印度洋安全环境：竞争中的稳定与缓和

张家栋

【内容提要】 在传统安全方面，美国仍然是印度洋地区的主要战略行为体，致力于发展与传统盟友和新战略伙伴之间的关系；印度在印度洋地区谋求一定程度的主导地位，积极发展自己的军事力量，尤其是海军力量；中国、日本、澳大利亚、英国和法国等对印度洋地区的战略重视程度也在不断上升。在非传统安全方面，印度洋地区仍然面临严峻的恐怖主义威胁，东非海域的海盗活动基本绝迹，但在东南亚出现上升势头。印度洋地区安全形势总体稳定，呈现向好发展的态势。

印度洋地区是世界政治的枢纽，但不是中心；是重要的战略通道和资源来源地，但不是主要的战略力量来源；是被主要世界政治力量塑造的地区，但仍然不是塑造世界政治格局的主要地区。2018年，印度洋地区拥有世界16个万亿美元GDP国家中的12个，GDP总量达到54万亿美元。到2033年，这一数字将达到25个万亿美元GDP国家中的21个。相比而言，大西洋仅拥有12个，太平洋拥有13个。2017年，世界贸易总额达到17.43万亿美元，其中60%涉及海运。海运中的2/3要经过印度洋地区。(1)Lalit Kapur，“An Indian Ocean Agenda for Modi 2.0”，June 3, 2019，https://amti.csis.org/an-indian-ocean-agenda-for-modi-2-0/.另外，世界上2/3的石油贸易经过这一地区，事实上也大多来自这一地区。(2)Craig Jeffrey, The Indian Ocean Is Now at the Heart of Global Geopolitics，January 15, 2019， https://qz.com/india/1523784/the-indian-ocean-is-now-at-the-heart-of-global-geopolitics/.未来，印度洋地区的战略重要性还会继续上升。印度洋沿岸国家拥有25亿人口，平均年龄低于30岁。相比而言，美国的平均年龄为38岁，日本为46岁。美国、中国等都在增加对该地区的关注，日本和欧洲国家也希望在该地区投入更多的资源。印度和澳大利亚作为两个主要的域内国家，对这一地区安全形势的理解存在显著的差异。在这种情况下，印度洋地区仍然没有发展出一个真正有效的地区性安全结构，甚至没有发展出一个地区性的安全概念。可以说，印度洋地区在地理上的封闭性与安全上的外向性同时存在。在地理上，进出印度洋地区的通道非常有限，主要是几个海峡，可以被称为是一个封闭的大洋；但是在安全上，印度洋地区没有主导性的地区安全力量，主要依赖外部国家或者地区内国家与外部国家之间的合作来提供国际安全公共产品。

这种地理形态与安全形态之间的分离，是理解印度洋地区安全形势的关键。安全外向性给了其他国家介入印度洋地区安全事务的机会，地理内向性又使世界大国在印度洋地区的可选择空间不大，主要局限于一些地理枢纽国家。在印度洋地区，美国与印度、日本和澳大利亚等国加强安全合作的意愿非常明显，但迄今为止成效仍然有限。美国不愿意放弃在印度洋地区的主导地位，印度欲追求区域主导权但又同时面临美国和中国的战略压制，其他国家则心有余而力不足。总体上来看，印度洋地区的传统安全形势基本稳定，在可预见的将来不会出现结构性变化。

一、 美国仍然是印度洋地区的主导国家

由于在这一地区广泛存在的军事基地，美国事实上也是一个印度洋国家。美国在印度洋地区的主要安全力量和组织形态，主要体现为一个“印太”战略、一个同盟关系(澳大利亚)、三大司令部以及一些军事基地组成。

(一)“印太”战略

“印太”战略2017年底由时任美国国务卿蒂勒森(Rex Tillerson)在谈论美印关系时提出，后被特朗普总统等反复提出，正式成为美国公开的国家战略。2019年6月1日，美国国防部发表了第一份《美国印太战略报告》(3)The Department of Defense, “Indo-Pacific Strategy Report”, June 1, 2019, https://media.defense.gov/2019/Jul/01/2002152311/-1/-1/1/DEPARTMENT-OF-DEFENSE-INDO-PACIFIC-STRATEGY-REPORT-2019.PDF.，标志着印太战略军事部分的正式推出。在这份报告中，美国明确把“印太”战略的地理范围确定为从美国西海岸到印度西海岸。这份战略报告虽然在一定程度上延续了奥巴马总统以来的“转向亚洲”和“亚太再平衡”的战略思想，但是也体现出了一些新的特征。

第一，该战略报告延续了2017年《美国国家安全战略报告》和2018年《美国国防战略报告》中对中国的“战略竞争者”(strategic competitor)的定位，将中国描述为“修正主义强权”(revisionist power)。

第二，该战略报告强调，自己在地区内的盟国要分享美国的防务责任。在报告中讲到，“美国期望我们的盟友和伙伴为应对共同威胁，要承担公正份额的防务负担”。

第三，该战略报告对印度洋地区的处理比较低调。战略报告没有专门强调印度洋地区。在涉及印度洋地区时，美国强调要与印度洋地区的印度、斯里兰卡、马尔代夫、孟加拉国和尼泊尔等五个国家发展伙伴关系。

总体上，美国《印太战略报告》基本上体现了美国对这一地区的战略延续性。其中，绝大部分内容可以在之前的国家安全战略和国防安全战略中找到。这说明美国其实已经基本确定了自己的“印太”战略。如何在有限的资源分配下实现自己的战略目标，这对美国决策层来说是一个很大的挑战。

(二)同盟关系

美国在印度洋地区内的盟国主要是澳大利亚。自特朗普总统上台以来，美国与澳大利亚共同庆祝或纪念了诸多重大事件。2017年，美国和澳大利亚共同纪念了二战中的重大战役75周年。2018年，美国与澳大利亚纪念了友好关系100周年。(4)U.S. Department of State, “U.S.-Australia Relations”, January 21, 2020,http://www.state.gov/u-s-relations-with-australia/.总体来看，正如特朗普总统所言，澳大利亚是美国“最古老、最好的盟友之一”。自第一次世界大战以来，美国和澳大利亚在每一次战争中都并肩作战，两国之间还有“美澳新安全条约”，两国还是情报分享“五眼同盟”条约的共同成员。

美国与澳大利亚的军事合作遍及整个印太地区。两国一起在南海演习，在霍尔木兹海峡巡逻。美国与澳大利亚之间还有两年一度的军事演习“护身军刀”(Talisman Saber)，且有成员和规模扩大的趋势。2019年“护身军刀”双边联合演习中，不仅有英国、加拿大和新西兰的军队参加，日本海军也首次参加了南半球的重要军事演习。这表明美国和澳大利亚都在实战层面寻求加强与日本军队的合作。2019年演习从6月底持续到8月初，旨在提升澳美两国部队的战备状态和两军的协调行动能力，演习内容包括后勤、两栖着陆、陆军演习、城市行动、海空行动以及特种部队演习。

莫里森政府上台之后，澳大利亚与美国的政策共同点进一步增加。甚至在气候变化议题上，澳大利亚与美国也从存有分歧发展到注重共同利益的新阶段。在经济贸易方面，美国与澳大利亚之间也有美澳自由贸易会议机制。但是，澳大利亚与美国之间还是存在分歧。一是澳大利亚不愿意在与美国的政治安全同盟关系与中国的经济关系之间选边站。莫里森总理就曾批评中美贸易冲突，称“一个不可避免的竞争的中美关系，变成敌对关系，不符合印太地区内任何国家的利益”。(5)Samuel Parmer，“The U.S.-Australia Alliance: What to Know”，September 13, 2019，https://www.cfr.org/in-brief/us-australia-alliance-what-know.二是澳大利亚人对特朗普总统的不信任，损害了美国与澳大利亚之间的同盟关系。澳大利亚人对特朗普总统的信心远远低于前总统奥巴马，这导致澳大利亚对美国的战略信心也同时下降。根据友尤研究中心2019年12月的民调，在澳大利亚只有46%的人认为美国是自己国家的最重要盟友，远远低于以色列的82%，韩国的71%和日本的63%。(6)Laura Silver，“U.S. is Seen as a Top Ally in Many Countries - but Others View It as a Threat”，December 5, 2019, https://www.pewresearch.org/fact-tank/2019/12/05/u-s-is-seen-as-a-top-ally-in-many-countries-but-others-view-it-as-a-threat/.三是美国对澳大利亚也不够重视。自特朗普上台以来，虽然有美国国防部长马蒂斯和国务卿蒂勒森访问过澳大利亚，副总统彭斯两次访问澳大利亚，但总统尚未访问澳大利亚。(7)“Australia and the United States Relations”, Australia in the USA,https://usa.embassy.gov.au/australia-and-us-relations.

在四国集团等框架推动之下，美日同盟也有向印度洋地区拓展的趋势。美日同盟是美国“印太”战略的最根本支柱，也是美国亚太再平衡战略的关键部分。2007年，安倍首相在印度国会演讲时提出了印太“两洋相汇”(confluence of the two seas)的概念。(8)"Confluence of the Two Seas"，Speech by H. E. Mr. Shinzo Abe, August 22,2007,https://www.mofa.go.jp/region/asia-paci/pmv0708/speech-2.html.但是，美日同盟关系之所以受到一些因素的困扰，是因为美日同盟自身具有特殊性，相比美国与欧洲国家和澳大利亚等国之间的同盟关系，在来源和目标上都有重要差异。美国的同盟关系一般具有战略、政治、宗教文化和种族等几个要素，如果这几个要素完全具备，如美国与英国、澳大利亚和加拿大等国家的同盟关系，则同盟关系是最为牢固的。如果缺少一个种族要素，如美国与法国和德国之间的同盟关系，则问题就会多一些，紧密度自然也会差很多。美国与日本的同盟关系，只有政治制度和战略利益两根支柱，很容易受到两国国内政治形势和战略利益变化的影响。目前，日本日益担心被美国在战略上抛弃，对美国不愿意在重大战略问题上明确表态不满；美国则担心会被日本拖下水。为此，无论出于主动还是被动，日本已开始追求更多的战略自主性。(9)Elena Atanassova-Cornelis,Yoichiro Sato，“The US-Japan Alliance Dilemma in the Asia-Pacific: Changing Rationales and Scope”，The International Spectator：Italian Journal of International Affairs，Vol.54, Issue 4, 2019，pp. 78-93.2018年，日本把其最大的军舰出云级直升机航母“加贺号”派遣到印度洋地区。“加贺号”指挥官坂口宽二(Kenji Sakaguchi)称，此举是为保障任何一个国家都不能主导这一地区的海上活动。(10)Guy Taylor, “Japan Sends Warships Deep into Indian Ocean in Move to Counter China”，The Washington Times, October 1, 2018,https://www.washingtontimes.com/news/2018/oct/1/japan-sends-warships-deep-indian-ocean-move-counte/.同时，日本还在美日同盟体系之外，加强与其他西方国家的军事合作关系。在过去几年中，日本与英国军舰进行了多次联合演习。

(三)美印战略合作关系

美印关系是影响印度洋地区安全结构的最重要变量。美印两国已经建立了一个“1+3”安全合作体系，包括2005年美印签署、2015年被再次审订通过的“美印防务关系框架”(Framework for the U.S.-India Defense Relationship)，2002年“军事情报保护协议”(GSOMIA)，2016年的“后勤交流协议备忘录”(LEMOA)和2018年的“通信兼容与安全协议”(COMCASA)。目前，美印两国还在磋商第四个“地理空间基本交流与合作协议”(BECA)的签署问题。与此同时，美印战略伙伴关系也在不断升级。在2018年美印首届外长和防长“2+2”战略对话上，两国达成“通信兼容与安全协议”，宣布要进行三军联合演习。印度还将增加与美国中央司令部的合作，使“印太”战略概念在美国与印度之间更加平衡。(11)如果印军只与美国印太司令部合作，其感觉美印战略伙伴关系是战区级的；加上中央司令部以后，印度感觉是在真正与美国合作，而不是只与美军的一个战区合作，战略伙伴关系的平衡感更强。2019年11月，美国和印度举行了代号为“老虎凯旋”(Tiger Triumph)的三军联合演习。

2019年12月，美印第二届“2+2”战略对话在华盛顿举行，两国对印度洋地区的安全合作进一步得以强化，美国将参与印度主办的“米兰”(Milan)年度多边海军演习，以促进印度与中央司令部和非洲司令部的合作，使美印战略关系更加平衡；双方将探索使美国可以向印度情报融合中心(Information Fusion Centre)派遣联络官的方法；把“老虎凯旋”三军联合演习发展成为年度军事演习。同时，美印两国还签署了“工业安全附件”(Industrial Security Annex,ISA)，以使美国可以向印度私有企业转让敏感技术；承诺培训来自印太国家的维和人员；在两国军事部门安置安全通讯设施，尤其是在陆军和空军之中。除此以外，美印两国还承诺加强在涉及水资源、灾害应对和议会交流等领域的合作。(12)Richard M. Rossow, “A More Balanced U.S.-India Strategic Partnership”，December 20, 2019，https://www.csis.org/analysis/more-balanced-us-india-strategic-partnership.

军品贸易是当前美印关系中最值得关注，也是最为稳定的关系。美国对印度的军品出售主要包括两大类，分别是“对外军售”(the Foreign Military Sales , FMS) 和直接商业销售(Direct Commercial Sales, DCS)两个程序。在FMS框架下，26亿美元的海鹰直升机(MH-60R Seahawk)，23亿美元的阿帕奇直升机(Apache)，30亿美元的海上巡逻机(P-8I)以及7.37亿美元的轻型榴弹炮(M777 howitzers)等，都是美国对印度军售的主要内容。印度还是在“导弹技术控制机制”目录1(MTCR Category-1 Unmanned Aerial SystemK)中，第一个从美国获得 “海上卫士”无人机(Sea Guardian UAS)的非条约伙伴国。同时，美国还推动与印度就F-21和 F/A-18战斗机合作生产的可能。另外，在DCS框架下，自2008以来，美国向印度出售了66亿美元的防务产品。(13)Bureau of Political-Military Affairs，“U.S. Security Cooperation with India”，June 4, 2019，https://www.state.gov/u-s-security-cooperation-with-india/.

2020年2月，美国总统特朗普在印度的首访中，在贸易等问题上没有达成可见的成果，但仍然达成了约30亿美元的军售协议。这说明，美印之间的军事安全关系有比较牢固的共同利益基础。但是在经济、贸易和其它一些地区性问题上，美印的共同利益基础薄弱，甚至存在利益冲突。

同时，美印之间仍然存在重要的战略分歧。一是美国希望建立一种以自己为中心的美印同盟关系，实现对印度的战略控制，就像美国之于日本和欧洲国家；印度则希望与美国建立真正平等的战略伙伴关系，避免对美国产生单边军事依赖，保留自身的战略独立性和追求世界大国地位的权力与能力；二是美国希望建立着眼于“印太”战略概念的海上合作体系，但印度的战略视角还包括陆地，如南亚、中亚和中东等；三是印度希望与美国建立全方位的伙伴关系，尤其是在经济贸易领域；美国则希望在军事安全领域加强与印度的合作，但在经贸方面双边则有不同的逻辑和作法。

(四)三大司令部

美国在印度洋地区的军事力量存在，主要以三大司令部的形成体现出来。

一是印太司令部(INDOPACOM)。印太司令部2018年由太平洋司令部更名而成，是美国最大的联合作战司令部。传统上，太平洋司令部的主要力量和作战任务是在太平洋地区和印度洋东部海域，在陆地上与中央司令部的边界线是印巴边界。更名之后，印太司令部的力量有可能向印度洋方向调整。虽然印太司令部是美国最强大的司令部，但自从1975年以来，该司令部及其前身太平洋司令部，没有在所谓的辖区内从事过真正的战争和战斗活动。

二是美国中央司令部。美国中央司令部(USCENTCOM)成立于1983年，其前身为应对伊朗人质危机而成立的“快速部署联合任务部队”(Rapid Deployment Joint Task Force，RDJTF)。美国中央司令部涵盖了位于欧洲、非洲和太平洋地区之间的全球“中心”地区，从印巴边界到埃及与利比亚边界地区。1995年，美国专门把第5舰队部署到巴林，成为专属印度洋地区的美国舰队。该司令部活动积极，从第一次海湾战争、阿富汗战争、伊拉克战争到叙利亚冲突，都是由该司令部主导的。

三是美国非洲司令部。美国非洲司令部(USAFRICOM)的活动范围也涉及印度洋地区。非洲司令部的活动范围为埃及以外的整个非洲，涉及53个非洲国家。虽然非洲司令部的编制很少，在非洲采取“轻足印”(light footprint)战略，但仍然在非洲地区建立了一个前沿存在网络。根据2018年的一份报告，非洲司令部在非洲共有34个基地，主要集中在非洲北部、西部和非洲之角地区，主要力量是无人机和突击部队。非洲司令部的存在方式非常低调，通常是通过协议的方式与东道国共享相关设施，主要包括四类：一是比较大型的长期存在的前哨站点(outposts)；二是前沿行动中心(forward operating sites)；三是合作安全点(cooperative security locations)；四是数量最多的突击出发点(contingency locations)。美国在非洲最重要的军事基地设在吉布提(Djibouti)。莱蒙尼尔营地(Camp Lemonnier)是非洲司令部的唯一一个前沿行动中心，负责在也门和索马里的反恐怖军事行动，驻扎有“非洲之角联合任务部”(Combined Joint Task Force-Horn of Africa，CJTF-HOA)，拥有4000名美国和盟国军事人员。(14)Nick Turse，“U.S. Military Says It Has a ‘Light Footprint’ in Africa. These Documents Show a Vast Network of Bases”，December 1, 2018，https://theintercept.com/2018/12/01/u-s-military-says-it-has-a-light-footprint-in-africa-these-documents-show-a-vast-network-of-bases/.

(五)军事基地

美国在印度洋地区最重要的战略性军事基地位于迪戈加西亚岛(Diego Garcia)。迪戈加西亚是美国向印度洋地区、非洲和中东投送力量的重要基地，是战略轰炸机、核潜艇的重要补给基地，是美国情报网络中的一个重要环节。美国的很多盟国也在使用这个基地。澳大利亚就在迪戈加西亚部署着F18战斗机和C130运输机。目前，美国在迪戈加西亚岛的存在面临严峻的法律挑战。毛里求斯对迪戈加西亚岛所属的查戈斯群岛(Chagos Archipelago)主张主权，并提交联合国大会仲裁。2019年5月，联合国大会通过第73/295号决议，要求英国在6个月无条件撤出查戈斯群岛。在联合国大会投票时，只有英国、美国、澳大利亚、匈牙利、以色列和马尔代夫投了反对票。英国不遵守联合国大会的决议，被贴上非法殖民主义占领者的标签。

同时，美国在非洲之角地区、波斯湾地区和澳大利亚驻有重要武装力量。美国在非洲之角的吉布提、索马里和肯尼亚的曼迪湾(MANDA BAY)建有军事基地。其中，在吉布提的军事基地拥有4000多名各类作战人员。

美国中央司令部在中东地区部署有7-8支重要的军事力量。(15)Rashaan Ayesh，“Where U.S. Troops and Military Assets are Deployed in the Middle East”，January 8, 2020,https://www.axios.com/where-us-troops-deployed-middle-east-5e96fdb2-c7ba-4f26-90b4-7bf452f83847.html美国在印度洋地区最大的一支作战力量部署在波斯湾地区，主要在卡塔尔、巴林、阿联酋和阿曼四个国家。美国视巴林为“主要非北约盟国 ”，在巴林部署海军第5舰队，大约有7000名美国军事人员。另外，美国还在巴林部署战斗机、侦察机和特种部队。美国在科威特部署着13000名军事人员，以及美国陆军驻中央司令部的前沿总部。科威特国际机场是美国在中东地区最大的地区空军后勤中心，部署有2200辆美国防地雷技术车辆，科威特也是美国的“主要非北约盟国”。卡塔尔乌代德空军基地(Al Udeid Air Base)是美国中央司令部的前沿总部，驻有13000多名美国军事人员。阿联酋迪拜的杰贝阿里港(Jebel Ali Port)是美国海军在美国以外的最大港口，美国在阿联酋驻有无人机和F35战斗机以及5000多名军事人员。美国在阿曼也驻有几百名军事人员。此外，美国在阿富汗还驻有14000名军事人员(根据协议将会撤退)，在伊拉克部署有5000名军事人员。(16)“A Look at Foreign Military Bases across the Persian Gulf”，The Associated Press, September 4, 2019，https://apnews.com/e676e805b77347108068afc160313e2d.

美国在澳大利亚也有永久性军事存在。在达尔文港口的军事基地，目前有2500名美国海军陆战队员，这是奥巴马总统于2011年时制订的轮番部署计划。澳大利亚艾利斯·斯普林斯(Alice Springs)的松树谷联合军事基地(The Joint Defence Facility Pine Gap)，则是美国在本土以外最重要的情报基地。(17)Par Richard Tanter，“The US Military Presence in Australia. The Asia-Pacific Pivot and Global NATO Asymmetrical Alliance and Its Alternatives”，The Asia-Pacific Journal, November 11, 2013,https://www.mondialisation.ca/the-us-military-presence-in-australia-the-asia-pacific-pivot-and-global-nato/5440705.但是，美国在印度洋地区的军事存在，与在太平洋和大西洋存在很大区别。在太平洋和大西洋地区，美国不仅有自己的军事基地，还有密切的同盟体系作为支撑。但在印度洋地区，美国不仅没有自己的军事基地，除澳大利亚以外也没有可依赖的同盟体系。军事存在的基础是其盟国或准盟国的政治意愿，这导致美国在印度洋地区的存在和地位具有一定程度的不确定性。

二、印度发展海上力量的意愿不断强化

近几年，印度在不断加强海上力量建设，提高与其他大国之间联合军事演习的水平，增加在印度洋地区的军事存在，以及加强在印度洋地区的软军事力量建设。

(一)印度的海上军事力量建设

印度海军是印度洋地区规模最大的一支海上力量。2012年，印度制订了一个“长期整合远景计划”(Long Term Integrated Perspective Plan, LTIPP)，计划到2027年印度海军将拥有一支200艘军舰的大型舰队。但是由于财政限制，印度海军获得军舰的速度低于预期。2018年12月4日，印度海军参谋长兰巴上将(Sunil Lanba)称，这一时间将推迟到2050年。到那时，印度海军将拥有200艘主力军舰和500架飞机，成为真正的世界级海军。(18)“India-Navy Modernization”, Global Security, December 2015,https://www.globalsecurity.org/military/world/india/in-navy-development.htm.截至2019年年中，海军已经与造船厂签订了47艘军舰的建造计划。2019年7月，印度总理莫迪再次表达了印度实施价值66亿美元常规潜艇的建造计划。(19)“Modi Wants Global Warship Makers to Build $6.6 Billion in New Submarines”，https://economictimes.indiatimes.com/news/defence/modi-wants-global-warship-makers-to-build-6-6-billion-in-new-submarines/articleshow/70196404.cms?from=mdr.在海军预算以外，印度海上力量还有其他的造舰计划。一些战略性项目如“先进技术船只项目”(Advanced Technology Vessel Project, ATVP) ，主要从事核动力潜艇的建造工作。(20)“Arihant-Advanced Technology Vessel (ATV)-Boat”, https://www.globalsecurity.org/military/world/india/atv.htm.印度国家科技研究组织(National Technical Research Organisation,NTRO)的海洋侦察船(Ocean Surveillance Ship,OSS)项目(21)“VC 11184 Missile Range Instrumentation Ship”，https://www.globalsecurity.org/military/world/india/a-vc-11184.htm.，印度“防务研究和发展组织”(Defence Research & Development Organisation)的技术展示船(Technology Demonstrator Vessel,TDV)项目(22)“DRDO Technology Demonstration Vessel (TDV)”, https://www.globalsecurity.org/military/world/india/a-tdv.htm.，使用的都是独立于海军的预算，直接受总理办公室、国安会以及防务研究和发展组织的监督。

印度在海军力量建设方面也存在一些亮点。2019年10月前后，印度在孟买建成一座干船坞。这座干船坞由8000吨钢材构成，长281米，宽45米，直接在海里建成，大大提高了印度军舰的建设和检修能力。2019年9月28日，印度“神盾”护卫舰、印度海军P-17A项目的首艘隐形导弹护卫舰成功下水。该舰长149米，宽17.8米，排水量达6700吨，隐身性能很好，具有强大的航行能力。几乎同时，印度与法国、西班牙联合生产的第二艘“鲉鱼”级潜艇正式交付，性能优良。截至2019年6月，印度海军拥有137艘军舰，235架飞机。比较重要的远程海上力量包括一艘航空母舰、1艘攻击核潜艇以及1艘弹道导弹潜艇。预期到2027年，印度即使不能完成2012年的建设目标，也将拥有175艘军舰和320架飞机。(23)Subhasish Sarangi, “Unpacking SAGAR (Security and Growth for All in the Region)”，Centre for Strategic and Simulation, No.2, 2019, https://usiofindia.org/wp-content/uploads/2020/02/USI-Occasional-Paper_2_19-Unpacking-SAGAR-Final-print-File-1.pdf.

(二)印度的国际军事演习

印度已经与30个国家和国际组织建立了机制性联合军事演习机制。目前，印度陆军的联合军事演习项目最多，共与28个国家和国际组织建立了30个左右的联合军事演习机制。印度与美国、英国、法国、阿曼、俄罗斯、泰国和新加坡在海陆空三军都有联合演习项目。其中，印度与美国拥有两个陆军联合演习“准备战争”(Yudh Abhyas)和“老虎凯旋”，一个海军联合演习“马拉巴尔”(Malabar)，两个空军联合演习“印度之角”(Cope India)和“红旗”(Red Flag)。另外，美国和印度还相互参加对方主办的多边联合演习“环太平洋军事演习”等。除此以外，印度还与俄罗斯和英国进行联合演习，且历史悠久，也较有实质性内容。

与上述国家相比，印度与中国的联合军事演习，从数量、规模和质量都非常有限，主要是印度陆军与中国陆军的“手拉手”(Hand in hand)联合军事训练演习。

在印度洋地区，印度主办的“米兰演习”(Exercise Milan)是规模最大的多边海军演习。“米兰演习”从1995年开始，每2年举办一次。在2018年3月的“米兰演习”中，共有17个国家参加。在20艘参演军舰中，有11艘来自其他国家。截至目前，印度已经邀请41国海军参加2020年举办的“米兰演习”(后因新冠疫情取消)。

(三)印度在印度洋地区的军事存在

在印度洋地区，由于印度优越的地理位置，印度海军在印度洋的活动非常活跃。虽然对海外基地的需求并不强烈，但印度在印度洋地区也建立了一些军事基地。

印度与毛里求斯和塞舌尔等印度洋国家拥有长期的文化、经济和国防关系。毛里求斯的主要居民是印度裔，与印度之间具有特殊关系。印度在毛里求斯建有一个海岸侦察雷达站(Coastal Surveillance Radar Station)。2003年，印度在莫桑比克建立了一个海军基地。印度在马达加斯加建有一个海军监听站，2007年开始工作。印度在塞舌尔也有军事存在，主要从事反海盗活动。马尔代夫更是早已处于印度的安全网络之中，建有印度的海岸侦察雷达站。印度军队在卡塔尔、阿曼和越南也有军事存在或军事合作关系。近年来，印度军事存在还向中亚国家拓展。印度在塔吉克斯坦法科尔空军基地(Farkhor Airforce base)设有印度第一个海外军事基地，并与俄罗斯共用。印度在阿尼基地(Ayni base)也部署有直升机。

客观上，印度在其他国家设立的所谓基地，如果用美国海外基地的标准来看，基本上都不能算是军事基地。印度独特的地理位置，使印度本土就是最好的印度洋军事基地。从印度本土出发，印度军事力量不仅可以有效控制世界上最重要的航线北印度洋航线，而且可以迅速地抵达北印度洋地区的任何一个战略要地。2017年5月，印度海军发起了一个“任务导向部署”(Mission Based Deployment)计划，要在印度洋地区的7个关键海域保持12-15艘军舰的常态化部署。同时，一艘P8海上巡逻机也在常态化运行。印度在印度洋还积极参与反海盗行动。从2008年10月到2019年3月，印度共向索马里海域派出了70艘次军舰。2019年3月，在克什米尔恐怖袭击发生之后，印度曾把一个航空母舰战斗群、一艘核潜艇和十几艘其他军舰派遣到阿拉伯海北部地区进行军事演习，以威慑来自巴基斯坦的可能的军事报复。

(四)印度在印度洋地区软军事力量建设

除了重视军事硬实力建设，印度也非常重视在印度洋地区的软军事实力建设。环印度洋联盟(IORA)、印度洋海军论坛(IONS) 和“环孟加拉湾多领域经济技术合作组织”(BIMSTEC) 是印度主导的三个重要的地区性多边合作机制。同时，“萨迦”倡议(SAGAR)(24)SAGAR在印地语中意为“海洋”。也是印度在印度洋地区推进海上合作的一个主要战略性倡议，该倡议2015年由印度总理莫迪提出，2018年印度外长斯瓦拉吉(Sushma Swaraj)在第三届印度洋会议上做了阐释。具体来说，根据斯瓦拉吉的说法，印度将主要采取三种手段来推进这一倡议：一是促进地区联通；二是推动印度面向东亚的“东向行动”(Act East)和面向波斯湾的“向西想”(Think West)；三是在地区海洋安全建设方面发挥更加积极和建设性的作用。(25)Subhasish Sarangi, “Unpacking SAGAR (Security and Growth for All in the Region)”，Centre for Strategic and Simulation, No.2, 2019, https://usiofindia.org/wp-content/uploads/2020/02/USI-Occasional-Paper_2_19-Unpacking-SAGAR-Final-print-File-1.pdf.

印度与东盟的海上运输协议(Maritime Transport agreement)和印度与越南海上直航协议，都在谈判过程之中。同时，亚非增长走廊(AAGC)是印度与日本联合发起的一个联通建设倡议。印度还与其他国家在海上活动数据收集和分享方面加强合作，包括印度海军及其盟友通过“印度信息融合中心—印度洋区域”(IFC-IOR)系统接收与分享相关数据，尤其是在东非海域的海盗、武装抢劫和非法捕鱼等方面的数据。

印度与地区国家在印度洋地区的合作也在不断强化。尤其是印度与法国在印度洋地区的活动积极性不断上升。目前，印度与法国签署了《白船协议》(White Shipping Agreement)，以促进在印度洋海域海上交通信息的分享。另外，印度与法国还在共同发展世界第一个“空基自动识别系统”(AIS)，以增强在印度洋海域的船舶活动追踪能力。这将增强印度的海岸侦察能力，尤其是在莫桑比克海峡和亚丁湾。

三、其他大国在印度洋地区的活动能力上升

中国、日本和澳大利亚等国家，也试图加强在印度洋地区的军事存在。

(一)中国海军在印度洋的存在常态化

中国在印度洋地区常态化军事存在开始于2009年。2008年12月26日，中国海军第一批索马里护航编队从海南三亚军港启航，于2009年1月6日到达索马里亚丁湾海域，正式开始护航活动。截至2020年9月，中国护航编队已累计派出36批。第36批护航编队已完成交接，担负起在亚丁湾、索马里海域的护航任务。除此以外，中国海军也在印度洋海域不定期地从事航行和训练任务。2019年1月，印度海军参谋长兰巴(Lanba)称，中国在印度洋常态保持6-8艘军舰存在(26)Anirban Bhaumik, “6-8 Chinese Navy Ships Always in Indian Ocean”, January 9, 2019, https://www.deccanherald.com/national/6-8-chinese-navy-ships-always-712273.html.。按照印度海军参谋长2020年在“瑞辛纳”论坛上的说法，现在中国在印度洋地区任何时候都有7-8艘军舰。(27)“Chinese Navy in Indian Ocean: There have Been Instances when We had to Tell Them to Go back, Says Indian Navy Chief”, January 17, 2020, The Economic Tmies,https://economictimes.indiatimes.com/news/defence/chinese-navy-in-indian-ocean-there-have-been-instances-when-we-had-to-tell-them-to-go-back-says-indian-navy-chief/articleshow/73277857.cms.这说明，中国在印度洋地区的海军存在是稳定的，有一定的可持续性。

近年来，中国海军在印度洋海域的联合军事演习和演练次数也有增加的趋势。2019年12月27-29日，中国、俄罗斯和伊朗在北阿拉伯海和阿曼湾进行了罕见的联合海军演习—“海上安全带”(Marine Security Belt)演习。2020年1月，中国与巴基斯坦在阿拉伯海进行了为期9天的“海上卫士2020”(Sea Guardians 2020)的联合海上演习。

很多国家担心，一旦美国在印度洋地区尤其是部署在波斯湾地区的第5舰队，像当年大英帝国舰队一样离开印度洋，中国海军将会填补美国留下的战略空间。但事实上，这几乎是不可能的。中国是陆地为主的国家，海军力量有限。并且，中国本土离印度洋太远，维持一支海军的成本会非常高。中国在印度洋的安全利益除了海上安全利益之外，更多的是保护中国公民和海外经济利益安全。到目前为止，中国在印度洋地区的日常海军活动主要有两种：一是反海盗活动；二是从事军事访问和联合演习。另外，中国海军还从事维持和平行动与撤出海外侨民等非军事行动。

(二)日本海上自卫队在印度洋的活动开始增加

在二战初期，日本曾经短暂获得过东印度洋地区的主导权，把英国海军驱逐到东非。二战结束以后，日本海上自卫队长期缺席印度洋。2001年“9·11”事件爆发以后，美国要求日本海上自卫队(JMSDF)配合自己在阿富汗等国的军事行动。2001年，日本国会通过《反恐怖特别措施法》(Anti-Terrorism Special Measures Law)，向印度洋海域派出一艘补给船、两艘护航驱逐舰，支持美军打击阿富汗的军事行动。到2005年年中，共有13批次、47艘军舰参与了这一行动，共向552艘多国军舰提供了价值155亿日元的燃料。进入2005年以后，日本护航军舰从2艘削减为1艘。在2005年11月的部署中，日本没有再派出宙斯盾驱逐舰护航。几乎同时，日本陆上自卫队有600名军事人员在伊拉克南部萨马沃(SAMAWA)地区承担一个重建任务。日本空中自卫队也在这一地区从事活动，截至2005年2月22日共有264次运输飞行。(28)Richard Tanter，“Japan′s Indian Ocean Naval Deployment: Blue Water Militarization in a ‘Normal Country’”，May 6, 2006,https://apjjf.org/-Richard-Tanter/1700/article.html.

但是，日本对印度洋兴趣的真正上升，是随着中国海军的步伐而产生的。尤其是近几年来，日本对印度洋在安全议题上的兴趣迅速上升。2017年开始，日本仅有的2艘直升机航母“出云号”(Lzumo)和“加贺号”(Kaga)开始年度性访问印度洋沿岸国家。2018年，日本与印度进行了首次陆海空联合演习。2018年9月，日本“加贺号”航线编队与英国军舰护卫舰“阿盖尔号”(HMS Argyll)在印度洋进行了联合演习。演习结束之后，英国军舰“阿盖尔号”还穿过南海和东海，到达日本海域。2019年1月，日本自卫队总参谋长河野克俊(Katsutoshi Kawano)出席了印度主办的高端会议“瑞辛纳”对话。

如果日本“出云号”直升机航母的“4艘体制”计划完成，再搭载上F35B舰载机，日本将拥有4艘小型航空母舰，拥有在印度洋海域的强大行动能力。如果日本再加强与印度、美国和澳大利亚在后勤等方面的合作，日本将拥有在印度洋常态化部署海上力量的能力。

(三)澳大利亚一直是印度洋南部的一支重要海上力量

澳大利亚一直是一支非常重要的印度洋海上力量。近年来，澳大利亚更是加强了军事力量建设。根据2016年澳大利亚《国防白皮书》，澳大利亚决定到2021年将军费开支提高到GDP的2%。仅仅与美国之间军事贸易，就包括12架EA-18G“咆哮者”机载电子攻击机、72架F-35战斗机(澳大利亚是F-35最大的国际购买方)、15架P8海上巡逻机(通过与美国的合作发展项目)。(29)“Australia-US Defence Relationship”, Australia in the USA, https://usa.embassy.gov.au/defence-cooperation.除自身力量建设以外，澳大利亚还深化与地区内国家的合作关系。2019年1月在印度主办的“瑞辛纳” 对话上，澳大利亚外长玛丽斯·佩恩(Marise Payne)称，澳大利亚将在南亚发起一个为期4年的交通与能源项目“南亚地区基础设施联通倡议”(SARIC))，总投资为2500万美元。澳大利亚与印度的联合防务活动也在增加。2014年为11起，到2018年增加到38起。(30)Craig Jeffrey, The Indian Ocean Is Now at the Heart of Global Geopolitics，January 15, 2019， https://qz.com/india/1523784/the-indian-ocean-is-now-at-the-heart-of-global-geopolitics/.

英国和法国等也增加了对印度洋地区的关注，海军在印度洋地区的活动也更加频繁。2018年开始，英国部署在亚洲的3艘军舰中的1艘“阿盖尔”号，就越过马六甲海峡被部署到远东地区。

四、印度洋地区战略结构呈现多元化趋势

印度洋地区的主要战略行为体，在过去是美国主导、印度谋求主导、中国和澳大利亚谋求积极参与的不规则四边形。现在，日本等国家也谋求在印度洋地区的军事存在，这使得印度洋地区的军事格局有向多元化方向发展的趋势，但是离真正的多极格局仍然还有很远的距离。各战略行为体之间关系复杂，互动性强，使得印度洋地区安全局势既复杂敏感，又在相互牵制之下总体可控。

第一，美国仍是印度洋地区的主导性海上力量，但其他国家对美国维护地区稳定与安全的能力和意愿正出现信心下降的现象。美国与塔利班达成协议，同意从阿富汗撤军，表明美国最终与自己的对手言和。这对美国在地区内的盟友打击很大，尤其是对印度和阿富汗现政权的影响更大。这不仅影响印度等国家对美国的战略信心，也会损害美国中东盟友对美国的信任度。

第二，中国在印度洋地区的军事存在有所加强，但短期内也没有进一步扩大的意愿与能力。进入21世纪以后，中国在印度洋长期保持6-7艘军舰存在，每年有2艘次左右的潜艇活动。2017年8月，中国首个海外军事基地在吉布提成立，属于港口综合保障基地，旨在为海军亚丁湾护航编队以及非洲维和人员提供后勤保障。从2018年到 2019年，中国出现在印度洋海域的军舰平均在7艘左右，变化不大。在可以预期的将来，中国在印度洋地区的军事作为将非常有限，主要是由于以下原因。一是中国自身海军实力不足。近年来中国海军船只的建设速度虽然很快，但百年才能出一支真正的海军。从军舰到真正形成战斗能力，还有漫长的道路要走。二是缺少地区内的坚强战略支柱。中国在印度洋地区没有真正的军事基础，无法提供可靠的后勤支持，更不用说战略纵深。三是美国和印度的反对与抑制，增加了中国在印度洋地区的存在成本。中国与斯里兰卡、孟加拉国和马尔代夫的合作关系，在各种压力下存在很大的不确定性，不可能成为中国在印度洋地区的战略基地。四是中国在印度洋地区的战略利益多元而复杂，并不希望因军事发展而损害其他领域的利益。中国与重要国家如印度等的商业利益，与中东和非洲国家的能源安全利益以及在印度洋地区的战略通道利益，在现阶段都要比军事安全利益重要得多。这些都要求中国在印度洋地区必须采取非常谨慎的、有限的和以不破坏地区稳定为导向的军事活动。

第三，印度的海上主导梦想既受到自身能力的限制，也受到美国、中国和澳大利亚等国家的约束。一支强大的海军需要一个强大的经济支撑。在过去几年中，印度经济发展力度有限，就业压力很大，制造业难有起色。这些都从根本上束缚了印度在印度洋地区的战略雄心。同时，来自美国等国家的束缚仍然是困扰印度在印度洋地区战略雄心的重要外部因素。虽然在美国与印度的关系中，战略和安全是合作最顺利的领域，但美国与印度之间仍然存在难以弥合的问题与分歧，这导致美印双方相互存在不满意。要建立一个真正的战略伙伴关系，美印之间尚缺少足够牢固的政治、经济甚至是战略基础。2020年2月美国总统特朗普访问印度，美国内阁主要成员基本缺席，变成了美国总统对印度的个人友情式访问，成果非常有限。这也从一个方面体现了美国与印度之间关系的复杂性。

第四，澳大利亚的海上雄心也逐渐凸显。澳大利亚有重视海军建设的传统。在二战期间，澳大利亚皇家海军曾是世界第四大海军，曾拥有近4万名官兵和337艘军舰。二战后，澳大利亚海军规模不断缩小。到冷战后期的1986年，其最后一艘航空母舰也退出现役。虽然如此，澳大利亚一直想发展成“印度洋-太平洋的中等强国”。目前，澳大利亚海军拥有16000名官兵，48艘左右的军舰。由于澳大利亚可以得到美国等盟国在后勤和情报指挥方面的支持，其海军实力也要比一般的国家强一些。近几年，澳大利亚的海上活动从南海到印度洋，并且更加积极。“印太奋进”(Indo-Pacific Endeavour)联合军事演习是澳大利亚展示军事力量的活动，也是最重要的年度军事活动之一。(31)“A Truly Indo-Pacific Endeavour”, Coral Bell School of Asia Pacific Affairs,July 9, 2019，http://bellschool.anu.edu.au/news-events/stories/6984/truly-indo-pacific-endeavour.2017年9月开始，澳大利亚派出“印太奋进2017”舰队前往南海活动，包括6艘军舰和1200名官兵，是30年来最大规模的舰队。到2019年，澳大利亚已经三次派出“印太奋进”舰队，成为其与其他国家接触与互动的一个重要平台。

从长远来看，越来越多的国家将会增加对印度洋地区的重视程度。印尼、巴基斯坦、马来西亚以及个别中东和非洲国家，在未来都有可能增强其海军力量，成为新的印度洋海上力量行为体。

五、地区性或双边矛盾仍然存在

在环印度洋地区，存在阿富汗、也门和索马里三个主要冲突点，还有印巴冲突和美伊冲突两个潜在冲突点，可以说是世界上安全风险最高的地区。并且，这些冲突点和潜在冲突点，都处于最重要的北印度洋及其周边地区，对海上通道安全、能源安全和贸易体系的潜在威胁非常大。

(一)三大冲突点

阿富汗冲突出现转型趋势，但风险并未因此而下降。2020年2月29日，美国和阿富汗塔利班在卡塔尔首都多哈签署和平协议，美国与阿富汗塔利班达成撤军协议，这为政治解决阿富汗问题迈出了新的一步，但这并不意味着阿富汗问题的解决。在协议签署之后不久，塔利班密集袭击了阿富汗境内目标，美军也于3月4日对塔利班进行了突袭性报复。并且，一旦美军真正被挤出，阿富汗形势可能会更加复杂。截至2019年，阿富汗政府控制的领土大约占53.8%，交叉存在区域占33.9%，反叛武装控制仅剩下12.3%。(32)“War in Afghanistan”, https://www.cfr.org/global-conflict-tracker/conflict/war-afghanistan.阿富汗塔利班不仅武装活动能力强，每年还可以从鸦片等产业中获得15亿美元的资金，在阿富汗的存在能力和控制能力都在上升。(33)“Why Is There a War in Afghanistan? The Short, Medium and Long Story”, BBC News,February29, 2020，https://www.bbc.com/news/world-asia-49192495.阿富汗当前安全形势是建立在美军存在、美国及其盟国的大量存在基础之上的，一旦这些外来军事和经济因素突变，阿富汗的政治、军事和经济形态也将会突变，阿富汗将发生难以预料的变化。2020年2月，阿富汗独立选举委员会宣布，现任总统加尼(Ashraf Ghani)获得了2019年9月总统大选的胜利，但遭到首席执政官阿卜杜拉·阿卜杜拉(Abdullah Abdullah)的抵制。于是，2020年3月，阿富汗就出现了两人同时举行总统就职典礼的局面。政治混乱，将对后美国时代的阿富汗局势造成更多的安全风险。

也门危机难见分晓。2015年3月，沙特和阿联酋组成联军试图恢复哈迪总统(Abdu Rabbu Mansour Hadi)的合法地位，出兵打击胡塞武装(The Houthi Movement，正式称呼为Ansar Allah)。从2015年到2019年9月，也门至少有17500人死于战乱，2000万人没有足够的粮食，其中1000万人处于饥荒状态。目前，胡塞武装控制着也门北部和中部地区。在南部，沙特和阿联酋发生了分裂。沙特支持哈迪总统领导的也门政府，阿联酋则支持“南方过渡委员会”(Southern Transitional Council，STC)，两者之间于2019年8月还发生了激烈冲突。(34)“Yemen Events of 2019”, Human Rights Watch, https://www.hrw.org/world-report/2020/country-chapters/yemen.沙特领导的军事同盟一开始包括10个国家，但后来摩洛哥退出，卡塔尔被驱逐，约旦和埃及则与沙特保持距离。也门的安全形势非常恶劣，仅仅在2019年，就发生了10130起政治暴力和抗议事件，造成23210人死亡。(35)Clionadh Raleigh, Sam Jones, “Ten Conflicts to Worry about in 2020”, ACLED, January, 2020, https://acleddata.com/acleddatanew/wp-content/uploads/2020/01/ACLED_TenConflicts2020_FinalWeb.pdf.2020年4月11日，联合国安理会发表声明，呼吁也门冲突各方在疫情期间停止冲突。也门复杂混乱的局面以及为数众多、相互间关系不确定的国内外行为体，使得也门安全形势短期难以缓和。

索马里仍然处于准内战状态。“青年党”是索马里的主要叛乱武装，虽然已经被驱逐出大城市，但仍然活动在中部和南部地区。2019年，索马里共发生了2375起政治暴力和抗议活动，造成4030人死亡。(36)Clionadh Raleigh, Sam Jones, “Ten Conflicts to Worry about in 2020”, ACLED, January, 2020, p.24, https://acleddata.com/acleddatanew/wp-content/uploads/2020/01/ACLED_TenConflicts2020_FinalWeb.pdf.2020年，这一趋势没有改变。仅仅在第一季度，索马里就发生了多起重大政治暴力袭击事件。2020年2-3月，政府军与索马里“青年党”之间的冲突一直在继续。一方面，在索马里南部地区，索马里政府军和美军持续对“青年党”目标实施联合打击行动，打死该组织200余名武装分子。另一方面，“青年党”也在不断从事恐怖暴力活动。2020年3月底，首都摩加迪沙发生汽车炸弹袭击，造成至少11人死亡。3月23日，“青年党”袭击了索马里劳工部大楼，包括劳工部副部长阿卜杜拉在内的至少11人死亡。2月28日，“青年党”在摩加迪沙制造了爆炸和袭击事件，造成30多人死亡，80多人受伤。

(二)两大潜在冲突点

印巴冲突是印度洋地区最重要、最危险的冲突。印度与巴基斯坦之间在历史上已经进行了三次大规模战争，小规模冲突更是接连不断，在2019年更是一波三折。2019年2月14日，一名“默罕默德军”(Jaish-e-Mohammad,JeM)成员在克什米尔普尔瓦马(Pulwama)地区袭击了一个印度中央预备警察部队的车队，造成37名武装警察死亡。这起恐怖袭击事件引发了第三次印巴战争以后首次大规模空战，以及印巴间的一系列跨境交火。2019年9月，印度联邦政府取消了克什米尔地区的特殊自治地位，克什米尔局势和印巴关系更加紧张。2019年底，印度通过公民身份登记修改法(CAA)引起国内穆斯林民众的强烈不满，并引发了一系列的暴力活动，导致印巴关系再度紧张。2019年，印巴间发生了582起越境交火，造成180多人死亡。2018年，印巴间只有349起越境交火事件。(37)Clionadh Raleigh, Sam Jones, “Ten Conflicts to Worry about in 2020”, ACLED, January, 2020, p.12, https://acleddata.com/acleddatanew/wp-content/uploads/2020/01/ACLED_TenConflicts2020_FinalWeb.pdf.虽然，印巴双方在核威慑背景下努力控制冲突的形态和烈度，但风险仍然存在。

美伊关系是印度洋地区的一个重要冲突点，一度有引爆波斯湾局势的风险。2018年5月，美国总统特朗普宣布退出伊朗核协议“联合全面行动计划”(Joint Comprehensive Plan of Action, JCPOA)，美国与伊朗的关系逐渐恶化。2020年1月2日，美国刺杀伊朗伊斯兰革命卫队特种部队司令苏莱曼尼(Qasem Soleimani)以后，美国与伊朗之间的斗争风险进一步升级。伊朗导弹袭击了两个部署有美军的伊拉克军事基地，还在国内误击落一架乌克兰航班，导致176人死亡。虽然最终美伊双方选择妥协退让，没有让危机升级为战争，但美伊关系的恶化也难以挽回。伊朗采取了“极限抵抗”(maximum resistance)战略，不仅完全不受核协议的束缚，还尽可能地以各种形式袭击美国和美国盟国的相关目标。

六、非传统安全形势总体向好

印度洋地区海洋威胁形势明显缓和，但是恐怖主义威胁却居高不下。根据美国国务院的数据，2018年世界共发生了9600起恐怖袭击事件，导致22980人死亡，其中包括7290名恐怖分子和15690人受害者。这是2014年世界恐怖主义达到高峰以来的连续第4年下降。(38)“Trends in Global Terrorism: Islamic State’s Decline in Iraq and Expanding Global Impact; Fewer Mass Casualty Attacks in Western Europe; Number of Attacks in the United States Highest since 1980s”，Background Report, National Consortium for the Study of Terrorism and Responses to Terrorism, October, 2019, https://www.start.umd.edu/pubs/START_GTD_TerrorismIn2018_Oct2018.pdf.但是，分析其他数据来源可知，2018年世界恐怖主义形势有恶化趋势。2018年，世界共发生了8093起恐怖袭击事件，造成32836人死亡。比此前最高的2014年的14371起恐怖事件要低一些，但死亡人数比2014年的32763人要高一些。(39)“Number of Fatalities due to Terrorist Attacks Worldwide between 2006 and 2018”, Statista Research Department, https://www.statista.com/statistics/202871/number-of-fatalities-by-terrorist-attacks-worldwide/.但是，在世界恐怖主义死亡人数中，有95%发生在有内战、跨境冲突和打击国内武装组织斗争的国家，“恐怖主义经常被用作一种战争策略”。(40)Dominic Dudley, “Terrorist Targets: The Ten Countries Which Suffer Most From Terrorism”, Nov 20, 2019,https://www.forbes.com/sites/dominicdudley/2019/11/20/ten-countries-terrorism/#382cfd564db8.总体来看，除阿富汗以外，2018-2019年印度洋地区的非传统安全形势继续呈缓和趋势。

(一)恐怖主义威胁有所缓和但依然严峻

在印度洋及周边地区，南亚、中东、东非和东南亚所面临的恐怖主义威胁都比较严重，活动最积极、破坏性最大的恐怖组织也多在这些地区内活动。近几年，在世界上恐怖活动最严重的10个国家中，印度洋周边国家占绝大多数(见表1)。伊拉克、阿富汗、印度、巴基斯坦、叙利亚、也门和索马里，都是印度洋沿岸国家或周边国家。

表1 世界恐怖活动最严重的10个国家 单位：起，人

进入2019年以后，印度洋地区国家仍然是恐怖主义威胁最严重的国家。在全球恐怖主义指数最高的10个国家中，有6个是印度洋地区国家，包括：阿富汗、伊拉克、巴基斯坦、索马里、印度和也门(见表2)。

表2 2019年全球恐怖主义指数

南亚虽是恐怖主义形势比较严峻的地区，但近年来出现明显缓和。尤其是印度和巴基斯坦两个国家，曾经都面临非常严峻的恐怖主义威胁，但近年来安全形势大为缓和。阿富汗的恐怖主义形势比较特别，在稳定多年以后又呈上升趋势。斯里兰卡则突发新型恐怖袭击事件，但未来安全形势也并不太悲观。印度曾是世界上恐怖主义威胁最为严重的国家之一。在20世纪90年代后期，印度曾面临非常严峻的恐怖主义威胁。但数据显示，印度目前已经基本摆脱了恐怖主义问题的困扰(见表3)。恐怖主义威胁已经从一个国家安全问题，下降成为一个社会治安问题。但在2019年，由于印巴关系紧张以及印度国内政治变化，印度的政治暴力活动有上升趋势。2019年，印度共发生了23570起政治暴力事件和抗议活动，造成1520人死亡。(41)Clionadh Raleigh, Sam Jones, “Ten Conflicts to Worry about in 2020”, ACLED, January, 2020, p.15, https://acleddata.com/acleddatanew/wp-content/uploads/2020/01/ACLED_TenConflicts2020_FinalWeb.pdf.

表3 印度死于恐怖暴力冲突的人数(1994-2019年) 单位：人

巴基斯坦的恐怖主义威胁虽然看似非常严重，但在过去几年中也一直在缓和。巴基斯坦是世界上恐怖活动最严重的国家之一，一度位列世界恐怖活动最猖獗国家的前三位。但近年来，巴基斯坦恐怖主义形势明显缓和。如表4所示，巴基斯坦恐怖事件数量最多时为2012年的2347起，恐怖主义死亡人数最多时是2009年的11704人。恐怖事件数量在2018年下降到162起，2019年下降到136起；死亡人数到2018年减少到632人，2019年减少到365人。可以说，巴基斯坦也基本摆脱了恐怖主义对国家安全的威胁 。

表4 巴基斯坦恐怖活动数量与死亡人数(2003-2019年) 单位：起，人

与南亚地区恐怖主义形势普遍缓和相比，阿富汗恐怖主义形势仍然非常严峻，甚至有恶化趋势。如表5所示，在2017年恐怖主义形势基本缓和以后，2018年阿富汗恐怖主义形势再度出现显著恶化，恐怖袭击事件比2017年增加26%，死亡人数增加61%，占当年世界恐怖活动死亡总人数的43%。在2018年恐怖事件中，有77%是由武装袭击者所为。其中，92%是“塔利班”所为，8%由“伊斯兰国”组织的分支机构呼罗珊省(Islamic State- Khorasan Province)所为。这导致在2018年的恐怖活动死亡人数中，有4620人是武装袭击者。(42)Trends in Global Terrorism，https://www.start.umd.edu/pubs/START_GTD_TerrorismIn2018_Oct2018.pdf.根据另外一个数据库的数据，2018年阿富汗有9961人死于恐怖活动，远远高于2017年的4672人。(43)“Number of Deaths in Afghanistan due to Terrorism between 2007 and 2018”, Statista Research Department,?Nov 19, 2019, https://www.statista.com/statistics/251408/number-of-deaths-in-afghanistan-due-to-terrorism/.根据南亚恐怖主义门户(SATP)的数据，2019年，阿富汗共发生1723起恐怖主义相关暴力事件，导致12185人死亡，其中平民有817人，安全部队为728人，恐怖分子和暴力分子为10634人。这一数据，与2018年的1788起恐怖暴力事件和14861人死亡数据相比有所下降。(44)“Datasheet-Afghanistan”，South Asia Terrorism Portal, https://www.satp.org/datasheet-terrorist-attack/fatalities/afghanistan.根据另一来源的数据，2019年阿富汗共发生了13670起政治暴力事件和抗议事件。其中，抗议事件只占1%左右，其他全是暴力事件。这些事件共造成41885人死亡。(45)Clionadh Raleigh, Sam Jones, “Ten Conflicts to Worry about in 2020”, ACLED, January, 2020, p.24. https://acleddata.com/acleddatanew/wp-content/uploads/2020/01/ACLED_TenConflicts2020_FinalWeb.pdf.但是总体来看，2019年阿富汗安全形势与2018年相比仍然有所缓和。根据SATP数据库，2019年阿富汗共发生1723起暴力恐怖事件，共造成12185人死亡；这一数据在2018年分别为1788起和14861人。(46)“Datasheet-Afghanistan”，South Asia Terrorism Portal, https://www.satp.org/datasheet-terrorist-attack/fatalities/afghanistan.这也说明，阿富汗的恐怖暴力问题，其实是国家战乱的一种副产品。

表5 阿富汗恐怖袭击数量与死亡人数(2007-2018) 单位：起，人

在其他南亚国家中，斯里兰卡在2019年遭受严重的恐怖主义袭击。2010～2018年，在斯里兰卡赢得内战、消灭了泰米尔猛虎组织以后，接连9年实现了恐怖主义零事件甚至零伤亡，创造了世界反恐史上的一个奇迹。但是在2019年，斯里兰卡突然发生10起重大恐怖事件，共造成278人死亡，其中262人为平民。

此外，中东地区恐怖主义形势虽然严重，但也有所缓和。2002～2019年间，中东(包括北非)是世界上恐怖活动发生次数最多的地区。截止2018年，中东就发生了93700起恐怖事件，高于同期南亚的67500起以及撒哈拉非洲的45000起。但是，自2017年以来，中东多数国家的恐怖主义形势都有所好转，包括叙利亚在内。尤其是2018年“伊斯兰国”组织被击败以后，这一地区恐怖活动死亡人数下降到世界总量的15%左右。在2018年，叙利亚的恐怖活动死亡人数下降了53%，伊拉克下降了36%。(47)“Report: Terrorism on Decline in Middle East and North Africa”, Wislon Center, December 11, 2019, https://www.wilsoncenter.org/article/report-terrorism-decline-middle-east-and-north-africa.

其他数据来源也可以证明，中东恐怖主义威胁总体趋于缓和。根据叙利亚暴力档案研究中心(Violations Documentation Center in Syria,VDC)的数据，自从2011年冲突发生以来，VDC共记录到166000人死亡，其中118000人被认定为平民。死亡人数最高的年份是2013年，为40000人。之后死亡人数开始逐年下降，2014年为27000人，2015年为18000人，2016年为17500人，2017年为11000人，2018年为7500人，2019年前5个月为1030人。(48)“Syria Security Situation”, Country of Origin Information Report, November 2019, p.26 , https://www.easo.europa.eu/sites/default/files/publications/EASO-COI-Report-Syria-Security-situation.pdf.伊拉克的数据比较混乱，但是从表6也可以看出，伊拉克总体安全形势呈现缓和趋势。

表6 伊拉克平民死亡人数(2003-2019)

但是，伊朗和也门的安全形势仍然比较严重。2019年，伊朗共发生2480多起政治暴力事件和抗议事件，造成440多人死亡。(49)Clionadh Raleigh, Sam Jones, “Ten Conflicts to Worry about in 2020”, ACLED, January, 2020, p.21. https://acleddata.com/acleddatanew/wp-content/uploads/2020/01/ACLED_TenConflicts2020_FinalWeb.pdf.也门的形势可能更加严重，2020年1月，沙特领导的联军与胡塞武装之间的冲突已导致大约10万人死亡，另外有大约24万人可能死于食品短缺。(50)“Yemen War: Death Toll in Attack on Military Base Rises to 111”, BBC News, January 20, 2020, https://www.bbc.com/news/world-middle-east-51166943.

非洲恐怖主义形势在2017年出现恶化。索马里2017年发生370起恐怖事件，居世界第7位；有1469人死于恐怖活动，居世界第4位。埃及于2017年发生169起恐怖事件，位居第9；有655人死于恐怖事件，居世界第7位。(51)“Number of Fatalities due to Terrorist Attacks Worldwide in 2018, by Country”, Statista Research Department, January, 2020, https://www.statista.com/statistics/622573/fatalities-due-to-terrorism-worldwide-by-country/.但是在2019年时，埃及已经从世界上受恐怖主义威胁最严重的十国中出局，其安全局势很大程度上已经得到了改善。

但是，东非是印度洋地区恐怖主义威胁比较严重的地区。索马里“青年党”和“伊斯兰国”组织的分支机构，继续在这一地区尤其是在索马里从事恐怖活动。“青年党”不仅在索马里从事恐怖活动，还对肯尼亚等邻国构成了威胁。进入2018年以后，虽然世界恐怖主义形势在缓和，但印度洋周边地区面临的恐怖主义威胁反而呈上升趋势。在2018年，叙利亚、也门、索马里、阿富汗、印度和巴基斯坦等国家，都面临着严峻的政治暴力威胁。其中，阿富汗、叙利亚和也门三个国家，在2018年就有10万人左右死于政治暴力活动。(52)“BREAKING: While Overall Violence has Declined in 2018, Conflict is Spreading” , ACLED, January, 2019, https://reliefweb.int/sites/reliefweb.int/files/resources/2018.12_ACLED_YearInReview_Press-Release.pdf.美国不断加强在索马里的军事行动，尤其是空袭行动(见表7)。这使得索马里“青年党”的活动空间不断被压缩，但并没有被停止。

表7 美国在索马里的无人机空袭活动

2006年，“青年党”在索马里制造了1万多起袭击事件，在肯尼亚也制造了300多起袭击事件。2017年3月，美国在索马里实施突袭行动以来，“青年党”也提高了袭击平民的频率，仅袭击平民的次数就超过900多起。(53)Max Bearak, “2019 Saw Record U.S. Airstrikes in Somalia. Why is al-Shabab Surging?”，The Washington Post, January, 2020,https://www.washingtonpost.com/world/africa/2019-saw-record-us-airstrikes-in-somalia-why-is-al-shabab-surging/2020/01/15/be9bc808-30c2-11ea-971b-43bec3ff9860_story.html.2019年，“青年党”所制造的恐怖暴力事件数量与上年相比不降反升。2019年12月28日，索马里首都摩加迪沙发生一起自杀式汽车炸弹事件，造成80多人死亡，150多人受伤，“青年党”宣布对此负责。这说明，在美军的高压之下，“青年党”的活动地盘虽然被压缩，但制造暴力活动的能力并没有被削弱。

图1 索马里“青年党”造成的死亡人数

(二)海盗活动明显缓和

从世界范围来看，海盗活动出现了明显缓和的趋势。2010-2019年世界各地区报告的海盗活动数量分别是2010年445起，2011年439起，2012年297起，2013年264起，2014年245起，2015年246起，2017年180起，2018年201起，2019年162起，总体呈下降趋势。(54)“Number of Pirate Attacks against Ships Worldwide from 2010 to 2019”,Statista Research Department,Mar 23,2020,https://www.statista.com/statistics/266292/number-of-pirate-attacks-worldwide-since-2006/.

在世界各海域中，印度洋海域的好转势头非常明显。尤其是长期被关注的东非索马里海域，在过去几年中海盗活动几乎绝迹，2019年仅报告了一起针对渔船的海盗袭击活动。东南亚是印度洋地区海盗活动比较严重的地区。其中，新加坡海峡2019年接报了12起海盗活动事件，远远高于2018年的3起。印尼港口的海盗活动事件则从2018年的36起下降到25起。(55)《2019年度海盗和武装抢劫报告》，信德海事网，2020年2月5日，https://www.xindemarinenews.com/m/view.php?aid=17817.

小 结

总体来看，无论是在传统安全领域还是在非传统安全领域，印度洋地区的安全形势稳定向好。在传统安全领域，虽然美国在积极谋求与盟国以及印度等新战略伙伴的合作，试图打压中国在印度洋地区影响力上升的战略势头。但事实上，中国在印度洋地区的军事存在低调并稳定，中长期内也无大规模改变的能力和意愿；美国在印度洋地区的军事存在，也没有大规模增加的迹象。在印度洋地区，以中美为主轴的竞争博弈局面很长时间内不会出现。同时，中美印三国作为印度洋安全格局中最重要的三大棋手，力量对比状态并不平衡，相互间的关系也非常复杂，且不存在两国合作完全针对第三方的局面。在三国之间，同时存在着竞争与合作并存的复杂局面。总体来看，虽然印度洋地区在战略界、学术界和舆论界的关注度有上升趋势，但安全形势并不像很多人想象的那样糟糕，反而经常出现一些积极的信号和迹象。