突发公共卫生事件有效治理策略的反思——以新型冠状病毒肺炎疫情为例

司俊霄

（1.川北医学院管理学院，四川南充 637000；2.四川省基层卫生事业发展研究中心，四川南充 637000）

20 世纪以来，从非典、禽流感、埃博拉出血热再到如今的新型冠状病毒肺炎（coronavirus disease 2019，COVID-19），突发公共卫生事件呈现高发、频发趋势，人类逐渐步入到高风险的现代社会〔1〕。外部治理环境的不确定因素增加，突发公共卫生事件给人民生命安全与社会秩序带来极大威胁，迫切需要提高政府应急治理能力。一是新兴媒介出现。移动互联网的飞速发展，快手、抖音等短视频应用普及，微信、微博、论坛、新媒体等新型信息传播载体形成的舆论场与官方机构的舆论场并行。疫情发生后各种音视频在各大媒介上流传，正面与负面消息夹杂，谣言频出。二是网络普及提速。第44次《中国互联网络发展状况统计报告》指出，我国网民数量达8.54亿，互联网普及率超六成〔2〕。加上5G 商用、带宽升级、WIFI盛行，越来越多的人习惯或者适应了使用智能手机接收和发布消息。疫情爆发后，人们每天做的常规性动作就是打开手机，刷新确诊病例、疑似病例、新增病例等指标数据，焦急等待拐点的到来。三是人员流动加剧。海陆空立体化的交通运输体系，家用轿车的增加，为人们出行提供了极大方便，这也给疫情防控增加了难度。春节期间是全国性的人员流动高峰期，聚集性情况复杂，容易导致病毒扩散。由此看出，如今的COVID-19不同于2003 年严重急性呼吸综合征（SARS），它是发生在互联网背景下的社会危机事件，其传染性和传播力罕见，对人类健康和经济社会影响空前。我国正处于“十三五”收官和全面建成小康社会的关键时期，能否有效防控好疫情，回应舆论考问，以什么样的治理策略使疫情由非常态管理转变为常态管理是眼前亟须思考的重大问题。

1 COVID-19疫情防控形势

1.1疫情概述2019 年12 月，湖北武汉发现多起不明原因肺炎。随着疫情蔓延，2020 年1 月23 日，武汉作出艰难决定——关闭离汉通道，全国各省、自治区、直辖市纷纷启动重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应。1 月30 日，世界卫生组织将疫情列为国际关注的突发公共卫生事件，引起全世界的关注和担忧。2 月24 日，世界卫生组织专家考察组认为病毒未发生明显变异，证实中国防控措施到位，值得向世界推广。3 月中旬，我国疫情基本得到控制；4 月8 日武汉“解封”。至此，我国疫情防控取得阶段性胜利，由内部防御转向防止境外病例输入阶段。

1.2数据分析从信息通报情况看，不明原因病毒性肺炎在判定为COVID-19 后，武汉市卫生健康委员会从1 月11 日开始向社会公布进展。1 月20 日，在湖北省外发现感染病例，次日信息发布转由国家卫生健康委员会负责。信息披露数据由开始的宏观病例展现逐步向湖北省内外分类分层转变，动态增加了“现有确诊病例、新增治愈出院病例、新增报告境外输入确诊病例、无症状感染者、境外输入病例”等指标，并单列湖北疫情。总体来看，信息公布由不及时、内容简单逐渐向规范、有序、公开的方向发展，为疫情防控提供了有利的信息保障。

从病毒蔓延态势看，发展过程大致可以分为潜伏期、爆发期、平台期、消退期4 个阶段。《新型冠状病毒肺炎诊疗方案（试行第六版）》表明，基于流行病学调查，病毒潜伏期一般不超过14 d，多为3～7 d。结合数据可以发现，1 月25 日前后是病毒爆发期，感染病毒的人员逐渐开始显现发热、干咳、乏力等症状。2月4日新增确诊病例出现首次下降，2月12日因湖北首次增加临床诊断，病例数出现波动。随后全国新增确诊病例维持在每天2 000 例左右，标志着平台期来临。见图1～3。

截至3 月10 日，我国新增确诊病例大多来自武汉地区和境外输入性病例，且病例总数降低至24例，维持在一个较低水平。非湖北省份死亡率保持在1%以下，证明我国的疫情防控策略是有效的，“内防扩散”基本取得成功，防控重点聚焦到“外防输入”。

图1 全国新增确诊病例趋势图

图2 全国与湖北新增确诊病例对比

图3 湖北省外新增确诊病例直方图

1.3阶段性防控方式

1.3.1 在潜伏期，以维持稳定为主 2019 年12 月，武汉华南海鲜市场陆续出现不明原因肺炎病人。针对突发公共卫生事件，武汉市卫生健康委员会要求卫生机构追踪统计救治情况，以便掌握实际情况。当网贴“武汉出现不明原因肺炎病人，疑似SARS”持续发酵，谣言四起，引发公众的焦虑和恐慌。为避免混乱，稳定公众情绪，卫生部门进行了情况通报，表明所有肺炎病例均进行隔离治疗，同时也对密切接触者和海鲜市场环境进行处置。基于初期对病毒的认知进行了相应发生，一定程度上回应了公民知情需求，避免了失控局面的产生。总体来看，初期的防控处于被动局面，受病原检测能力不足、对感染病毒的原因认识不充分等因素影响，防控措施集中在稳定社会秩序层面，尽可能切断谣言传播渠道。

1.3.2 在爆发期，以组织响应为主 感染病例增多后，武汉及时果断地关闭了机场、车站等离汉通道，经营性营业场所关闭；启动火神山、雷神山等医院建设，增加床位来收治COVID-19患者；加强发热病人核酸检测，做好新增病例的流行病学调查，追踪相关密切接触者；实施24 小时村组、小区居民点的封闭式管理，严格管理住户外出。紧接着，全国各地启动“重大突发公共卫生事件Ⅰ级响应”，采取有力措施来阻止疫情蔓延。建立“应对新冠肺炎疫情应急指挥部”，负责组织、协调区域内的疫情应对与处置工作。春节假期延长、交通停运、企业停工，全国性的动员，获得了广泛的社会支持，有效抑制了人员流动和聚集性活动带来的传播风险。

1.3.3 在平台期，以秩序重构为主 经历爆发期的有效防控，在疫情有所好转的平台期，防控思路愈显清晰，防控更加注重科学性。此阶段是胶着对垒的重要关头和最吃劲的关键时期，网格化的疫情排查基本结束。地方政府一方面咬紧牙关持续做好疫情防控，做到“早发现、早报告、早隔离、早诊断、早治疗”，强调精准防控，围绕“外防输入、内防扩散、严防输出”，巩固疫情防控狙击战的阶段性成果；另一方面强化属地责任，实行企业复工复产备案制、承诺制管理，分类有序组织生产，确保社会稳定健康发展。

1.3.4 在消退期，以善后处置为主 这个时期，疫情宏观面已持续好转，湖北之外的省份大多出现零增长，各地的现有确诊病例实现“清零”，分区分级精准复工复产，市场正常生产秩序逐步恢复。一是总结重大公共卫生事件防控得失，健全危机管理的制度和流程。二是重灾区的疫情防控仍不松懈，在治疗的同时，逐步有控制地恢复城市运转、社会治安、市场生产的秩序，使其复苏到正常状态。三是因地制宜地开展疫情后群众的心理疏导，引导其以积极的心理状态重新回归到生产生活岗位。四是对境外来华人员执行严格的14 d 集中隔离制度，切实巩固好前期防控成效。

2 疫情防控过程显现的问题

突发公共卫生事件具有突发性、威胁性、多样性和复杂性的特征〔3〕，而COVID-19 疫情集中在春节期间爆发，对我国的治理体系和治理能力提出了严峻考验。我国危机管理体系建立在SARS 防控的经验基础上，经过一段时间的发展，管理机制、信息化水平和公众参与程度都有了一定进步。面对突发公共卫生事件，地方政府在初期应对处置有一些不足，主要表现如下。

2.1存在形式主义、官僚主义在全国性的疫情狙击战中，形成了强有力的层级防控网络，较短时间内遏制了疫情的蔓延。然而，在基层实际操作中却出现“表格抗疫”“会议抗疫”现象。疫情初期的信息通报被转化为表格填写，防控一线人员在网格化排查后要花大量精力填写表格，报送给不同部门，严重影响了防控效率〔4〕。有的地方仅仅对武汉返乡人员进行简单登记，未采取有效的管控措施和跟踪掌握人员活动轨迹。与此相反的另一种极端情况是，采取过激隔离措施，将疑似病例和潜在感染者混合，增加了交叉感染风险。一些封村、封户、堵路、遣返等强制性做法〔5〕，造成不同程度的恐慌，误导群众对疫情的认识。

2.2基层应对疫情能力有限基层尤其是农村地区、少数民族地区，医疗卫生条件有限，不仅防疫物资短缺而且不具备病毒检测能力。在急时行政①急时行政是指政府在面对海啸、蝗灾、瘟疫等极限条件下开展的公共治理活动。状态下，基层存在“一关了之”“一禁了之”的做法，未考虑群众生活出行问题。一些交通检查点，只看车牌不查身份，未能真正起到防控作用。在政策趋严后，有村庄自行开始封闭，暴力阻断进村道路，这种过度防控行为在中央强制干预下才慢慢得到改正，由此暴露出基层政府紧急情况应对处置能力欠缺。

2.3应急保障能力亟须提升在疫情爆发初期，感染人数上升，出现病床、检测试剂、医务人员缺乏等问题。待中央宏观调控后，实施对口支援，快速建设雷神山、火神山医院等，才实现了“应收尽收”“应治尽治”目标。在疫情应对过程中，显现出应急物资保障体系还不够完善、应急预案不够周全等问题。由于应急物资产能和区域分布不均，出现了物资供应短缺的现象。此外，湖北省红十字会在接受捐赠过程中，备受公众质疑，表现为信息公开不及时、物资调配能力不足、工作不细致等，严重影响了捐赠物资使用效率。

2.4防控后期出现侥幸心理在宏观防控环境向好之际，部分地方防控力度出现松懈，群众性的聚集活动（如广元市民扎堆喝坝坝茶）出现。伴随复工复产，公共卫生响应等级降低，公众对疫情认识出现偏差，造成聚集性活动增加，如吉林因聚餐导致7人被感染。

3 组织情境下地方政府防控行为的归因

现代人类存在于高度组织化的世界中，而政府是一个规模庞大、层级节制、横向分工的复杂组织，对整个社会有着广泛影响。按照系统管理学派观点，在疫情防控场域中，政府行为要受到外部环境和内部环境的双重影响，既要评估疫情风险，考虑时间耗费、医务人员以及各类物资投入，还要关注疫情防控行动中的转换产出，根据产出效果的反馈来不断调适下一阶段的防控策略。基于对疫情的不同认知，各地政府防控行为也有所不同。

3.1结构性因素在科层制的行政管理架构中，上下级之间为垂直管理关系，官员的权力遵从行为表现为向上表态〔6〕。同时，在突发公共卫生事件中，严格的行政问责、社会舆论监督，给地方领导干部带来了巨大的压力，为确保防控措施到位，容易出现“附加式政策执行”，按照从重从严标准进行防控，最大程度降低因人员流动带来的风险。此外，中国特色社会主义制度优势彰显，全国各地医疗队驰援武汉，高效地进行社会动员，党员干部挺身而出，医务工作者冲锋陷阵，人民警察通宵值守，社区工作者逐户摸排，广大群众服务大局，凝聚了强大的抗“疫”力量。

3.2环境性因素经济进步和技术发展为社会管理创造了良好条件，同时也带来了潜在的外部风险。如COVID-19 这类突发性事件，会给局部地区短时间内的应对造成困难，此时政府必定要担负公共物品供给和社会秩序维护的重任。COVID-19疫情防控过程是急时行政的真实写照：通过前期不断磨合然后达成共识，进而采取一致的联防联控策略来打赢疫情狙击战。之所以会产生“急时行政”，是因为一些地方政府的调度能力与资源有限，只有在外部资源（医务人员、防疫资金、医用物资等）注入后，通过全国性动员的方式集中力量同步进行治疗和预防，才能使公共治理恢复常态。

3.3制度性因素疫情发生初期，在面对病毒认知有限、无抗病毒特效药、抗疫物资储备匮乏等不确定状况下，由于未对决策方案风险及可能产生的后果进行准确研判，导致一些地方应对疫情采取的措施不够全面。非常态时期进行的决策对领导干部的经验、直觉、判断力是极大挑战〔5〕，常态时期的管理方式比较难适应非常态情境。在党中央集中统一领导和及时部署下，各级地方政府积极排查和消除疫情防控中的风险隐患，因地制宜制定并完善疫情防控措施，在科学精准防控同时平稳有序地复工复产。事实证明，在应对COVID-19疫情中，我国国家制度和国家治理体系发挥显著优势，成为战胜疫情的坚强保障。

3.4社会性因素一是一些地方政府内部机构间、跨区域政府间、地方政府与社会组织间的协同网络脆弱。疫情发生后网络不实消息、虚假消息频出，造成群体恐慌〔7〕。此时，辟谣成为政府信息治理的重要手段，分散了政府部门、卫生专家大量精力，影响疫情防控的有序开展。武汉红十字会接受、分发捐赠物资出现“乌龙事件”，其在疫情面前的应急能力远低于公众预期，由此引发社会对公益慈善组织的信任危机。二是个体理性导致集体困境。武汉是疫情的重灾区，但在疫情爆发后为避免自身被感染而出现各地排斥武汉乃至湖北人的情况。这种盲目理性行为不仅给疫区人民带来心灵创伤，也不利于全国防控。对于武汉人员采取“一刀切”的驱赶，而不是定点隔离检查，无疑会带来次生伤害。个别地方的堵路、封村也是个体理性思维下的产物，未思考道路阻断会影响交通物资的运输，仅是局限于眼前利益。三是理解偏差。在疫情出现好转后，部分人盲目自信，开始扎堆聚会，未能真正理解政策信号。政府降低应急响应级别、允许复工复产是从经济发展大局出发，有序恢复生产生活秩序的举措，而不是疫情解除的信号。

4 政府卫生应急管理机制完善路径

纷繁复杂的社会网络情境要求国家治理体系和治理能力现代化，实现这一目标离不开良好的秩序，而秩序来自于有效治理。

4.1基本原则在今天信息高度发达的社会，处理COVID-19 这类重大疫情不能采取行政干预手段来封锁消息，而是需要政府及时主动回应，实现舆论管理策略由“堵”到“疏”，干群关系和谐融洽发展，增强群众对政府的信任。建立政府-社会协同网络，应坚持以下原则。

（1）党政牵头，群防群控。实施中央领导下的属地管理制度，发挥区域内党政领导作用和群众的主体作用。坚持“守土有责、守土尽责、守土担责”，通过网格化、地毯式排查，掌握本地疫情数据，最大程度减少聚集性感染病例。

（2）公开透明，信息共享。以互联网为载体，创新信息发布渠道，全面、实时、便民地发布突发公共卫生事件的相关数据和信息，将谣言止于官方。同时以负责的态度与外界及时共享信息和经验，形成一致的防控共识，减少地区间输入性感染病例。

（3）统筹协调，依法防控。统筹区域内卫生资源，合理调配物资供应，加强与社会组织的协同合作，满足非常态下公民的生活需求。依法实施防控隔离措施，从严处置阻碍疫情防控的不当行为，不断“强化规则意识，倡导契约精神，弘扬公序良俗”，使防控秩序更加规范、高效。

（4）以人为本，防治结合。将人民群众生命健康摆在优先地位，加强人文关怀，做好心理辅导，凝聚人心共抗疫情。抓好患者治疗和预防感染工作，内防扩散，外防输入，切实提高患者收治率和治愈率，增强全民抗疫的信心和决心。

4.2防控策略

4.2.1 法治保障：完善疫情防控机制 进一步强化公共卫生法律保障，健全疾病防控体系建设，提高《传染病防治法》《突发公共卫生事件应急条例》《突发事件应对法》等法律及配套办法的制度韧性，使其在平时或突发状况下皆能保持稳定和活力。严格落实野生动物保护法，加大非法野生动物交易行为的处置力度，对哄抬物价、造谣传谣、隐瞒病史等干扰行为采取零容忍态度。在坚持依法依规实施疫情防控的同时，应及早谋划应急管理“十四五”规划，结合突发公共卫生事件，建立应急反应和分类防控机制，不断完善防控体系。

建立疫情防控容错纠错机制，调动干部在疫情防控中的积极性和主动性。正确对待经验缺乏出现的失误、因上级政策无限制而出现的防控失误以及因积极防控产生的无意过失，奖励勇于作为、勇于担当的干部，不断完善疫情防控决策和运行机制，确保制度优势转化为治理效能。同时，在一线防控工作中，加大立体化防控、网格化排查，组建起严密的疫情防控网，将自上而下的监督和自下而上的举报相结合，通过群防群控快速降低新增确诊人数。

创新疫情宣传形式，实现线上线下全覆盖。加大健康教育力度，推广COVID-19知识读本，做好疫情防控知识的普及。积极开展社会心理干预，帮助医患群体以及公众走出困境。创作群众听得懂、乐于听的宣传文本（如歌曲、MV 等），以横幅、广播、喇叭等多载体传播，引导群众养成良好的公共卫生习惯，让出门戴口罩的外在要求内化于个体自觉。同时，做好舆论引导，推动“官方舆论场”和“民间舆论场”的对接，建立沟通传输渠道，通过正能量化解社会戾气，坚定群众抗疫必将胜利的信心。

4.2.2 数字治理：提高疫情治理水平 充分发挥人工智能、云计算、大数据等技术在疫情监测分析、病毒溯源、防控救治、资源调配等方面的先天优势，实现动态管理和精准管控，阻断病毒传播渠道。应急治理中开发的“红黄绿”健康码、“停课不停学”、无接触配送等工具，极大方便了群众学习生活与出行，对于稳定民心具有重要意义。如何提升数字治理能力和水平，可从如下方面着手。

一是不断增强技术水平。完善疫情信息直报系统，建立系统定期维护升级的常态化机制，不断根据实际需要完善系统功能。加强信息数据的分析研究，以真实准确的数据服务政府防控决策。运用好现代技术工具，实现危机状态下的有序管理，护航复工、复业、复学工作，最大程度降低疫情对社会经济的影响。

二是加大网络信息治理。在网络时代，政府需投入更多精力对疫情中的复杂意见进行科学治理，以系统化思维做好社会大众意见治理，抑制不实信息和谣言的传播〔8〕。构建良好的政民互动渠道，倾听百姓的意愿和要求，从而科学防控精准施策，集中资源解决民生问题。健全网络综合治理体系，强化对不良信息的管控，营造风清气正的网络氛围。

4.2.3 社会资本：强化社会支持网络 提升疾控队伍“战斗力”。面对突发的疫情，疾控人员是防控落地的中坚力量。首先，需要常规化开展疾控人员专业技能培训、进修、交流等多种形式学习，提升综合业务水平。其次，引进一批技术过硬、能力突出的优秀人才充实到疾控队伍中，建立起结构合理的人才梯队和畅通的人才成长通道。最后，加强疾控专业教育，适当扩大预防医学、流行病学、临床医学、统计学招生规模，提升医学教育质量，为卫生应急防控提供人才支撑。

强化人文关怀“强心剂”。关心一线医务人员的身心健康，在职称评审、晋升提拔、福利待遇等方面予以倾斜，发动社会力量对其心理干预方面提供帮助，营造尊医重医的良好氛围。采取调休、轮休等多种方式，保障一线人员的休息，对于超负荷人员需强制休息。发挥第三部门的创新作用，其在防疫物资购买、善款筹募、志愿者行动方面对疫情防控具有不可替代的价值。对于防控到位、效果明显的单位要大力表彰，宣传典型事迹，以榜样稳民心，以榜样增信心，以榜样表决心。

凝聚群防群控“正能量”。充分发挥社会主义国家制度的优越性，吸收有效治理的经验，反思无效治理措施，提高防控的精准度。实施过程中，应相信和依靠专家智慧，防控措施有温度有情怀。除了体制内的内部动员，还要发动群众自觉隔离、自我保护，推崇人性中的“真善美”，不能贴疫区返乡的标签，不能搞区别对待。引导有武汉旅居史人员进行自我隔离，凝聚人心做好群防群控，避免恐慌。复杂的危机情境中，更要在短期的不确定性中寻找长期的确定性〔9〕，在内心焦躁中选择彼此信任，在央地配合、逆行者奉献和公众支持下取得疫情狙击战的最终胜利。