益的因素，澳大利亚的防务关注焦点主要是东南亚和南太平洋，对孟加拉湾是“严重忽视”的。澳大利亚积极介入孟加拉湾是其在“印太战略”背景下“转向印度洋”的重要举措。其目的是在该地区出现美国力量相对下降及中印海权竞争上升的的情况下，通过双边和小多边合作，尤其是加强与印度的战略合作，搞所谓的“中等强国联合”来制衡中国在孟加拉湾的力量增长，积极配合美国的“离岸平衡战略”，以实现其建立“基于规则”的地区秩序的目标。同时，在提升自身实力的基础上扩大在该地区的存在感，彰显自身作为中等强国的地位，在地区多边机制建设和海洋经济事务中谋求自身利益及发言权。

澳大利亚在2020年《国防白皮书》中明显提升东北印度洋的重要性，这将表明，随着澳海军实力的发展及其对东印度洋方向投入的增强(如提升科科斯岛的战备设施和部署新一代远程海空装备)，它在孟加拉湾地区安全事务的介入和影响力会随之加强。对此我们应有充分的预判，特别是澳印双边海洋安全合作以及印澳印(尼)、印澳法、印澳日三边合作的走向。当前，孟加拉湾地区的秩序演变正处于一个挑战与机遇并存的窗口期，各种力量、机制和观念之间的竞争愈加激烈，特别是印-美-中三者之间的博弈带有很大的不确定性。未来，孟加拉湾的能源开发竞争以及沿岸国家经济、社会发展的不确定性有可能成为域外国家干预的借口或抓手，孟加拉湾复杂的气候形势和人口压力有可能引发难民、极端主义等跨境矛盾。作为一个地区性中等强国，澳大利亚应当遵循其历史上的成功经验，发挥其在多边机制建设中的经验和智慧，扮演一个积极的“协调者或搭桥者”，推动孟加拉湾地区的治理机制更加开放、包容和有效，而不是搞“小圈子”和强化防务投入，进一步激化安全困境和海权竞争。从这个角度来看，澳大利亚介入孟加拉湾将会使该地区的安全竞争进一步复杂化，也背离了其中等强国外交的传统，这并不符合其自身和地区的长远利益。